Александр Юрицин
Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Рецензент:
Соломонов Е.В. – кандидат юридических наук, доцент.
А.А. YURITSIN
PECULIARITIES OF THE MECHANISM OF LEGAL REGULATION OF ORGANIZATIONAL RELATIONS IN THE FRAMEWORK OF THE CONTRACT PROCUREMENT SYSTEM FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS MONOGRAPH
Moscow
YUSTITSINFORM
2017
Reviewer:
Solomonov E.V. – PhD in Law, Associate Professor.
Yuritsin А.А.
Peculiarities of the mechanism of legal regulation of organizational relations in the framework of the contract procurement system for state and municipal needs: monograph / А.А. Yuritsin – M.: Yustitsinform, 2017. – 150 р.
978-5-7205-1406-8
The monograph presents the author’s view on the methodological features of studying the procurement system to meet state and municipal needs. The author draws attention to a wide range of issues related to the parity participation of private individuals in relations with public customers, the regulation of contractual relationships, the problems of judicial protection of procurement participants’ rights, conflict of laws. The work contains recommendations for improving procurement legislation and addressing identified problems.
The monograph is intended for the academic community, law enforcement and especially for future generations of legislators.
Key words: procurement l egislation, contract procurement system, organizational relations, mechanism of legal regulation, social supervision, judicial protection of rights, effectiveness of legal regulation, conflict of laws, essential terms of the contract, public-private partnership, legal liability, the interpretation of law.
Предисловие
Эффективность функционирования системы удовлетворения государственных, муниципальных нужд, а также потребностей ряда юридических лиц, учрежденных публично-правовыми образованиями (далее – публичные нужды), всегда вызывает как общесоциальный интерес широких слоев общества, так и сугубо научный, в рамках деятельности представителей базовых юридических наук, как то: государственное, административное, гражданское право. Ключевой вопрос, возникающий в рамках исследования системы публичного заказа, – определение эффективности функционирования системы, а также выявление существенных недостатков существующего правового регулирования и поиск вариантов для их устранения.
Представляется, что, с научной точки зрения, важным является изучение закупочного законодательства сквозь призму специальных теоретических конструкций, позволяющих, с одной стороны, рассмотреть динамику развития правоотношений, урегулированных специальным законодательством, с другой – попытаться познать природу данных отношений, безотносительно их отраслевой принадлежности. Полагаем, обозначенным задачам корреспондируют такие теоретические понятия, как механизм правового регулирования – один из фундаментальных инструментов теории права, позволяющий в динамике исследовать процесс правового регулирования, а также теория организационных отношений, существующих в рамках различных отраслей права. Исследование закупочного законодательства под углом зрения данных конструкций позволяет абстрагироваться от радикальных взглядов о принадлежности темы исследования к наукам административного или гражданского права, позволяет изучить закупочную деятельность как особую разновидность правоотношений, понять их специфику и проблематику.
Немаловажными факторами, усиливающими актуальность исследования, являются данные статистики, демонстрирующие отрицательные тенденции системы публичных закупок.
По информации Федеральной службы государственной статистики, в 2012 г. для удовлетворения государственных нужд было проведено 11 918 602 случая размещения заказов, по результатам проведения которых заключено 11 853 114 договоров, в 2013 г. количество случаев размещения заказов равнялось 14 576 282, по результатам проведения которых было заключено договоров в количестве 14 515 651.
Интересно, что в 2014 г. показатели резко изменились: общее количество случаев размещения заказов равнялось 6 800 039, по результатам которых было заключено 6 691 999 контрактов. В среднем, в 2014 г. по сравнению с 2012 г. и 2013 г. количество случаев размещения заказов уменьшилось в 1,95 раза, при этом, если в 2012 г. договоры были заключены в 99,45 % случаев размещения, а в 2013 г. – в 99,58 %, то в 2014 г. показатель снизился до 98,41 %'. Несмотря на, казалось бы, абсолютные значения случаев заключения договоров по результатам реализации способов определения поставщиков, в 2012 г. незаключенными остались 65 448 договоров, в 2013 г. – 60 361, а в 2014 г., несмотря на кратное падение численности проведенных закупок, количество незаключенных договоров составило 108 040 штук, что превышает данные за 2012 г. и 2013 г. в среднем в 1,71 раза. Необходимо понять причины столь негативных изменений.
В целом, нет оснований говорить о слабой разработанности как вопросов публичного заказа и его проблематики, так и теоретических конструкций механизма правового регулирования и организационных отношений. Напротив, за многие годы исследований накопился значительный материал, однако, в научной литературе отсутствует разработка таких вопросов как анализ организационных отношений публичного заказа, а также изучение механизма правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд. Данные обстоятельства обозначают потребность теоретического осмысления системы построения закупочного законодательства, а также выявления и разрешения проблем практического характера. [1]
Глава 1
Организационные отношения в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд
§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, связанных с удовлетворением государственных и муниципальных нужд
В науках гражданского и административного права имеется немало отношений, чье регулирование, в первую очередь с претензией на применение особенностей отраслевого метода, однозначно сложно отнести к той или иной отрасли законодательства.
Традиционно положения об удовлетворении государственных и муниципальных (далее – публичных) нужд (в т. ч. нужд публичных юридических лиц, под которыми в настоящей работе понимаются заказчики, перечисленные в ФЗ «О контрактной системе», не являющиеся органами власти), находятся в соответствующем разделе Гражданского кодекса РФ[2] и рассматриваются как часть отечественного гражданского права, однако толкование положений кодекса не позволяет относить акты, регулирующие закупочную деятельность к законам, принятым в соответствии с ГК РФ (п. 2 ст. 3). Напротив, устанавливается режим субсидиарного действия норм иных законов в части регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд в части, не регламентированной гражданским кодексом (абз. 2 п. 2 ст. 525, ст. 768 ГК РФ).
Судебная практика содержит немало примеров обращений к положениям ГК РФ[3] по различным вопросам исполнения контрактных обязательств, например, к общим требованиям исполнения обязательств, способам обеспечения их исполнения, к вопросам исполнения отдельных договоров[4], к общим положениям о договоре[5].
С другой стороны, во-первых, деятельность по удовлетворению публичных нужд, содержит заметные изъятия из частно-правового режима регулирования отдельных аспектов отношений, во-вторых, нормы закупочного законодательства содержат императивно сформулированные правила, рассчитанные на исполнение властвующими субъектами, что не позволяет говорить об их исключительно гражданско-правовой природе. В-третьих, суды отмечают, что ошибочной является позиция правоприменителей, относящих закупочное законодательство исключительно к процедурному праву, что предполагает наличие у них самостоятельного материального содержания[6]. Однако, тяготение закупочного законодательства к имущественной сфере, основы регулирования отношений по исполнению обязательств, направленных на удовлетворение публичных нужд, также не позволяют однозначно судить и об административной природе данного законодательства.
Представляется, что, так или иначе, любые отношения, возникающие в целях удовлетворения публичных нужд, должны рассматриваться сквозь призму их особого понимания как механизма, обеспечивающего баланс законности и целесообразности, позволяющим достигнуть качественной характеристики закупок – эффективности их проведения. Однако подобное понимание неизбежно приводит к второстепенной, но, тем не менее, нисколько не лишней роли закупочного механизма.
Изучение контрактной системы сквозь призму отраслевого законодательства – подход дискуссионный[7], настолько, что авторы едва ли когда-либо придут к консенсусу. Аргументы различных сторон сильны и порой исключают друг друга. Полагаем, что столь противоречивые результаты – следствие многообразия закупочных отношений, избранных для построения аргументации своих позиций.
В связи с изложенным, представляется уместным рассмотреть закупочную деятельность публичных субъектов сквозь призму теории организационных отношений, безотносительно их принадлежности к отраслям права. Однако возможности существования организационных отношений в различных отраслях права ученые и по сей день оценивают неоднозначно.
По мнению О. А. Красавчикова, в рамках любой отрасли права, будь то гражданское, административное или иное другое, всегда существует группа отношений по упорядочению связей, субординации и координации усилий в процессе достижения определенной цели[8]. М. М. Агарков, напротив, считал организационные отношения всецело предметом административного права, т. е. в их основе должны лежать отношения власти-подчинения[9]. Нужно отметить, что подобные взгляды существуют и в современной науке. Так, Н. М. Конин рассматривает предмет административного права как совокупность различных видов организационных отношений[10]. Однако, нужно учитывать, что указание на невозможность подобных отождествлений, вызванных общим императивным характером связей в рамках организационных отношений, отмечал еще С. Н. Братусь[11].
По мнению О. С. Иоффе, даже организационная деятельность властвующих субъектов не может быть сконцентрирована исключительно в рамках административных отношений, так, необходимость быть субъектом гражданско-правовых отношений требует установления режима юридического равенства сторон[12], что не исключает наличие организационной составляющей связей сторон.
Применительно к предмету гражданского права, сторонников организационных отношений найти довольно-таки сложно. Так, С. С. Алексеев отмечал их безусловную принадлежность к двум основным группам отношений, составляющих основу гражданского права. Свои выводы он делает на основании объекта отношений, который, будучи материальным благом, позволяет квалифицировать организационное отношение к разряду имущественных[13], и наоборот, применительно к отношениям, не обладающим имущественной природой. Однако всегда ли в рамках правоотношения можно столь однозначно выделить его объект, особенно если имеется сложное правоотношение, заключающее в себе множество других, в т. ч. направленных на упорядочение поведения субъектов?
Как отмечал О.А. Красавчиков, существо возражений сводилось к тому, что собственно организационные отношения, построенные на началах равенства и координации, гражданским правом не регулируются, ибо они неразрывно связаны с отношениями имущественными. С другой стороны, как он сам отмечает, экономика, основанная на плановом ведении хозяйства, попросту не может обойтись без организации процесса хозяйственной деятельности[14]. Представляется, что с учетом требований действующего законодательства, устанавливающего обязательность разработки и утверждения планов закупочной деятельности, данные замечания не потеряли своей актуальности. И далее, автор отмечал, что подобные отношения складываются, в первую очередь, в деятельности предприятий и организаций в процессе налаживания экономических связей. В виду отсутствия власти-подчинения между субъектами, данные отношения должны регулироваться нормами гражданского права. В качестве примеров автор приводил организационные отношения, возникающие в процессе заключения договоров поставки, перевозки грузов, т. е. в указанных случаях имущественное отношение еще не возникло, а стороны уже связаны друг с другом взаимными правами и обязанностями[15].
А. Г. Певзнер, обосновывая свой подход к содержанию правоотношения, по сути проиллюстрировал существование организационных отношений на примере заключения сделки под условием, когда между сторонами уже имеется некая правовая связь, еще не перешедшая на стадию имущественных отношений, с конкретными правами и обязанностями[16]. На организационный характер отношений наводит еще одна мысль А. Г. Певзнера – о необходимости полностью сформировать юридический состав для возникновения основного отношения. В отличие от А. Г. Певзнера, О. А. Красавчиков обосновывал организационный характер отношений через наличие между сторонами прав и обязанностей, ведь тем самым преодолевается пропасть между юридическим фактом связанности и конкретными имущественными отношениями, что позволяет придать отношениям характер правовых, т. е. регламентированных правом в целях стабилизации гражданского оборота.
Не отрицал факта существования организационных отношений и С. Н. Братусь. Он верно разграничивал организационные и имущественные отношения, ибо между ними не всегда есть строгая детерминация, что предполагает автономность их существования, однако, организационные отношения он выделяет как противопоставление отношениям административным, как обоснование необходимости децентрализовать управление публичным имуществом, что предполагает использование режима ограниченных вещных прав. Тем самым организационные отношения, по мнению С. Н. Братуся, есть отношения по распоряжению публичным имуществом, закрепленным на ограниченных вещных правах за различными организациями, но не от имени руководящих органов власти, а от имени публично-правового образования в целом[17].
Тем самым, организационные отношения представлены как нечто заменяющее прямое административное управление, но, тем не менее, основанное на принципе власти-подчинения. Конечно, подобный уклон в область субординационных связей обусловлен спецификой исторических условий научных изысканий обозначенных выше авторов, что, безусловно, нужно учитывать при познании сущности организационных отношений.
В связи с изложенными точками зрения и доводами уместно проанализировать теоретические изыскания О. А. Красавчикова относительно его видения организационных отношений, а также рассмотреть с их помощью систему удовлетворения публичных нужд. Автор обосновал наличие не просто организационных отношений, а впервые указал на их существование в рамках любой из отраслей права, что, несомненно, предполагает их существование и в рамках гражданского права, с присущими ему особенностями метода правового регулирования.
Тем самым, можно перенести область исследования с отношений, возникающих между различными уровнями органов власти, а также органов и созданных ими юридических лиц (далее – публичные организации), на процедуру подготовки и заключения договоров (контрактов) между публичными организациями и частными поставщиками товаров, исполнителями работ и услуг, постараться обосновать организационную природу данных отношений, на что прямо указывал О. А. Красавчиков[18].
Таким образом, закупочная деятельность публично-правовых субъектов, выражающаяся в правоотношениях с частными лицами, обладает спецификой, которую сложно познать посредством обращения к радикально отраслевым взглядам на данный вопрос, что требует ее изучения посредством специальных теоретических конструкций.
Интересно, что О. А. Красавчиков во многом доказывал существование данных отношений на примере закупочной деятельности публично-правовых субъектов. Для большей убедительности принадлежности закупочной деятельности к рангу организационных отношений, а также для ее дальнейшего исследования в ключе данной теории необходимо проанализировать признаки организационных отношений и сравнить их с положениями действующего законодательства, в частности с Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
