А. А. Ялбулганов
Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)
© Савенко Г.В., Ялбулганов A.A., 2017
* * *
Список сокращений
Нормативные правовые акты
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации
Временные правила 1868 г. – Временные правила производства дел межевых в местах, где введены в действие Судебные Уставы // ПСЗ РИ. 1868. Т. XLIII. Отделение первое. № 45400
Генеральное межевание 1765 г. – Генеральное межевание 1765 года по Инструкции, высочайше утвержденной Елизаветой Петровной
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1—2
ГК РСФСР – Гражданский кодекс РСФСР
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации
Закон о землеустройстве 1911 г. – Положение о землеустройстве (высочайше утверждено 29 мая 1911 г.) // СЗ РИ. 1912. Т. X. Ч. 3
Закон об особо охраняемых природных территориях – Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
Закон № 122-ФЗ о государственной регистрации прав – Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
Закон № 66-ФЗ – Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»
Закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ о ГЗК – Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»
Закон от 18 июня 2001 г. о землеустройстве – Федеральный закон от 16 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
Закон № 137-ФЗ – Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
Закон № 101-ФЗ – Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
Закон № 131-ФЗ – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2013 г.)
Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре – Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»
Закон № 221-ФЗ о кадастровой деятельности – Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) «О кадастровой деятельности» (с изм. и доп., вступ, в силу с 1 января 2017 г.)
Закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ – Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»
Закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ – Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»
Закон от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ о внесении изменений в Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре – Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров»
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации
ЗК РСФСР 1922 г. – Земельный кодекс РСФСР 1922 г.
ЗК РСФСР – Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1991 г.
ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации
УГС 1864 г. – Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г.
Указ от 9 ноября 1906 г. – Именной Высочайший Указ от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» // ПСЗ РИ. Собрание 3. Т. XXVI (1906). Отд. 1. Ст. 28528
ФКЗ от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ – Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»
Подзаконные и правовые акты, рекомендации различных ведомств
Метод, рекоменд. по провед. межевания от 17 февраля 2003 г. – Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства
Метод, рекоменд. по провед. землеустройства от 17 февраля 2003 г. – Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства
Приказ об утверждении цен и ОНЗТ от 28 декабря 1995 г. № 70 – Приказ Роскомзема «Об утверждении цен и общественно необходимых затрат труда (ОНЗТ) на изготовление проектной и изыскательской продукции землеустройства, земельного кадастра и мониторингам земель»
Приказ Минэкономразвития от 24 ноября 2008 г. № 412 – Приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков»
Требования к точности и методам определения координат от 17 августа 2012 г. – Требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (утв. Приказом Минэкономразвития от 17 августа 2012 г. № 518)
Официальные издания
БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Ведомости ВС – Ведомости Верховного Совета РСФСР, СССР, РФ
ВСНД – Ведомости Съезда народных депутатов (РСФСР, РФ)
ПСЗ РИ – Полное собрание законов Российской империи
Peni. Гражд. касс, департ. Правит, сената – решение Гражданского кассационного департамента Правительствующего сената
САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СбЗМ – Сборник законов межевых
СЗ СССР – Собрание законодательства СССР
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ РИ – Свод законов Российской империи
СЗМ РИ – Свод законов межевых Российской империи
Собр. узак. и распор, правит. – Собрания узаконений и распоряжений правительства, издаваемые при Правительствующем сенате
СП РСФСР – Собрание постановлений Правительства РСФСР
СУ РСФСР – Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства
Судебные инстанции
ААС – арбитражный апелляционный суд
АС – арбитражный суд
АС СПб и ЛО – Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области
ВАС РФ – Высший Арбитражный суд Российской Федерации
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации
Президиум ВАС – Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации
ФАС ВВО – Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа Прочие сокращения
ГКН – государственный кадастр недвижимости
ГЗК – государственный земельный кадастр
ГГС – Государственная геодезическая сеть
ЕГРП – Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним
ЕГРН – Единый государственный реестр недвижимости
ИЖС – индивидуальное жилищное строительство
КПТ – кадастровый план территории
КФХ – крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ – личное подсобное хозяйство
МО – Московская область; муниципальное образование
облсуд – областной суд
ОМЗ – опорный межевой знак
ОМС – опорная межевая сеть
райкомзем – районный земельный комитет
райсуд – районный суд
Росземкадастр – Федеральная служба земельного кадастра России
Росреестр – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
Роскомзем – Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству
CHT – садоводческое некоммерческое товарищество
СПК – сельскохозяйственный производственный кооператив
Управление Росимущества – Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом (в соответствующем субъекте Российской Федерации) филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» – филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
Введение
Земельный вопрос в России вот уже многие столетия сохраняет свою актуальность, общественную, политическую и правовую значимость. Красной нитью проходит тема права собственности на землю, землепользования, землевладения, хозяйствования на земле. Еще на перепутье эпох в начале XX в. Л.Н. Толстой задавался вопросом: как нам решить в России земельный вопрос? Его вариант ответа строился с позиции социальной справедливости: для решения земельного вопроса нужно не удовлетворение желания тех или других людей, а восстановление нарушенного естественного права всех людей на землю и права каждого человека на все произведения своего труда[1].
К обсуждению земельных вопросов обращались и представители русской научной общественности, подчеркивая, что чрезмерное распространение чересполосицы делало зачастую невозможной правильную эксплуатацию земли. Неоднозначно оценивалась и общинная форма землевладения, но были и противники искусственного разрушения общины[2].
До Октябрьского переворота 1917 г. в России медленными шагами, не без изгибов и ошибок, шли к тому, чтобы закрепить права на землевладения, установить их границы, закрепить на картах, выдать документы, подтверждающие права на землю, оценить земли и, наконец, закрепить и защитить собственника земельного участка. Столыпинская аграрная реформа попыталась дать возможность крестьянину вырасти до добротного середняка-собственника с крепким хозяйством, одновременно поставив заслон образованию крупных латифундистов. Реализовывались эти мероприятия путем межевания и землеустройства. Однако по целому ряду причин, в том числе из-за несовершенства межевого законодательства и крайней сложности судебно-межевого разбирательства, правового нигилизма крестьянских масс, завладевавших частновладельческими землями (в основном помещичьими), процесс формального размежевания не был завершен до 1917 г.
Земельный строй и земельный правопорядок, формировавшийся столетиями, был сначала расшатан Февральской революцией 1917 г., а затем полностью разрушен большевиками. Национализация земли явилась апогеем ленинской земельной политики. Установление новых правил землепользования и землеустройства не только нарушило привычный порядок земельных отношений, аграрной жизни, но и изменило всю сложную систему землевладения. Весь понятийный аппарат земельного права советскому государству пришлось создавать заново уже на новых началах.
Очередное потрясение земельные отношения испытали начиная фактически с 1992 г., когда в уже современной России начала проводиться очередная широкомасштабная земельная реформа. Возрождено право частной собственности на землю, граждане и юридические лица после 70-летнего перерыва вновь получили право не просто владеть и пользоваться, но и распоряжаться земельными участками. Вместе с этим указанная реформа либо не сопровождалась установлением в натуре границ подавляющего большинства земельных участков, либо эти границы устанавливались картометрическим способом, далеко не самым точным из существующих способов установления границ. Вопросы межевания выдвинулись на первый план так же остро, как это было и до октября 1917 г. Как следствие всех происходивших процессов, уже с начала 2000-х годов мы наблюдаем увеличение количества споров о границах.
Возникновение и широкое распространение в последние два десятилетия споров о границах широко отражено в судебной практике страны. В то же самое время научный анализ этих споров в современной юридической литературе отстает от практики; наша наука пока еще не может похвастаться, за редкими исключениями, серьезными работами, в которых обстоятельно разбирались бы все существенные элементы земельных исков. Практически полностью выпали из поля зрения специалистов вопросы межевания земельных участков в связке с защитой прав участников земельных отношений. При этом не только практикующие юристы, но и представители судейского сообщества обоснованно обращали и обращают внимание на технические сложности в процессе рассмотрения земельных споров и нехватку квалифицированных специалистов, которые одинаково уверенно могли бы себя чувствовать и как эксперты межевания, землеустройства, и как процессуалисты.
Обращение авторов предлагаемой читателю книги к проблемам межевания в Российской империи (с XVIII в. и до 1917 г.) вызвано не столько академическим интересом, сколько желанием разобраться в том, явление какого порядка представляют собой межевание и земельные иски сегодня. По мнению авторов, необходимо не просто объяснить их своеобразие, но дать хотя бы самый общий прогноз перспективам их развития в российском праве. Однако еще до того, как читатель обратится к отдельным главам этой книги, авторы хотели бы обратить его внимание на следующие обстоятельства.
Если до 1917 г. основной бедой земельных отношений была архаичность и неэластичность правил о межевании, сложность, длительность и дороговизна процедуры судебно-межевого разбирательства, цель которого – установление границы отдельных владений и отграничение крестьянских наделов, то бедой нашего времени является чрезмерный динамизм развития законодательства о межевании и кадастре. Такой динамизм, быть может и неизбежный на стадии становления современного законодательства, однако затрудняет и осложняет участникам земельных правоотношений защиту своих прав. За 17 лет у нас уже третий по счету закон о кадастре, а начиная с 1996 г. – четвертый по счету нормативный акт, который устанавливает правила для подготовки итогового документа о межевании земельного участка, как бы он ни назывался. Причем годами эти требования существуют параллельно, а в отношении межевого плана (действующего названия этого документа) требования к его подготовке, форме и составу сведений начиная с 15 декабря 2008 г. успели измениться дважды (а если учесть еще и редакцию от 22 декабря 2014 г. Приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков», то и трижды). Итогом 2017 г. является рассредоточение требований к межеванию земельных участков в двух законах: в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ, который с 1 января 2017 г. называется «О кадастровой деятельности», и в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Причем в последнем излагаются принципы межевания и подготовки межевого плана, а в первом – процедуры согласования местоположения границ межуемого земельного участка. Вместе с этим продолжает действовать Инструкция по межеванию земель 1996 г., о соотношении требований которой и требований федеральных законов с 2000 г. нашими законодателями или отраслевыми ведомствами не сказано ни слова. Одновременно с указанными актами действуют Федеральный закон от 16 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» и правила по межеванию (землеустройству) объектов землеустройства (Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства (утв. 17 февраля 2003 г. Росземкадастром)). А это землеустройство, говоря кратко, по техническим приемам мало чем отличается от межевания земельного участка; различие между ними – в названии итогового документа и порядке его согласования и утверждения. Мы уже не говорим о существовании десятка (а то и более) ведомственных актов, в которых решаются частные вопросы межевания и установления границ.
Справедливости ради стоило бы попенять и самим участникам земельных правоотношений: в отсутствие принудительного межевания и уточнения местоположения границ своих земельных участков большая часть правообладателей за последние четверть века так и не проявила должной осмотрительности, не пожелала предвидеть в последующем издержек споров о границах со смежными землепользователями, органами местного самоуправления или собственниками линейных объектов. Даже «дачной» амнистией воспользовались далеко не все.
С начала 1990-х годов и по настоящее время на страницах профильных изданий появляется все больше призывов к введению специализированных судов, которые рассматривали бы исключительно земельные споры. Авторы, используя историко-правовой метод в своем исследовании, надеются внести большую определенность в разрешение и этого вопроса. При этом авторы придерживаются того взгляда, что суды общей юрисдикции и суды арбитражные в целом успешно разрешают споры о границах. Правда, не всегда к рассмотрению этой категории дел уже на предварительной стадии привлекаются кадастровые инженеры. Ну и большой редкостью пока еще является подготовка досудебного заключения кадастрового инженера. Обстоятельства, которые в нем установлены, являются непосредственным поводом для обращения в суд с одним из земельных исков. Анализ судебных актов (и личный опыт одного из авторов книги) показывает, что суды охотно его принимают за основу, если в нем развернуто, обоснованно, доказательно, с привлечением архивных данных (сведений из фонда данных Росреестра) раскрываются причины спора, а также приводятся результаты геодезических измерений, каталоги координат и прилагаются схемы. Также нередко благодаря заключению отпадает необходимость назначать судебную землеустроительную экспертизу, что сокращает сроки рассмотрения дела и уменьшает издержки сторон.
Осознавая важность разного рода документов – оснований возникновения права на земельные участки, а также подтверждающих права – как доказательств в современных судебных процессах, авторы, быть может, впервые в отечественной науке в специальном разделе книги описывают виды таких документов за период с 1922 по 1991 г.
Изучение земельных исков в предлагаемой читателю книге основано на анализе судебной практики по состоянию до 1 января 2017 г., т. е. практики, появившейся до вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Однако читателя не должно смущать это обстоятельство. Все важнейшие конструкции, ключевым элементом которых являются «границы», «местоположение границ» земельного участка, во-первых, перенесены в этот закон из Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Во-вторых, разрешая требования о признании недействительными результатов межевания и об исправлении реестровой (до 1 января 2017 г. – кадастровой) ошибки, суды в подавляющей части случаев обращаются и будут обращаться к обстоятельствам образования земельных участков или уточнения местоположения их границ в период начиная с 1992 г. и до 1 января 2017 г. Все высказанные ранее позиции судов по этим спорам будут в ближайшие годы (а скорее всего, десятилетие-полтора) сохранять свое значение. Тем более что к спорам о границах не применяются положения о сроках исковой давности, хотя в практике встречаются случаи заявлений об истечении таких сроков.
Также авторы обращают внимание читателя на то, что в тексте часто даются ссылки на один и тот же закон, но в разных редакциях: на Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре) и на Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О кадастровой деятельности» (сизм. и доп., вступ, в силу с 1 января 2017 г.), в сокращенном варианте – Закон № 221-ФЗ о кадастровой деятельности. Участники споров о границах в течение ближайших лет будут неоднократно обращаться к предыдущей редакции этого закона, защищая земельными исками права на земельные участки. Поэтому по ходу изложения там, где это необходимо, приводятся параллельные ссылки на обе редакции закона.
Подготавливая текст предлагаемой читателю книги, авторы отталкивались от накопленного ими опыта комментирования земельного законодательства: Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101 – ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[3] и ЗК РФ[4], исследований вопросов землеустройства[5], образования земельных участков[6], особенностей защиты прав на земельные участки и межевания[7].
В конце книги помещен список исследований, которые используются в нашей работе. Это сделано для того, чтобы читателю можно было быстрее найти при необходимости полные выходные данные книги, статьи или комментария. Статьи из периодических изданий, в выходных данных которых не указаны страницы журнала или сборника, взяты нами из СПС «КонсультантПлюс».
По целому ряду причин на Свод законов межевых (Учреждения мест и властей межевых; Устав о производстве межевания; Устав о судопроизводстве и взысканиях межевых), составляющих X том Свода законов Российской империи, мы ссылаемся по двум изданиям: 1857 г. (т. Хч. 3) и 1893 г. (т. Хч. 2). Нумерация статей в этих изданиях, как увидит далее читатель, различается. При ссылках мы указываем год издания этого Свода.
Приведенные в исследовании ссылки на гражданское и земельное законодательство Российской Федерации являются актуальными по состоянию на 31 января 2017 г. При ссылках на решения судов мы указываем на источники опубликования только в тех случаях, когда используется по какой-то причине копия оригинала судебного акта или решение находится в нашем архиве либо любезно предоставлено коллегами-адвокатами. Во всех остальных случаях тексты судебных актов взяты нами из СПС «КонсультантПлюс» и с сайта «Судебные и нормативные акты РФ» (http:// sudact.ru).
