Елена Белоусова
Муниципальное право Российской Федерации
© Е. В. Белоусова, 2004
© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004
* * *
Глава I
Введение в муниципальное право
§ 1. Муниципальное право – отрасль российского права
Муниципальное право России является одной из новейших отраслей российского права, формирование которой в начале 1990-х гг. было вызвано выделением местных органов из системы государственных органов и наделением их собственными задачами и функциями, не связанными с осуществлением государственной власти. В российском законодательстве термины «муниципальный» и «местный» имеют равное (тождественное) значение и употребляются применительно к организации и деятельности местного самоуправления в рамках муниципальных образований (городов, районов, сельских поселений и т. п.). В зарубежных государствах, как правило, используются термины «муниципальный», «муниципалитет», «коммуна», «община» и др.
Муниципально-правовые нормы и институты
Как любая отрасль права, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм (общеобязательных правил поведения, санкционированных государством), регулирующих определенный круг общественных отношений. Естественно, не все правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Ее образуют только нормы, которыми регулируются общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления. Правовые нормы, регламентирующие другие сферы общественных отношений, не входят в отрасль муниципального права и являются основой других отраслей. Например, нормы, связанные с правами и свободами человека и гражданина, с организацией государственной власти, образуют в своей совокупности конституционное право; нормы, относящиеся к земельным правоотношениям, образуют земельное право; нормы, регламентирующие порядок совершения сделок, – гражданское право; нормы, определяющие содержание и виды противоправных деяний, составляют уголовное право и т. д.
Муниципально-правовые нормы направлены на регламентацию только местного самоуправления, которое предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление, представляя собой особый вид организации власти на местах, может осуществляться гражданами как лично – путем прямого волеизъявления (через местные выборы, референдумы, собрания (сходы) и т. д.), так и через своих представителей (выборные и иные органы местного самоуправления и их должностные лица). Деятельность по осуществлению местного самоуправления чрезвычайно разнообразна и затрагивает практически все сферы жизнедеятельности (социальную сферу, экономику, благоустройство и т. д.). Поэтому муниципально-правовые нормы регулируют все вопросы, связанные с обеспечением организации и деятельности власти на местах, и в силу этого отличаются широким разнообразием. С учетом различных особенностей муниципально-правовые нормы можно классифицировать, исходя из определенных критериев.
1. По объекту правового регулирования (кругу регулируемых общественных отношений). По этому признаку можно выделить нормы, закрепляющие:
а) роль местного самоуправления в системе народовластия (нормы, закрепляющие принципы местного самоуправления, его функции и т. д.);
б) основы организации и деятельности местного самоуправления (правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические);
в) компетенцию местного самоуправления (права и обязанности местного самоуправления в области решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых на местный уровень);
г) гарантии деятельности местного самоуправления;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. По характеру содержащихся в них предписаний. Исходя из данного признака, выделяют следующие муниципально-правовые нормы:
а) управомочивающие, т. е. позволяющие совершать какие-либо действия. Типичным примером таких норм являются нормы, определяющие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления;
б) обязывающие, т. е. содержащие прямое предписание действовать именно указанным, а не иным образом. Примером таких норм являются конституционные положения об обязанности органов местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с материалами, затрагивающими непосредственно его права и свободы (ч. 2 ст. 24);
в) запрещающие, т. е. содержащие предписание воздерживаться от каких-либо действий. Например, ст. 133 Конституции РФ запрещает кому-либо ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.
3. По степени определенности (категоричности) содержащихся в правовых нормах предписаний. По этому признаку разграничиваются:
а) императивные нормы, т. е. четко оговаривающие правила поведения участников. Например, нормы, регулирующие порядок выборов органов местного самоуправления, прохождения муниципальной службы и т. п.
б) диспозитивные, т. е. оставляющие участникам возможность выбора поведения в рамках определенных правил в конкретной ситуации. В таких нормах часто встречается слово «может». Например, статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
4. По территории действия. Исходя из этого критерия, выделяются три группы норм:
а) федеральные. К ним относятся муниципально-правовые нормы, содержащиеся в действующих на всей территории РФ правовых актах и регулирующие муниципально-правовые отношения (гл. 8 Конституции РФ и отдельные статьи Конституции РФ, федеральные законы, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, изданные по аналогичным вопросам, другие федеральные нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления);
б) региональные, т. е. нормы, действующие в пределах территории отдельных субъектов. Как правило, такие нормы содержатся в правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, направленных на регламентацию местного самоуправления в данном субъекте Федерации (например, законы субъектов Федерации о местных выборах и референдумах, указы президентов республик в составе РФ по отдельным вопросам местного самоуправления, аналогичные постановления правительств и администраций субъектов РФ и т. д.);
в) местные, т. е. нормы, содержащиеся в правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления и действующие в пределах территории муниципального образования (уставы муниципальных образований, решения и постановления выборных и иных органов местного самоуправления, распоряжения глав местных администраций и т. д.).
5. По юридической силе. В зависимости от правовых актов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, различаются:
а) нормы наивысшей юридической силы. Такие нормы содержатся в Конституции РФ и федеральных законах;
б) остальные нормы (меньшей юридической силы). К таковым можно отнести нормы, содержащиеся в актах федеральных органов исполнительной власти, а также в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку данные правовые акты должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, имеющим приоритет.
6. По времени действия различаются: а) постоянно действующие муниципально-правовые нормы,
т. е. действие которых не ограничено временными пределами. Такие нормы (их значительное большинство) содержатся в правовых актах, срок действия которых не ограничен и которые утрачивают силу в случае их отмены в установленном порядке. В качестве примера можно привести Конституцию РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ и др.;
б) временные, т. е. нормы, срок действия которых четко оговорен (либо называется конкретный срок, либо предусматривается, что данная норма перестанет действовать при условии наступления каких-либо событий или принятия актов). Примером таких норм являются положения Федерального закона от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г.[1] «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В ст. 1 данного Закона устанавливается, что его нормы применяются, если в муниципальном образовании не принят устав, законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, и т. д. После осуществления указанных действий и принятия названных правовых актов нормы данного закона уже не будут применяться на территории субъектов РФ и муниципальных образований. Аналогично выборы в таких муниципальных образованиях, основываясь на положениях вышеназванного Закона, должны проводиться в соответствии с «Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», нормы которого действуют до принятия в субъектах РФ законов о муниципальных выборах, принятия уставов муниципальных образований и т. д.
7. По назначению в механизме правового регулирования правовые нормы подразделяются на:
а) материальные, т. е. закрепляющие какое-либо общеобязательное правило, комплекс прав и обязанностей, а также ответственности при возникновении, изменении и прекращении муниципально-правовых отношений. Например, наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»);
б) процессуальные, т. е. определяющие формы и порядок реализации материальной нормы. Например, «представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 15 названного Закона).
Муниципально-правовые нормы различных видов, но регулирующие сходные по смыслу взаимосвязанные общественные отношения, объединяются в правовые институты. Муниципально-правовые институты – это совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих однородную сферу относительно обособленных общественных отношений в области организации и осуществления местного самоуправления. Такими институтами являются, например, институт органов местного самоуправления, институт финансово-экономических основ местного самоуправления, институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. Каждый из этих институтов можно разделить на более мелкие, частные институты, а также объединить в более крупные. Например, из института «финансово-экономические основы местного самоуправления» можно выделить институт муниципальной собственности, институт местных налогов и сборов, институт местного бюджета и т. д. Вместе с тем институт финансово-экономических основ можно рассматривать и в качестве составной части института «основы организации и деятельности местного самоуправления».
Аналогично институт органов местного самоуправления можно разделить на институт выборных органов местного самоуправления, институт невыборных (исполнительных, иных) органов местного самоуправления, институт главы муниципального образования и т. д., а в целом институт органов местного самоуправления можно включить в состав института организационных основ местного самоуправления. Во всей отрасли муниципального права можно выделить несколько наиболее крупных правовых институтов, каждый из которых подразделяется на ряд более мелких:
1) институт основ организации и деятельности местного самоуправления (институты правовых, территориальных, финансово-экономических основ);
2) институт органов местного самоуправления (институты представительных органов местного самоуправления, иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы);
3) институт компетенции местного самоуправления (институты предметов ведения и полномочий местного самоуправления);
4) институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (институты ответственности перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами).
Эти институты располагаются в определенной последовательности в зависимости от их роли и значения в регулировании муниципально-правовых отношений. Совокупность правовых институтов, включающих нормы, регулирующие однородные общественные отношения, расположенные в определенной логической последовательности, образует систему отрасли муниципального права.
Предмет отрасли муниципального права
Уяснив, что представляет собой отрасль муниципального права, можно перейти к изучению тех общественных отношений, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Именно такие общественные отношения и составляют предмет данной отрасли. Нормы муниципального права регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах организации и деятельности местного территориального сообщества (муниципального образования) как самостоятельного коллектива, образованного для решения вопросов местного значения. Таким образом, муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие, действующие и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения имеют ряд особенностей, отличающих их от правоотношений, регулируемых другими отраслями права (конституционных, трудовых, уголовных и т. д).
1. Муниципально-правовые отношения имеют локально-территориальный характер[2]. Они возникают и действуют в пределах территории муниципального образования в процессе осуществления местного самоуправления.
2. Муниципально-правовые отношения имеют особую сферу действия — они возникают и применяются только в деятельности по осуществлению местного самоуправления.
3. Муниципально-правовые отношения носят комплексный характер. Они связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т. д. Объединяет их то, что эти общественные отношения возникают в процессе деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления и населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, в круг которых входит установление местных налогов и сборов, управление муниципальной собственностью, организация работы общеобразовательных, дошкольных и медицинских учреждений, благоустройство территории, охрана общественного порядка и т. д. Поэтому в отличие, например, от трудовых, уголовных, гражданских правоотношений муниципально-правовые отношения характеризуются широкой сферой применения.
4. Обязательным участником (субъектом) муниципально-правовых отношений является орган (должностное лицо) местного самоуправления или население муниципального образования. Это означает, что в какой бы сфере ни возникло данное общественное отношение, одной из сторон должен быть названный субъект. Например, гражданин поступает на муниципальную службу в орган местного самоуправления. С этого момента помимо трудовых возникают и муниципально-правовые отношения. Если бы гражданин поступал на работу, например, на предприятие, в учреждение и т. п., то возникли бы лишь трудовые правоотношения. Другой пример. Представительный орган местного самоуправления (муниципалитет, муниципальный совет, городская дума и др.) устанавливает местные налоги и сборы, которые необходимы для осуществления местного самоуправления. В этом случае также возникают муниципально-правовые отношения. Если налоги и сборы устанавливаются федеральными органами государственный власти, то это не связано с осуществлением местного самоуправления, и в этом случае возникают финансовые правоотношения.
Для муниципально-правовых отношений, как и для других общественных отношений, необходимо наличие, как минимум, двух сторон. Эти стороны именуются субъектами (участниками) правоотношений. В муниципальных правоотношениях, как уже отмечалось, в обязательном порядке участвуют органы (должностные лица) местного самоуправления и (или) население муниципальных образований (с одной стороны). В качестве других участников могут выступать различные организации, учреждения, общественные объединения, органы государственной власти и т. д. (с другой стороны) при условии, что они вступают в отношения с муниципальными органами (должностными лицами). Исходя из этого, субъекты муниципально-правовых отношений можно разделить на:
а) обязательные. К ним относятся органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципальных образований в целом (при местных выборах, референдумах и т. д.), муниципальные образования в целом (при изменении их границ, преобразовании, объединении и т. д.), органы территориального общественного самоуправления (советы, комитеты микрорайонов, домовые, уличные комитеты и т. д.), ассоциации и союзы муниципальных образований. Эти субъекты рассматриваются как необходимые (обязательные) участники муниципальных образований. Если в каком-либо правоотношении участвует один из вышеперечисленных субъектов, то независимо от того, с кем он вступает в правоотношения, такие общественные отношения будут классифицированы как муниципально-правовые. Это не означает, что наряду с муниципально-правовыми не возникнут и другие правоотношения. Например, при наложении взыскания на муниципального служащего наряду с муниципально-правовыми возникают трудовые и административные правоотношения;
б) иные субъекты муниципально-правовых отношений. К ним относятся все остальные участники общественных отношений – государственные органы, общественные объединения, организации различных организационно-правовых форм и т. д. Особенность этих субъектов состоит в том, что как участники муниципально-правовых отношений они будут рассматриваться только в случае взаимодействия с субъектами первой группы при осуществлении теми своих задач и функций.
Для возникновения и прекращения муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, необходимы определенные условия, которые называются юридическими фактами. Юридические факты подразделяются на события и действия в зависимости от воли людей по отношению к ним. События представляют собой явления, не зависящие от воли человека. Действия являются результатом активного волеизъявления людей. Так, например, достижение 18-летнего возраста (событие) означает возможность участвовать в местных выборах и референдумах (совершать действия).
Место муниципального права в системе отраслей российского права
Муниципальное право не относится к числу основных, ведущих отраслей, таких как конституционное, административное, гражданское, уголовное и др. Оно является производным от этих отраслей, опирающимся на их нормы. Муниципальное право в качестве самостоятельной отрасли возникло в результате формирования местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению вопросов местного значения, отличной от деятельности государственных органов, и обособления муниципальных органов в системе общественного управления. С развитием местного самоуправления сформировалось и специальное законодательство, регламентирующее широкий круг правоотношений, существующих на местном уровне. Вместе с тем муниципальное право является комплексной отраслью права, вобравшей в себя нормы других отраслей и активно взаимодействующей с ними, что обусловлено разнообразием общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Наиболее тесно муниципальное право взаимодействует с такими отраслями, как:
– конституционное право. Данная отрасль определяет основные начала организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия;
– административное право. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью (возможностью вступать в административные правоотношения, приобретать права и нести соответствующие обязанности). Например, органы местного самоуправления управляют муниципальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и др.; порядок прохождения муниципальной службы также регулируется нормами административного права и т. д.;
– гражданское право. Нормы этой отрасли являются основными при совершении сделок органами местного самоуправления, распоряжении муниципальной собственностью и т. д., т. е. в тех случаях, когда органы и должностные лица местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования;
– финансовое, налоговое право. На нормы названных отраслей органы местного самоуправления опираются при установлении и взимании местных налогов и сборов, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета;
земельное, экологическое право. Взаимодействие с этими отраслями проявляется чаще всего при использовании муниципальных земель, осуществлении контроля за состоянием окружающей среды и т. д.