Е. Н. Кондрат
Комментарий к Федеральному закону от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»
V.P. Salnikov, O.S.Borisov, E.N. Kondrat
Сommentary to the Federal Law of 03.07.2016 № 226–FZ «On the national guard troops of the Russian Federation»
(itemized)
The book represents commentaries to the Federal law of 03.07.2016 № 226–FZ «On the national guard troops of the Russian Federation». It examines in detail the legal status of the national guard, its structure, powers, rights and duties.
Keywords: Federal law, the national guard of the Russian Federation, powers of the national guard of the Russian Federation, the legal status of the national guard.
© V.P. Salnikov, O.S.Borisov, E.N. Kondrat, 2016
© Ltd. «Yustitsinform», 2016
Введение
Современная национальная гвардия России является наследницей внутренних войск МВД РФ, которые имеют большую и славную историю. Современные внутренние войска министерства внутренних дел России ведут свою историю от 27 марта (8 апреля – по новому стилю) 1811 г., когда указом императора Александра I были сформированы воинские батальоны внутренней стражи, отвечавшие за «охранение тишины и спокойствия в государстве». В частности, они занимались поимкой и конвоированием преступников, охраной порядка на ярмарках и т. д.
После Октябрьской революции, в 1918 г., приказом Народного комиссариата внутренних дел конвойная стража была реорганизована, а годом позже было принято решение об объединении всех войск вспомогательного назначения и создании войск внутренней охраны (ВОХР) РСФСР. Впоследствии внутренние войска неоднократно реорганизовывались, сохраняя подчинение ведомству внутренних дел.
После Великой Отечественной войны внутренним войскам было дополнительно поручено охранять научно-исследовательские учреждения, предприятия атомной промышленности и ракетостроения. Внутренние войска продолжали выполнять задачи по охране общественного порядка, важных государственных объектов, исправительно-трудовых учреждений, по конвоированию осужденных, защите населения от природных и техногенных катастроф. Они участвовали в ликвидации последствий аварий на химкомбинате «Маяк» (29 сентября 1957 г.) и Чернобыльской АЭС (26 апреля 1986 г.), в числе первых были переброшены в разрушенный землетрясением армянский город Спитак (1988 г.). С 1994 г. военнослужащие внутренних войск РФ участвовали в восстановлении конституционного порядка и были задействованы в контртеррористических операциях в Северо-Кавказском регионе.
В середине 1990-х гг. с внутренних войск была снята задача по охране и конвоированию осужденных, существенно расширились права войсковых нарядов по охране общественного порядка.
Во второй половине 2000-х гг. начался переход на комплектование подразделений и частей военнослужащими по контракту.
В настоящее время внутренние войска входят в систему министерства внутренних дел России и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина. Их задача – охрана общественного порядка, важных государственных объектов и специальных грузов, борьба с терроризмом.
Девиз внутренних войск – «Победишь себя – будешь непобедим!».
День внутренних войск МВД России – профессиональный праздник военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск – отмечается ежегодно 27 марта (установлен указом Президента РФ Бориса Ельцина от 19 марта 1996 г.).
Национальная гвардия РФ представляет собой орган исполнительной власти, сформированный на базе внутренних войск МВД РФ. Национальная гвардия призвана обеспечивать надлежащий уровень государственной и общественной безопасности, стоять на страже правопорядка, законности и конституционного строя. Президентский Указ № 157, в котором содержалось постановление о формировании войск Национальной гвардии РФ, вступил в силу 5 апреля 2016 г.
В России национальная гвардия как таковая никогда не существовала. Первое упоминание о возможности ее образования возникло в 2002 г. Тогда было сказано, что национальная гвардия должна стать правопреемницей внутренних войск МВД. В 2012 г. в печати появилась информация, что в Минобороны уже началось обсуждение концепции создания национальной гвардии и планируется, что в ее состав будут входить войска МВД, ВДВ, ВВС, ВМФ и МЧС.
В 2014 г. предложение об образовании нацгвардии РФ появилось на интернет-портале «Российская общественная инициатива». В опросе принимали участие все желающие граждане РФ, и результат был красноречивым – большинство поддержало предложение.
Мнение народа и государства совпало, тем более что, по словам Президента РФ, реформирование внутренних войск
МВД РФ обсуждалось уже давно. Результатом подобной работы стало принятие президентского указа от 5 апреля 2016 г., согласно которому в России создавалась новая государственная силовая структура из состава внутренних войск МВД. Данный правовой акт содержит основные положения относительно формирования, структуры и полномочий Национальной гвардии РФ.
Подобное решение было целесообразно и вполне закономерно, ведь аналогичные войсковые образования имеются во многих странах, среди которых США, Латвия, Испания, Украина, Грузия и др. Появление национальной гвардии в России было вопросом времени. Кроме того, принципиально, что гвардия пребывает в непосредственном подчинении Президента страны, а не главы МВД, как прочие подразделения внутренних войск.
Интересным является тот факт, что в нашем государстве уже предпринималась попытка образования национальной гвардии. В нелегком для страны 1991 г. Б. Ельциным на августовской сессии Верховного Совета была выдвинута инициатива по созданию Российской гвардии с целью обеспечения защиты конституционного строя и предоставления обществу гарантий законности и правопорядка. Для разработки концепции будущей структуры была сформирована комиссия из народных депутатов, представителей силовых структур и государственных комитетов под руководством вице-президента А. Руцкого.
Разработчики делали упор на параллельное существование нового вида войск с ВС СССР, правоохранительными структурами СССР и РСФСР и другими органами государственной власти. Работа над проектом длилась два месяца, после чего комиссия представила Б. Ельцину общую структуру будущей гвардии, которая включала организационные основы, места дислокации, состав штаба управления, спецотделов, бригад и пр. Планировалось, что формирование войск будет осуществляться из оперативных частей внутренних войск МВД РСФСР.
В Верховном Совете представленные разработки были одобрены большинством присутствующих. Однако до официального утверждения дело так и не дошло. Напряженная ситуация в стране и противостояние оппозиции отодвинули проект по созданию национальной гвардии на задний план, тем более что очень быстро внимание государственных деятелей переключилось на новую структуру – МЧС.
Как бы то ни было, всему свое время. Тогда создание подобных войск было преждевременно и нецелесообразно ввиду нестабильной обстановки внутри страны. Теперь время для организации новой силы, которая будет стоять на страже правопорядка и справедливости, настало. Теперь у России есть своя национальная гвардия.
Законом предусматривается определить задачи войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – войска национальной гвардии), их состав, принципы деятельности и полномочия; урегулировать вопросы, связанные с руководством и управлением ими, комплектованием личным составом, обеспечением социальной защиты военнослужащих войск национальной гвардии, а также с финансовым и материально-техническим обеспечением войск национальной гвардии.
Согласно закону, на войска национальной гвардии возлагается выполнение следующих задач:
1) участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;
2) участие в борьбе с терроризмом и в обеспечении правового режима контртеррористической операции;
3) участие в борьбе с экстремизмом;
4) участие в территориальной обороне Российской Федерации;
5) охрана важных государственных объектов и специальных грузов в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;
6) оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации.
Войска национальной гвардии осуществляют свою деятельность на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единоначалия и централизации управления.
Войска национальной гвардии состоят из органов управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций.
Руководство войсками национальной гвардии осуществляет Президент Российской Федерации. Управление войсками национальной гвардии осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере деятельности войск национальной гвардии, являющийся командующим войсками национальной гвардии.
Законом предусматривается, что войска национальной гвардии в целях выполнения возложенных на них задач осуществляют:
1) общие полномочия;
2) специальные полномочия (меры принуждения): задержание; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов;
3) полномочия по обеспечению режима чрезвычайного положения, правового режима контртеррористической операции и полномочия, связанные с участием в контртеррористической операции.
Комплектование войск национальной гвардии будет осуществляться военнослужащими, проходящими военную службу по контракту и по призыву, а также гражданским персоналом.
Законом также предусматриваются основания для применения военнослужащими войск национальной гвардии физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Закон о войсках национальной гвардии принят Государственной думой 22 июня 2016 г. Одобрен Советом Федерации 29 июня 2016 г. Подписан Президентом РФ и вступил в силу 3 июля 2016 г.
В настоящее время идет большая работа по оформлению новой силовой структуры.
Директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (ФСВНГ) – главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации генерал армии Виктор Золотов утвердил план основных мероприятий по формированию Федеральной службы.
Среди первоочередных задач он определил разработку и издание совместного приказа Федеральной службы войск национальной гвардии и Министерства внутренних дел о создании межведомственной рабочей группы по разграничению полномочий, приему-передаче подразделений и органов, вошедших в состав национальной гвардии.
Эта работа будет проводиться на двух уровнях – федеральном и региональном. На первом уровне будут задействованы Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, МВД России, другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, на втором – региональные командования войск и территориальные органы МВД России в федеральных округах (субъектах Российской Федерации).
Результатом работы станет определение состава группировок сил и средств в федеральных округах, что позволит в дальнейшем подготовить предложения по их организационно-штатной структуре, дислокации, построению системы управления и совместному применению.
После утверждения Президентом Российской Федерации структуры, состава и дислокации войск национальной гвардии будет развернута работа по уточнению основных планирующих документов: концепции строительства и развития, плана служебно-боевого применения войск и концепции развития системы управления войсками национальной гвардии Российской Федерации.
Принципиально новым документом, подлежащим разработке, будет Государственная программа «Национальная гвардия Российской Федерации».
Кроме этого, необходимо подготовить предложения по внесению изменений в указы Президента Российской Федерации, регламентирующие порядок руководства, взаимодействия, выполнения совместных задач в составе Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона России.
Для выполнения масштабных задач по формированию ФСВНГ сформировано пять рабочих групп. Группу «Охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, строительство и развитие, планирование применения войск» возглавил генерал-лейтенант Владимир Подрезов, группу «Организационно-штатные мероприятия и кадровое обеспечение» – генерал-лейтенант Евгений Фуженко, группу «Нормативное правовое обеспечение» – генерал-майор Сергей Бабайцев, группу «Ресурсное обеспечение» – генерал-лейтенант Сергей Ерыгин, группу «Финансовое обеспечение» – генерал-лейтенант Вячеслав Варчук.
Координация работы органов внутренних дел МВД России, которые в соответствии с указом Президента РФ наряду с внутренними войсками вошли в состав ФСВНГ, возложена на начальника Главного управления вневедомственной охраны генерал-лейтенанта полиции Сергея Лебедева.
КОММЕНТАРИЙ
к Федеральному закону от 03.07.2016 № 226-ФЗ
«О войсках национальной гвардии Российской Федерации».
Принят Государственной думой 22 июня 2016 г.
Одобрен советом федерации 29 июня 2016 г.
Глава 1
Общие положения
Статья 1
Войска национальной гвардии Российской Федерации и их предназначение
Войска национальной гвардии Российской Федерации (далее – войска национальной гвардии) являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ относит защиту суверенитета и территориальной целостности Отечества к важнейшим функциям государства. Базовым правовым актом для военного строительства и укрепления оборонной мощи страны, на основе которого принято все военное законодательство, является ФЗ РФ «Об обороне».
В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 03.07.2016 г.), в целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. Согласно ч. 4 ст. 1 данного закона, в целях обороны создаются Вооруженные силы Российской Федерации. Ч. 5 данной статьи устанавливает, что к обороне привлекаются и войска национальной гвардии Российской Федерации.
Прообразом национальной гвардии являются внутренние войска. Их история начиналась еще во времена Ивана Грозного, который ввел для «охранения Москвы» институт так называемых «жильцов». По нарядам воевод на «житие в столицу» каждые три месяца съезжались выделенные из разных городов дворяне, которые составляли войско численностью до 3 тыс. человек. Некоторое время функция поддержания общественного порядка выполнялась опричниками. Из них в 1565 г царь создал особое «опричное войско». В дальнейшем для охранения южных рубежей России по городам были размещены «жилые полки».
При Петре I «жилые полки» стали именоваться гарнизонами. Табель о рангах от 19 февраля 1711 г. предусматривала организацию 43 пехотных гарнизонных полков, к которым позднее добавились и драгунские полки. В 1764 г. произошло переформирование гарнизонных полков в пограничные и внутренние батальоны.
Вплоть до начала XIX в. в Российском государстве функции внутренних войск наряду с полицией выполняли казачьи полки и губернские команды. В январе 1811 г. местные воинские команды, отвечавшие за «охранение тишины и спокойствия в государстве», были выведены из подчинения гражданских властей и переданы в военное ведомство. Общепризнанной датой рождения внутренних войск стало 27 марта 1811 г., когда указом императора Александра I штатные губернские роты и команды передислоцировались в губернские столицы и из них были сформированы воинские батальоны внутренней стражи, ставшей одной из важнейших частей охранительной системы государства. «Положением для внутренней стражи» определялись ее задачи: оказание властям помощи в исполнении законов и приговоров судов, поимка и истребление разбойников, рассеяние запрещенных законом скопищ, охрана порядка на ярмарках, торгах, народных и церковных празднествах, сопровождение преступников, казны, а также проведение спасательных работ при пожарах, разливах рек и т. д. С 1811 по 1828 гг. внутреннюю стражу возглавлял генерал-адъютант граф Е. Ф. Комаровский (1769–1843 гг.). Воины внутренней стражи принимали участие в боях и в Отечественную войну 1812 г., и в Крымскую войну 1853–1856 гг., когда в ряды ополчения влились 17,5 тыс. солдат стражи.
Военная реформа, проводившаяся Александром III, коснулась и внутренней стражи. В мае 1886 г. приказом по военному ведомству было объявлено о создании конвойной стражи, состоявшей из 567 команд для сопровождения арестантов всех категорий в административные и судебные учреждения, к местам заключения и на принудительные работы. О преемственности внутренней и конвойной стражи говорит тот факт, что 27 марта 1911 г. в России торжественно отмечалось столетие конвойной стражи. В этот день император Николай II объявил всем офицерским и классным чинам «Высочайшее благоволение», а низшим чинам – «Царское спасибо». В честь юбилея был учрежден специальный нагрудный знак.
В советский период внутренние войска нашей страны продолжали существовать. В основу их функционирования были положены новые классовые, идеологические принципы, но главная цель оставалась прежней: защита страны, ее населения от внешних и внутренних угроз. Войска внутренней охраны, как они стали называться после Октябрьской революции, активно участвовали в гражданской войне, во внешнеполитических конфликтах: на озере Хасан, на Халхин-Голе, в заснеженных лесах Карелии во время войны СССР с Финляндией.
В годы Великой Отечественной войны внутренние войска защищали страну на всех фронтах. По данным МВД России, на самых опасных участках фронта воевали 53 дивизии и 20 бригад внутренних войск. За героизм и мужество, проявленные в годы Великой Отечественной войны, 18 воинских частей были награждены орденами или получили почетные наименования. Более 100 тыс. бойцов и командиров этих войск награждены государственными наградами. 295 представителей внутренних войск стали Героями Советского Союза, причем генерал-майор А. И. Родимцев, генерал-майор И. И. Фесин и майор В. М. Голубев получили это звание дважды.
После Второй мировой войны внутренние войска охраняли предприятия и научно-исследовательские институты атомной промышленности, ракетостроения, другие важнейшие государственные объекты.
Профессионализм и мужество внутренние войска неоднократно демонстрировали во время ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. Авария на Чернобыльской АЭС, разрушительное землетрясение в Спитаке, другие катастрофы требовали активного участия внутренних войск.
Решающую роль внутренние войска сыграли в горячих точках: конфликты в Нагорном Карабахе, Фергане, Чечне и др. разрешались с помощью внутренних войск.
Более 11 тыс. офицеров, прапорщиков, сержантов и солдат внутренних войск за мужество, проявленное в ходе контртеррористических операций за последние годы, награждены орденами и медалями
10 ноября 2002 г. в Москве близ здания Главного командования внутренних войск МВД России открыт памятник «Воинам внутренних войск». Так увековечена память о всех поколениях военнослужащих войск правопорядка, погибших при исполнении воинского долга. Композиция представляет собой гранитную стелу высотой 9 метров и скульптуру скорбящей матери. На торжественном открытии памятника присутствовал Президент Российской Федерации В. В. Путин.
C 2008 г. во внутренних войсках МВД России произошли значительные изменения. Управления округов преобразованы в семь региональных командований (Северо-Западное, Центральное, Северо-Кавказское, Приволжское, Уральское, Сибирское, Восточное), границы которых сопряжены с границами федеральных округов. Воинские части оперативного назначения переведены на бригадную основу, что повысило мобильность и управляемость этих формирований. В целях усиления правоохранительной направленности идет активное перевооружение войск, из их состава выведено и установленным порядком передано в Вооруженные силы РФ тяжелое вооружение, в том числе танки. Приоритет отдается специальному оружию и специальной бронированной колесной технике. Хорошо зарекомендовали себя специальные автомобили скрытого бронирования, которые активно применяются в Северо-Кавказском регионе. В войска поступила принципиально новая командно-штабная машина на базе автомобиля «Тигр», в которой имеются самые современные системы радио-, спутниковой, специальной и правительственной связи. Идет активное внедрение в систему управления войсками новейших цифровых технологий связи, завершается формирование информационной телекоммуникационной системы, в которую включены региональные командования и пункт управления Объединенной группировкой войск (сил) в Северо-Кавказском регионе РФ.
Дальнейшее развитие внутренних войск предусматривает повышение их роли в борьбе с терроризмом и преступностью на территории Российской Федерации. Так, в Южном федеральном округе РФ они встроены в сложившуюся систему безопасности. Созданные по распоряжению Президента Российской Федерации в 2004 г. группы оперативного управления объединенными силами и средствами при оперативных штабах субъектов Российской Федерации доказали свою эффективность. Как показали события последнего времени в Дагестане, Ингушетии и Кабардино-Балкарии, создание этих групп оказалось верным, продуманным и своевременным шагом.
Внутренние войска приняли активное участие в ликвидации последствий гуманитарной катастрофы в Южной Осетии во время грузино-югоосетинского конфликта в августе 2008 г. В те непростые дни войска выполняли задачи по обеспечению охраны дорожных сооружений и маршрутов движения колонн с гуманитарными грузами, поддерживали совместно с сотрудниками органов внутренних дел правопорядок в приграничных районах Российской Федерации.
Одним из наиболее важных направлений служебно-боевой деятельности войск по-прежнему остается выполнение задач в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации, в том числе в составе Объединенной группировки войск (сил). При этом основной груз борьбы с бандгруппами несут на себе наши отряды спецназа и подразделения разведки.
В войсках создаются новые по своей структуре и задачам воинские части – центры специального назначения. На их оснащение поступает современная военная техника, новейшие образцы стрелкового оружия и специальных средств. Создание центров специального назначения внутренних войск МВД России является очередным этапом развития войск, реализация которого позволит вывести подразделения спецназа на качественно новый профессиональный уровень, повысит их боевой потенциал и значительно расширит диапазон боевых возможностей.
В 2008 г. первый такой центр уже создан в составе Отдельной дивизии оперативного назначения внутренних войск на базе отряда спецназа «Витязь».
В войсках налажено системное обучение военнослужащих, в том числе подразделений специального назначения и разведки, действиям в горах. В Краснодарском крае создан уникальный учебный центр горной подготовки. Внедрена программа подготовки к действиям в горах, закуплено горное снаряжение, альпинистское оборудование и специальная экипировка.
Одним из звеньев в системе государственных мер по противодействию терроризму в регионе и прикрытию государственной границы является полк оперативного назначения внутренних войск МВД России, дислоцированный в Нальчике. Личный состав полка специально подготовлен для действий в горных условиях.
С 2009 г. во внутренних войсках начато международное сотрудничество по вопросам горной подготовки. В учебном центре горной подготовки внутренних войск проведены совместные занятия с участием военнослужащих внутренних войск МВД России и сотрудников специального подразделения Национальной жандармерии Франции. В ходе ответного визита офицеров спецназа внутренних войск они вместе со своими коллегами из правоохранительного ведомства Франции отрабатывали навыки альпинистской подготовки в зимних условиях в Альпах.
Сегодня внутренние войска МВД России по праву считаются одним из значимых звеньев системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, обладают мощным кадровым и техническим потенциалом, оперативными возможностями, хорошо оснащенными и мобильными подразделениями. Они играют главную роль в пресечении, локализации и нейтрализации внутренних вооруженных конфликтов и как войска постоянной готовности представляют собой основной компонент военной организации государства по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации. Не случайно именно они составляют костяк национальной гвардии Российской Федерации.
