Елена Наумовна Косарева
Государственно-частное партнерство в жилищной сфере
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
На современном этапе развития экономики в условиях недостатка ресурсов у государства и регионов решение многих социальных и экономических вопросов требует новых подходов и форм организации реализации проектов. Одним из механизмов реализации проектов, имеющих важное государственное и региональное значение, может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее объединить средства и профессионализм государства и бизнеса. В зарубежных странах практика ГЧП при решении важнейших социально-экономических задач показала свою эффективность.
В нашей стране механизмы ГЧП пока используются только в ограниченных масштабах. Поэтому изучение успешного зарубежного опыта, особенностей разных видов ГЧП, анализ возможности использования ГЧП в российской практике имеют важное значение.
В брошюре содержится обзор зарубежного опыта использования ГЧП: анализ моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, оценка положительных практик и проблем, рассмотрены возможности адаптации зарубежного опыта ГЧП к условиям российской экономики.
Авторы провели анализ возможных сфер применения ГЧП в российских условиях и институциональных преобразований, необходимых для создания условий развития ГЧП в России.
В брошюре представлены рекомендации для регионов по развитию механизмов ГЧП в сфере строительства доступного жилья, создания коммунальной инфраструктуры. Использованы материалы научно-исследовательской работы «Анализ современных тенденций и подходы к регулированию рынка недвижимости в Российской Федерации», выполненной авторами в соответствии с государственным заданием РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 г.
1. Зарубежный опыт использования модели государственно-частного партнерства при разработке и реализации проектов, нацеленных на повышение доступности жилья и улучшение городской инфраструктуры
1.1. Понятие ГЧП
ГЧП1 в жилищной сфере нацелено на обеспечение жильем разных категорий граждан путем взаимодействия государства и частного сектора. ГЧП предполагает:
совместное решение жилищных проблем населения государства и бизнеса путем объединения финансовых, организационных, интеллектуальных ресурсов;
создание экономических условий для бизнеса, обеспечивающих его заинтересованность участвовать в проектах создания доступного жилья;
создание условий для реализации готового жилья на рынке путем внедрения института государственных гарантий сбыта построенного доступного жилья (установленной доли или всего);
государственную поддержку спроса на жилье как механизма повышения доступности жилья, расширения спектра потенциальных потребителей жилья и обеспечения заинтересованности частных компаний в участии в государственных жилищных программах.
ГЧП является механизмом, позволяющим обеспечить странам устойчивое развитие жилищного рынка и городской среды обитания2. Применительно к этому ГЧП обычно охватывает такие сферы, как строительство доступного жилья, объектов социальной инфраструктуры (школ, поликлиник, больниц и др.), а также создание объектов инженерной инфраструктуры (водоснабжения и водоотведения, канализационной системы, транспортной системы). Финансовая модель ГЧП основывается на сотрудничестве государственного, частного и иногда некоммерческого секторов. ГЧП имеет разные формы организации и модели, о которых будет сказано далее, но в общем виде представляет собой долгосрочное соглашение между различными сторонами, в соответствии с которым каждый участник вносит определенный вклад и принимает на себя часть рисков.
В общем виде типичное ГЧП предполагает создание частного консорциума, охватывающего несколько стадий жизненного цикла проекта и принимающего на себя финансовый риск. Партнерство может охватывать стадии создания проекта и строительства, а также стадию последующей эксплуатации и оперативного управления объектами, принадлежащими государству, на условиях долгосрочной аренды. Это отличается от традиционной роли частного сектора в развитии городской инфраструктуры, которая обычно предполагает ограниченное включение в проект путем предоставления квалифицированных специалистов по краткосрочным контрактам, оказывающих услуги исключительно органам государственной и местной власти. Важно также не смешивать ГЧП с приватизацией, при которой функции по предоставлению коммунальных услуг полностью переходят на частные компании практически без контроля со стороны правительства.
Почти все зарубежные страны в той или иной форме реализуют механизмы ГЧП для инвестирования в жилищное строительство и создание городской инфраструктуры с начала 1990-х гг. Особенно значительный вклад в формирование рынка доступного жилья и повышение эффективности проектов развития городской инфраструктуры (объектов водоснабжения и водоотведения, дорог и объектов здравоохранения) ГЧП внесло в Канаде, Нидерландах и Великобритании.
Рассмотрим преимущества и недостатки ГЧП. Как показал опыт зарубежных стран, к числу преимуществ ГЧП можно отнести:
сокращение затрат на проект;
объединение нескольких стадий или всего жизненного цикла проекта;
ориентацию контракта на четкие конечные результаты;
разделение рисков между участниками ГЧП;
соблюдение графика реализации проекта и сроков его завершения;
снижение нагрузки на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры;
повышение качества предоставляемых услуг;
повышение доступности ресурсов для инфраструктурных проектов.
Сокращение затрат на проект обеспечивается главным образом благодаря участию частного сектора в совместном финансировании проекта. Частные партнеры нацелены на получение дохода и прибыли, поэтому стараются сократить общие затраты на реализацию проекта.
Партнерство обычно объединяет две и более стадий жизненного цикла проекта, осуществляемых в течение длительного срока. Это создает для частного сектора мотивацию организовать деятельность таким образом, чтобы обеспечить эффективность и максимальную прибыльность инвестиций.
ГЧП предполагает ориентацию контракта на четкие конечные результаты, и с этим связана оплата работы по проекту. Причем во главу угла поставлены качественные результаты проекта, а не просто требование оказания определенных услуг. Необходимость достижения установленных контрактом результатов проекта стимулирует частных партнеров применять новые методы и подходы для реализации проекта, что приводит к снижению затрат. Разделение рисков между государственными и частными участниками ГЧП позволяет более эффективно управлять рисками. В числе основных рисков можно назвать риски3:
материально-технического обеспечения;
проектные;
строительные;
операционные;
связанные с получением разрешений и согласований;
политические;
ввода в эксплуатацию;
технические;
нормативно-правовые;
финансовые;
эксплуатационные и управленческие;
валютные.
Поскольку финансовый риск ложится на частных участников партнерства, то любые нарушения графика реализации проекта могут привести к дополнительным затратам и увеличению общей суммы задолженности в течение всего длительного срока реализации проекта. Поэтому частный сектор непосредственно финансово заинтересован в соблюдении графика реализации проекта и сроков его завершения. Нередко проекты завершаются даже за более короткие сроки по сравнению с контрактными.
Участие частного партнера в оперативном управлении реализацией проекта на всех стадиях позволяет снизить нагрузку на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры. Это позволяет сконцентрировать усилия органов государственной власти на других важных вопросах регулирования, планирования и мониторинга городского развития.
Повышение качества предоставляемых населению услуг обеспечивается благодаря тому, что совместные усилия государственных и муниципальных властей позволяют вовлечь в проект разные финансовые инструменты и ресурсы, технологии, идеи и профессиональный опыт.
ГЧП проекты формируют ресурсную базу двумя способами: во-первых, за счет общего сокращения затрат благодаря механизму ГЧП; во-вторых, путем привлечения частного финансирования, которое дополняет государственные средства в течение длительного периода времени. Частные партнеры обычно берут на себя финансовые риски проекта, поэтому государственные и муниципальные органы не должны обеспечивать авансовое финансирование проекта, не несут дополнительных бюджетных обязательств и смогут привлекать заемные средства для реализации других важных инфраструктурных проектов. Таким образом, ГЧП позволяет повысить доступность ресурсов для инфраструктурных проектов.
Несмотря на несомненные преимущества ГЧП, существует ряд проблемных моментов, которые необходимо учитывать при использовании механизма ГЧП. К числу недостатков ГЧП относят:
дополнительные затраты;
снижение контроля за государственными активами;
трудности учета;
более сложное управление рисками;
инерционность долгосрочного контракта.
С одной стороны, как было сказано ранее, ГЧП позволяет оптимизировать и снизить общие затраты на реализацию проекта. Однако если сравнивать с обычным контрактом, то процедуры формирования ГЧП требуют дополнительных затрат, которые могут снизить потенциальные выгоды такой модели. Дополнительные затраты связаны с необходимостью организовать тендеры для конкурентного отбора участников ГЧП. Участники тендера в заявке указывают оценочные затраты на реализацию проекта, требуемую профессиональную квалификацию и др. В зависимости от количества заявок в процессе тендера стоимость может увеличиться за счет более высоких оценок, содержащихся в заявках. Долгосрочная и уникальная природа ГЧП контракта требует, чтобы каждый партнер потратил значительное время и средства на внешних экспертов для помощи в выявлении и оценке возможных рисков и событий, которые могут негативно сказаться на результатах реализации проекта. Это может оказаться очень затратной частью обоснования проекта, особенно для государственных структур, не имеющих опыта работы с частным сектором. Для них необходимы дополнительная помощь и профессиональные консультации в целях защиты государственных интересов.
И, наконец, поскольку частное финансирование является наиболее значимым элементом ГЧП, цена финансирования может быть выше на 1–3 %4. Стоимость ресурсов повышается также за счет привлечения кредитов. В результате проект, реализуемый в рамках ГЧП, может не принести экономии затрат.
Так как на частный сектор в проекте ГЧП приходится значительная доля рисков, важнейшие решения принимаются частными партнерами. В результате может быть утерян или снижен государственный контроль за принятием серьезных решений, оказывающих влияние на ситуацию с жилищным строительством, очисткой поставляемой воды, ценами на предоставляемые услуги, оплатой труда, безопасностью проекта.
Проект ГЧП обычно является комплексным проектом, включающим и жилищное строительство, и создание инфраструктурных объектов, реализуется несколькими участниками-партнерами. Поэтому важно четко определить функции и ответственность каждого партнера, его финансовую роль и результативность, иначе могут возникнуть трудности учета, в том числе и для целей налогообложения.
Чем сложнее проект развития города, чем больше организаций и людей вовлечено в проект, тем выше и разнообразнее риски, связанные с реализацией проекта. Несмотря на тщательное управление рисками в проектах ГЧП в рамках четко определенных контрактных соглашений, некоторые риски оказываются непредсказуемыми и трудно управляемыми. В случае таких непредвиденных рисков (или неудачи проекта) нередко органы власти отказываются платить за неудачу и компенсировать возникшие затраты.
Инерционность долгосрочного контракта приводит к тому, что органы власти ограничены в возможностях вносить изменения в контракт в ситуации непредвиденных экономических изменений или при возникновении других непредвиденных проблем. Чрезвычайно трудно изменить проект, например, при понимании необходимости модификации инфраструктурных характеристик проекта либо предлагаемых в рамках проекта услуг.
Основные цели и задачи ГЧП типичны для большинства зарубежных стран, но для конкретных проектов могут быть свои особенности, обусловливающие некоторые типичные проблемы, с которыми сталкиваются органы государственной власти. Существуют некие противоречия между частным бизнесом и государством, поскольку их цели противоположны: частный бизнес нацелен на получение прибыли, а государственный – на защиту государственных интересов путем регулирования и минимизации риска. Это может привести к разногласиям и недоверию между партнерами. Особенную сложность представляют ГЧП, ориентированные на проекты по предоставлению услуг беднейшему населению страны. Такие проекты предусматривают государственные субсидии как часть финансового обеспечения проекта. В этом случае от частного бизнеса требуется согласие на разумную прибыльность, которую трудно реально оценить, что осложняет переговоры по формированию партнерства и согласованию целей участников.