Дмитрий Скрыпник
Все об электрификации садового товарищества: прошлое, настоящее и будущее. Версия 1.0
Введение
Ежедневно сотрудники энергокомпаний решают проблемы садоводов и СНТ, чтобы организовать качественное и надежное электроснабжение. Техприсоединение в СНТ – это сложное направление в работе энергокомпаний. Если организация не развивается в этой сфере, то ее ожидают большие проблемы, которые даже иногда становятся причиной уголовного преследования руководства компаний.
В этой книге мы описываем управление техприсоединением и энергоснабжением в СНТ. Здесь вы узнаете, как работают принципы организационного управления, которые мы разработали и применяем на практике последние 12 лет. Наши практики помогут вам определить текущее состояние организации энергоснабжения в энергокомпании, использовать методы для улучшения качества услуг и кратного роста финансовых показателей.
Мы описываем и анализируем 2 пути развития:
– «стандартный» путь, по которому движутся многие энергокомпании;
– и «профессиональный» путь, который поможет вам избежать типичных проблем и штрафов в энергоснабжении.
Эта книга для руководителей, юристов, инженеров и других сотрудников, которые отвечают за процедуры энергоснабжения. А еще она для потребителей электроэнергии в СНТ, предпринимателей, организаций и их представителей, которые подключают объекты к электросетям.
Книга – это не только сборник практических кейсов и результатов статистики. Наша цель поделиться опытом, моделями поведения энергокомпаний и методами улучшения качества работы.
Немного о нас.
IT-компания «Техприспро» находится в г. Волжский Волгоградской области, а ее филиал – в инновационном центре «Сколково» (г. Москва). В 2021 году «Техприспро» стало победителем гранта от Фонда содействия инноваций.
Мы разработали и запатентовали инженерно-правовую систему «Техприспро» – это система, где мы проводим курсы повышения квалификации по электроэнергетике. Наш электронный сервис поддержки принятия решений и чат-бот ежедневно помогает специалистам отрасли в работе во многих регионах России.
Компании, которые прошли у нас обучение, успешно применяют описанные здесь методы на практике. Мы применяем систему «Техприспро» для помощи предпринимателям, органам власти и ВУЗам. Консультируем генеральных директоров крупнейших энергокомпаний нашей страны и государственных служащих в сфере ТЭК. Помогаем понять, как правильно работать с бюрократией и реализовывать бизнес-процессы внутри компании.
Также мы работаем: с некоммерческими организациями, занимаемся вопросами садоводческих товариществ, гаражных кооперативов и вопросами местного значения. Методология «Техприспро» эффективно проявляет себя в самых разных условиях работы, а также помогает адаптировать бизнес-процессы под изменения законодательства.
Глава 1. Как возникли СНТ?
Сегодня особый интерес в среде специалистов – энергетиков вызывает история возникновения и электрификации СНТ. Это объясняется тем, что в ТСО часто обращаются садоводы и собственники недвижимости на восстановление и переоформление документов о техприсоединении ранее построенных объектов. Также потребителям требуется новое присоединение или увеличение мощности объектов, подключение которых состоялось в период СССР.
Поэтому актуальными становятся 4 вопроса:
1. Когда состоялось присоединение объекта на территории СНТ и самого товарищества?
2. Какое законодательство действовало в период присоединения?
3. Какие документы могут подтверждать «старое» присоединение?
4. Как определить границу территории СНТ и правильно установить плату за техприсоединение?
Считается, что первые дачи появились в России в эпоху Петра I. Изначально это были усадьбы под Петербургом, которые царь даровал своим приближённым за заслуги перед государством. Именно тогда вошло в обиход слово «дача» – производное от глагола «давать».
Нормативная база, которая определяла порядок землепользования на дачных участках, стала формироваться только в XX веке. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 года «О дачных поселках» впервые было определено понятие «дачный поселок».
Дачными поселками признавались внегородские населенные пункты с основным назначением – обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. При этом дачный поселок создавался, если сельское хозяйство считалось основным занятием не более чем для 25 % взрослого населения этих населенных пунктов. Земельные отношения в дачных поселках регулировались Декретом «О земле»[1], а основным нормативным актом в сфере дачного строительства после Декрета «О земле» стало постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 года № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации».
Все дачные участки выдавались гражданам на основе кооперативного членства при условии полной выплаты пая. Дачно-строительные кооперативы формировались по производственному принципу, то есть при предприятиях и учреждениях с целью отдыха рабочих и служащих. Кооперативы распределяли между пайщиками не всю землю. Некоторая часть земельных участков оставалась в пользовании самих кооперативов для возведения хозяйственных построек, а также для организации улиц и проездов.
Первым документом в сфере огородничества стало постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 года № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих».
Позже постановлением Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 года № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» был установлен порядок создания садоводческих товариществ.
К 1986 году более 6,6 млн. трудящегося населения СССР освоили 426 тыс. га земли и было создано порядка 44 тыс. товариществ. Огромное влияние на развитие садоводства и огородничества оказали два постановления Совета Министров СССР этого периода:
• «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества» от 29 декабря 1984 года № 1286;
• «О мерах по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества» от 15 мая 1986 года № 562.
До 1991 года участки предоставлялись СНТ на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако права самих граждан на земельные участки не оформлялись. В период с 1991 по 1998 годы при создании СНТ земельные участки выдавались гражданам сразу в собственность. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР» предусматривал, что земельные участки могут быть объектами права частной собственности, а Закон РФ от 23 декабря 1992 года № 4196–1[2] ограничивал права собственника целевым использованием участка.
В 1998 году был принят Закон № 66-ФЗ[3], который стал регулировать садоводство и огородничество в современной России. После создания СНТ, земельный участок выдавался члену СНТ сперва в срочное пользование. После утверждения проекта застройки товарищества, гражданам выдавались земли в собственность или на ином праве: праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения.
Позже в 2001 году вступил в силу ЗК РФ, который запретил давать в безвозмездное пользование гражданам земельные участки. Однако в 2006 году был принят Федеральный закон РФ от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ[4], который в народе получил название «Дачная амнистия». Этот закон установил упрощенный порядок приватизации земельных участков и объектов недвижимости на территории СНТ.
В целях развития законодательства об СНТ, 1 января 2019 года вступил в силу новый Закон № 217-ФЗ[5], который решил ряд вопросов, связанных с управлением СНТ. Например, статусы участков с разрешенным использованием «для садоводства» или «для дачного хозяйства» приведены к единому – «ведение садоводства». Согласно Закону № 217-ФЗ на земельных участках для садоводства можно строить вспомогательные и капитальные постройки. А на земельных участках для огородничества могут регистрироваться только некапитальные строения и создаваться огородническое некоммерческое товарищество – ОНТ.
Старый Закон № 66-ФЗ до конца 2018 года позволял гражданам создавать СНТ в трех формах:
1. Садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества
2. Садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы
3. Садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнёрства
Сейчас Закон № 217-ФЗ дает возможность гражданам создавать только товарищества собственников недвижимости в виде:
• садоводческого некоммерческого товарищества – СНТ
• огороднического некоммерческого товарищества – ОНТ.
Более подробно об истории становления СНТ, а также правовом режиме земельных участков товариществ в советский и нынешний период читайте в постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 года № 26-П и определении СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2022 года № 305-ЭС22–8237.
Глава 2. Как раньше присоединяли СНТ к электросетям?
Процесс электрификации СНТ до 2000 года проходил при его создании силами и за счет товарищества согласно Правилам пользования электрической и тепловой энергией. Правила неоднократно переиздавались, последними из которых была редакция, утвержденная приказом Минэнерго СССР от 6 декабря 1981 года № 310.
Процедура присоединения состояла из 9 этапов:
Ранее при разработке энергоснабжающими организациями технических условий не учитывалось количество присоединяемых садовых домов, поскольку в СССР отсутствовала частная собственность и СНТ выступало потребителем в интересах всех членов товарищества по договору на пользование электрической энергии.
С 2000 по 2003 года законодательство не регулировало техприсоединение и регионы могли самостоятельно издавать нормативные акты. На региональном уровне не всегда заключались договоры техприсоединения между потребителями и энергоснабжающими организациями. Например, энергоснабжающие организации, органы местного самоуправления и управляющие организации могли выдавать потребителям только технические условия безвозмездно или за плату.
В марте 2003 года вступил в силу Закон об электроэнергетике[6]. Пункт 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике впервые стал регулировать технологическое присоединение, поскольку Правила пользования электрической и тепловой энергией прекратили действие 1 января 2000 года.
Первая редакция статьи 26 Закона об электроэнергетике не наделяла ТСО правом заключать договоры на техприсоединение с потребителями. Документом того времени, который указывал на обязанность потребителя до монтажа электроустановки получить технические условия в энергоснабжающей организации, были ПТЭЭП[7].
Чтобы регулировать процесс подключения объектов к электрическим сетям, 4 января 2005 года вступили в силу Правила технологического присоединения. Правилами регулировался порядок и процедуры присоединения, существенные условия договора и критерии наличия технической возможности. Таким образом, с 2005 года ТСО стали ответственными за заключение договоров на присоединение к электрическим сетям. Однако Правила устанавливали только общий порядок присоединения и вопросы электрификации СНТ не регулировали. С этой целью ФАС РФ опубликовало Разъяснения от 30 июня 2010 года «По вопросам, касающимся технологического присоединения к электрическим сетям». До введения специальных пунктов Правил ТСО руководствовались данным разъяснением и сложившейся судебной практикой. Сейчас это разъяснение ФАС отменено письмом ФАС от 2 декабря 2022 года № МШ/109196-ПР/22.
Итак, мы разобрали, как формировалось законодательство об СНТ. Полученные знания можно применить при решении текущих практических задач.
Практика: гражданин обратился с заявкой на присоединение садового дома в СНТ. При анализе документов и схемы электроснабжения ТСО определила, что электрификация СНТ выполнена в 1996 году – в период действия Правил пользования электрической и тепловой энергией, утвержденных приказом Минэнерго СССР от 6 декабря 1981 года № 310. ТСО сделала запрос в правление СНТ и получила информацию о том, что садовый участок заявителя присоединен с даты образования СНТ, то есть с 1996 года. Согласно пункту 1.1.4 Правил СНТ могло присоединять без дополнительного разрешения от энергоснабжающей организации объекты к своим сетям до 1000 В в пределах отпущенной мощности. Таким образом, ТСО отказала заявителю в заключении договора и предложила переоформить документы.
Глава 3. Почему сложно присоединять объекты на территории СНТ?
До 1990 года на садовых земельных участках могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики, размеры которых нормировались типовыми уставами СНТ в рамках постановления Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517 и от 31 марта 1988 года № 112. После распада СССР в России произошли изменения в отношениях собственности граждан, статуса садовых земельных участков и расположенных на них жилых строений. Так пунктом 2 статьи 10 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года № 443-I «О собственности в РСФСР» было установлено, что на территории РСФСР количество и стоимость имущества, приобретенного гражданином в соответствии с законом или договором, не ограничиваются.
В нынешних социально-экономических условиях законодательство не ограничивает пределы размеров жилых строений на садовых земельных участках. При этом переход страны от коммунистического строя к капиталистическому произошел без полноценного государственного строительного контроля на территориях СНТ.
С момента возникновения в России частной собственности на землю, перед СНТ возникли задачи по обеспечению электроэнергией практически всех объектов, находящихся на территории товариществ. Катализатором повсеместной электрификации в СНТ стал Федеральный закон РФ от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ, который в народе получил название «Дачная амнистия».
«Более 13,5 млн. объектов недвижимости оформлено в России по дачной амнистии с 2008 года», – говорится в сообщении Росреестра, собравшем данные за все время существования ведомства[8]. Сейчас дачная амнистия продлена до 1 марта 2031 года (см. Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 478-ФЗ).
Далее окончательным фактором повсеместной электрификации стало принятие Конституционным Судом РФ постановления от 30 июня 2011 года № 13-П, который снял запрет на регистрацию граждан по месту жительства в жилых строениях, расположенных в СНТ.
Сейчас ТСО сталкиваются с трудностями строительства сетей в границах СНТ из-за того, что нет свободных коридоров для прокладки ЛЭП.
Отсутствие коридоров вызвано 4 основными действиями членов СНТ:
1. Самозахват земель общего пользования
2. Размещение объектов в охранных зонах инженерных сетей
3. Несоблюдение норм по обеспечению пожарного прохода и проезда
4. Возведение самовольных построек и инженерных объектов без согласования с органами власти и эксплуатирующими организациями
В таких условиях ТСО не всегда могут выполнить присоединение объектов на территории СНТ, что приводит к судебным спорам. Например, при невозможности построить сети, ТСО обращаются в суд за расторжением договора, а заявитель, в свою очередь, может обратиться в УФАС или суд по факту нарушения ТСО сроков присоединения.
Несмотря на сложности строительства сетей, ежегодно возрастает количество заявок на техприсоединение объектов, расположенных в границах СНТ.
К причинам роста заявок относится 5 основных факторов:
1. Члены СНТ не несут расходы по содержанию сетей
2. Износ сетей СНТ увеличивает потери электроэнергии
3. Отключение СНТ зимой или отключение всего СНТ из-за неоплаты электроэнергии недобросовестными членами СНТ
4. Граждане не принимают участие в развитии СНТ
5. С 20 октября 2021 действует правило, что заявку на присоединение подает владелец объекта, а не само СНТ
Эти факторы приводят к тому, что члены СНТ стремятся выйти из товарищества и платить за электроснабжение напрямую гарантирующему поставщику без оплаты потерь электроэнергии, возникающих в сетях СНТ. Более подробно о проблемах эксплуатации сетей в СНТ читайте в главе 11: «Как СНТ передать сети на баланс ТСО?».
Глава 4. Члены СНТ и иные владельцы сами подают заявку в ТСО
До 20 октября 2021 года действовала редакция пункта 8.5 Правил, согласно которой только СНТ имело право в интересах владельцев недвижимости обращаться за техприсоединением в ТСО. Такое ограничение в правах правообладателей объектов приводило к судебным спорам между ТСО, заявителями и СНТ.
Чтобы разрешить споры, ФАС России выпустила письмо от 3 июля 2020 года № ИА/56450/20[9] (далее – письмо ФАС России). Этим письмом ФАС России предложила иную трактовку пункта 8.5 Правил, согласно которой владелец имел право самостоятельно подать заявку в ТСО, но с приложением сопроводительного письма от СНТ.
Указанный вариант еще больше создал правовой неопределенности, поскольку в пункте 11 Правил нет обязанности для заявителя направлять иные документы. На фоне этого в практике разгорелись новые споры о трактовке пункта 8.5 Правил с учетом вышеуказанного письма. Например, одни ТСО учитывали письмо ФАС России и принимали заявки от членов СНТ с сопроводительным письмом от товарищества. И наоборот, другие ТСО не учитывали письмо ФАС России, поскольку это разъяснение не являлось нормативным актом.
После письма ФАС России, многие ТСО подверглись штрафу по статье 9.21 КоАП РФ за отказ в принятии заявки от членов СНТ несмотря на то, что они действовали строго по пункту 8.5 Правил в старой редакции. Более того, это письмо стало предметом обжалования в Верховном суде РФ по жалобе ТСО. На момент рассмотрения дела, в пункте 8.5 Правил были внесены изменения, которые позволили владельцам объектов самостоятельно подавать заявки в ТСО. В свою очередь, ФАС России издала корректирующее письмо от 17 ноября 2021 года № МШ/97528/21, где исключила необходимость прилагать к заявке сопроводительное письмо СНТ. Поскольку письмо ФАС России не являлось нормативным актом, решением Верховного Суда РФ от 18 ноября 2021 года № АКПИ21–736 оно не было признано недействующим.
Позже определением СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 14 апреля 2022 года № 305-ЭС21–26462 суд указал, что пункт 8.5 Правил в редакции до 20 октября 2021 года позволял подавать заявку на техприсоединение только самим СНТ в интересах владельцев объектов, расположенных в СНТ.
Начиная с 20 октября 2021 года в пункт 8.5 Правил внесены изменения, которые позволяют самостоятельно присоединить объекты на территории СНТ трем видам заявителей:
1. Лица, ведущие садоводство на территории СНТ.
2. Лица, ведущие огородничество на территории СНТ.
3. Иные лица с объектами, находящимися в границах СНТ.
Согласно пункту 8.5 Правил: «Заявка на присоединение объектов вышеуказанных лиц подается в ТСО в соответствии с предусмотренным Правилами общим порядком технологического присоединения с учетом особенностей, установленных в зависимости от мощности присоединяемых устройств».
Другими словами, любой владелец объекта на территории СНТ вправе подать в общем порядке заявку на присоединение объекта в ТСО и не обязан обращаться в СНТ за подключением. Кроме того, само СНТ не наделяется правом на подачу заявки в интересах таких правообладателей.
Полагаем, что под общим порядком техприсоединения понимается организация подключения по схеме: «Заявитель» – «ТСО», а не как до 20 октября 2021 года: «Заявитель» – «СНТ» – «ТСО». Заключение договора может оформляться в трех видах:
1. В порядке раздела X Правил с обязательным использованием личного кабинета заявителя.
2. В бумажном виде, кроме случаев, указанных в разделе X Правил.
3. В электронном виде по желанию заявителя в порядке пункта 8 Правил, кроме случаев, указанных в разделе X Правил.
В практике к ТСО часто обращаются заявители с заявкой на техприсоединение коммерческого объекта на территории СНТ. В связи с этим, у ТСО появляется вопрос:
Вправе ли заявитель на территории СНТ подать заявку на техприсоединение коммерческого объекта?
Иногда специалисты ТСО полагают, что допускается отказать в заключении договора на техприсоединение коммерческого объекта в СНТ, поскольку Закон № 217-ФЗ определяет земельные участки товарищества только для садоводства и огородничества. Вместе с тем, пункт 8.5 Правил дает возможность иным владельцам недвижимости в СНТ подать заявку на техприсоединение. Полагаем, пункт 8.5 Правил может иметь специальный характер, что позволяет разрешить эту коллизию. Кроме того, в силу части 8 статьи 24 Закона № 217-ФЗ: «В соответствии с решением общего собрания членов товарищества допускается использование земельных участков общего назначения гражданами и организациями для реализации товаров, проведения работ и оказания услуг для нужд граждан, ведущих садоводство и огородничество».
Ниже приведем классификацию всех заявителей и порядок организации энергоснабжения объектов, которые могут располагаться на территории СНТ:
Часто в практике встречается вопрос как определить границы территории СНТ, чтобы установить плату за техприсоединение? Этот вопрос возникает из-за того, что пункт 17 Правил регулирует льготное присоединение заявителей на территории СНТ, чьи объекты в совокупности содержат следующие критерии:
1. Объекты не превышают мощность 15 кВт
2. Объекты присоединяются по 3 категории на уровне 0,4 кВ и ниже
3. Расстояние от границы территории СНТ до сетей ТСО не более 300 метров в городах и не более 500 метров в сельской местности
4. Объекты не попали под запрет льгот из абзацев 30–33 пункта 17 Правил
Если заявитель не льготник, то плата за техприсоединение определяется по стандартизированным ставкам с включением расходов по строительству сетей до границы участка заявителя, именуемые как мероприятия «последней мили».
В практике встречаются ситуации, когда у ТСО нет информации о границах территории СНТ. Это не позволяет ТСО правильно определить плату за техприсоединение, что влечет возникновение конфликтов с заявителем.
Далее мы проведем ретроспективный анализ законодательства об СНТ, чтобы специалисты владели информацией о порядке определения границ территорий СНТ.
Как мы указывали в главе 1, первым документом в сфере огородничества стало постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 года «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих». Позже постановлением Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 года № 261 был установлен порядок создания садоводческих товариществ. В силу его пункта 1 Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и Советам профсоюзов предлагалось принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков, выявить земли для организации коллективных садов и в зависимости от наличия свободных земель и других местных условий отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки, а также осуществлять повседневный контроль за правильностью их использования, возведением на них строений.
Согласно статье 13 ЗК РСФСР исполнительные комитеты городских Советов народных депутатов предоставляли земельные участки из земель городов. Государственный контроль за использованием всех земель осуществлялся Советами народных депутатов всех уровней, их исполнительными и распорядительными органами в соответствии с их компетенцией, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР.
В дальнейшем полномочия по землепользованию и градостроительству закреплялись как за органами местного самоуправления, так и за государственными органами. Так, Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (утратил силу) к вопросам местного значения были отнесены:
– определение порядка предоставления и изъятия земельных участков;
– распоряжение земельными участками;
– утверждение планов и правил застройки населенных пунктов;
– предоставление земельных участков в собственность, владение и (или) пользование и т. п.
Позже Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) и ныне действующим Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к ведению местного самоуправления также были отнесены вышеуказанные полномочия по предоставлению земельных участков в собственность, владение и (или) пользование.
Далее вступил в силу Закон № 66-ФЗ. Главой III этого закона обозначался механизм определения территорий СНТ. Так органами местного самоуправления определялись зоны для развития садоводства и огородничества. Далее орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствовал перед органом исполнительной власти субъекта РФ, в ведении которых находился фонд перераспределения земель, о предварительном согласовании земельных участков. После госрегистрации самого СНТ такому товариществу передавался земельный участок бесплатно в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории, членам СНТ предоставлялись земельные участки в собственность или на ином вещном праве.
С 1 января 2019 года отношения, возникающие с ведением гражданами садоводства и огородничества, стали регулироваться Законом № 217-ФЗ. Согласно статье 4.1 Закона № 217-ФЗ в состав территории СНТ входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего назначения. Местоположение границ территории СНТ определяется проектом межевания территории. При этом разработка проекта планировки территории СНТ не требуется, но может быть выполнена по решению общего собрания членов товарищества.
Что касается организации планировки и застройки товарищества, то сейчас вновь образованные СНТ могут руководствоваться СП 53.13330.2019[10].
Поскольку срок подготовки договора техприсоединения сжатый и составляет 10 рабочих дней, мы рекомендуем ТСО заранее запросить у всех СНТ информацию о границах территории товариществ. Дополнительно границы СНТ можно узнать в органах местного самоуправления.