Евгений Васильевич Шибаршин
На сломе эпохи (2006-2009 годы)
Глава 2 – Расширение горизонта (окончание)
2006 год
Куда дрейфует «айсберг»?
Сложное это дело – анализировать эффективность работы руководителя области. Слишком много факторов (зачастую ему не подвластных) определяют исход дела на вверенной его воле территории. В Казахстане предпринималась не одна попытка ввести индикаторы, оценивающие деятельность этих чиновников. Первая из них – в середине 90-х годов – закончилась скандалом, вторая – инициированная в прошлом году главой государства – так и утонула где-то в недрах правительственных кабинетов.
Пока кабминовские эксперты мучаются над выработкой универсальных критериев оценки вклада акимов в построение капитализма, те, выполняя поручение президента, собирают народ и отчитываются по тем показателям, которые определяют сами. Ведь работа главы области напоминает дрейф айсберга. Его несет течением, исходящим из верхних эшелонов власти, и нам видна лишь меньшая часть, которую преподносит пресса. Что происходит с гигантской частью, скрытой от глаз простолюдинов, знает лишь ближний круг аппаратных чиновников.
Год работы Сергея Кулагина в качестве акима Костанайской области пришёлся как раз на период, когда всю его деятельность определяло сильнейшее «течение» выборной кампании. Его истоком стало прошлогоднее февральское Послание главы государства народу Казахстана, а энергия чувствуется и после инаугурации.
Пропаганда социальной программы, реализация которой была начата 1-го июля прошлого года, – вот что мы видели в той самой «надводной» части работы руководителя нашей области. Это почти ежедневные посещения строящихся и ремонтируемых объектов здравоохранения и образования, которые сопровождались раздачей указаний строителям и подарков детям-сиротам и ветеранам. В «подводной» части неутомимых усилий акима, однако, остались скрытыми способы добычи денег на ремонт и подарки.
Не берусь судить о личных заслугах Сергея Витальевича в достижении положительных итогов работы Костанайской области за прошедший год, но в одном деле его действия мне показались неубедительными. Речь идёт о выработке мер по сдерживанию роста цен. На уже упомянутом отчёте он заявил, что местная власть пока не в силах повлиять на ценообразование – это может сделать только правительство – и, дескать, в Костанайском областном акимате выработаны предложения о передаче таких полномочий регионам. К сожалению, он не рассказал об этом подробнее, и было бы некорректно данные предложения критиковать. Однако оценка акимом причин роста цен, которая звучала из его уст на различных совещаниях, дает основание подозревать, что он в большей степени придерживается административных способов регулирования ценообразования. Во всяком случае, на основные продукты питания.
К слову сказать, такой подход полностью соответствует и стилю руководства г-на Кулагина. В поисках рычагов властного воздействия на предпринимателей он достаточно широко использует так называемый способ «добровольно-принудительного» принятия решений. Можно по- разному относиться к таким методам. Наверняка, они дают быстрый положительный эффект, что же касается перспективности его применения, то мы ведь всё это уже проходили, и к чему пришли лишний, раз вспоминать не хочется.
Так может случиться и с регулированием цен на местном рынке продуктов питания. Ведь понятно же, что главная причина скачка цен – рост доходов населения, и сдерживать этот процесс может только увеличение предложения товаров на рынке. А откуда этот рост появится, если кто-то будет сдерживать его производство ограничением цены реализации? То, что сегодня большую часть «навара» с роста цен на мясо снимают перекупщики, известно уже несколько лет, однако все попытки убрать это звено рыночных отношений кончались крахом. Дело в том, что в существующих условиях, когда в животноводстве преобладает мелкий производитель, без этой категории предпринимателей не обойтись. Их не заменит и закупочный кооператив. Он только увеличит собственные расходы и заложит всё это в цену товара. Выход один – укрупнение производства. Наверняка для Сергея Витальевича это не будет открытием. Но тогда и не нужно отрывать своё драгоценное время на принуждение поселковых акимов к тому, чтобы те лично брали своих сельчан и везли в город с продукцией их подворья.
Если наш «айсберг» дрейфует именно в этом направлении, то ему можно пожелать успешного плавания. Мне в этом случае всё равно, какая у него «надводная» часть, и уж тем более не хочется заглядывать «под воду». Красивых картинок на телеэкране сегодня и без этого в достатке.
«Наша газета», 30.03.2006
Мутная прозрачность
Подъём экономики Казахстана, который наблюдается последние годы, позволил резко увеличить государственные расходы на социально- экономическое развитие. В Костанайской области только на выполнение местных бюджетных программ в прошлом году было выделено более 10 млрд. тенге. Но все ли эти деньги использованы по назначению?
На кого замахиваемся?
29-го марта на расширенном заседании координационного совета правоохранительных органов Костанайской области приводилось много фактов нарушения законодательства РК по использованию бюджетных средств. В частности, начальник управления областной прокуратуры Кайрат Жусупов сообщил, что только сотрудники прокуратуры в прошлом году выявили более 360-ти нарушений. По ним привлечено к ответственности 90 должностных лиц. По его мнению, деятельность государственных предприятий непрозрачна, равно как и движение финансовых потоков бюджетных средств. В результате, «резко расширилась практика «заказных» конкурсов государственных закупок, завышения подрядчиками и поставщиками объемов работ и услуг, создания «тепличных» неконкурентных условий отдельным хозяйствующим субъектам». По протесту прокуратуры, например, отменено решение конкурсной комиссии от 28-го февраля 2006-го года, которым одна из строительных организаций была признана победителем конкурса по капитальному ремонту здания областного историко-краеведческого музея. Стоимость этих работ – 90 млн. тенге. Сотрудники прокуратуры усмотрели, что победитель конкурса не имеет соответствующего опыта работы в данной сфере, к тому же и другие участники «не соответствовали лицензионным нормам».
Конечно, было бы интересно узнать, можно ли этот конкретный случай отнести к разряду абстрактно высказываемых утверждений о наличии «заказных» конкурсов? Намёков по этому поводу много, а вот чтобы кого-то поймали за руку при получении «отката» у нас как-то не складывается. Ну хотя бы одного! Да ещё бы и «шумнули» по этому поводу на всю округу. Видать, не просто это сделать. С одной стороны, процедура «отлавливания» сложная, а с другой – на кого замахиваемся! И об этом думать приходится.
Рвётся там, где тонко
Бюджетный кодекс и Закон о госзакупках вроде бы детально прописывают процедуру расходования бюджетных средств. Настолько, что всё должно срабатывать автоматически. Однако и в этих условиях при проверке подрядчиков, ремонтирующих Ишимский групповой водопровод, выяснилось, что из бюджета незаконно выведено 16 млн. тенге. А при проверке исполнения другой программы контролёры обнаружили фиктивные акты работ, завышающие реально выполненные объёмы, а также использование строительных материалов, бывших в употреблении. Всё квалифицировано как «хищение бюджетных средств».
Любопытно, что вопиющие факты нарушения законодательства, приводимые на упомянутом заседании, в основном касались программ, связанных со строительством и ремонтом.
Не берусь высчитывать рейтинг вороватости среди всех администраторов региональных программ (в этом качестве выступают департаменты и управления местных органов исполнительной власти), но очевидно, что там, где деньги идут на финансирование строительства и ремонта, больше возможностей увести казенные деньги «на сторону». Ведь на то, что уложено в землю, закатано в асфальт, закрашено или заштукатурено, можно составить какие угодно документы. Разве не велико здесь искушение чиновника и подрядчика заключить взаимовыгодную сделку? Ту самую, по которой пресловутый 10-процентный «откат» от стоимости бюджетного проекта упадёт в карман государственного начальника, а подрядчик будет штопать образовавшуюся в полученном проекте финансовую дыру уменьшением реальных расходов. По документам всё будет нормально, а в реальности какие-то работы не будут выполнены, и вместо новых материалов, запланированных в проекте, в дело пойдут б/у.
В отсутствии официально подтверждённых фактов получения взятки
– это всего лишь домыслы. Но подобный сценарий вполне возможен, и задача состоит в создании таких условий, чтобы упомянутые искушения не смущали никого своей особой привлекательностью. А сделать это могут только контролирующие органы. Потому и собрались представители всех госорганов Костанайской области, призванных следить за правильностью использования народных денег, посовещаться – как скоординировать свои контролирующие действия, чтобы никого из реализаторов бюджетных программ «не попутал бес»?
Кто «погасит» жуликоватых начальников?
В 2005-м году по инициативе силовиков органы финансового контроля провели 126 проверок, и 217 таковых сделала налоговая служба. Есть ли эффект? Судя по количеству привлеченных к ответственности,
вроде бы есть. Но ведь и объёмы финансирования бюджетных программ растут, а число тех, кто вольно обращается с народными деньгами, тоже предостаточно.
Что касается последних, то в нашем обществе сложилась интересная ситуация. С переходом экономики на рыночные отношения в частном секторе хозяева капитала кому хочешь пасть порвут за своё богатство, а кто побеспокоится за сохранность государственных средств? Людей с государственным мышлением обозвали совками и удалили их из органов управления, а на их место пришли те, кто в первую очередь беспокоится о собственном бизнесе. В таких условиях мы теперь должны надеяться только на традиционную «чистоту рук» сотрудников правоохранительных органов? И где же взять столько рук, к которым не липнут денежные знаки? Да и смогут ли совестливые контролеры «погасить» предприимчивых госчиновников, если обнаружат факты их неприглядных действий? Боюсь, такое время наступит не скоро.
Есть немало фактов и другого рода. Когда бюджетные деньги используются в интересах общества, но из-за бюрократической навороченности, несовершенства законодательства документально это не подтверждается. Тогда инициатор рискует быть несправедливо обвиненным в нарушении закона и привлечён к ответственности. И хотя приходилось слышать от различного рода контролёров о том, что они не «кровожадные» и дают возможность исправить такие недоработки, но согласитесь – подобные инициативы тоже дорого стоят.
Тут выход один – подключить все общество к делу контроля. Развивать ту самую прозрачность использования бюджетных средств, о которой давно уже говорят в верхних эшелонах власти. В регионах эту миссию пока выполняют только депутаты маслихатов. Точнее – их ревизионные комиссии. Но много ли они могут? Например, в ревизионной комиссии Костанайского городского маслихата 3 человека, к тому же среди них нет ни одного финансиста по профессии. Правда, по Бюджетному кодексу они могут привлекать экспертов – этим уже пользуются в ревкомиссии областного маслихата. Однако полностью данная проблема не решается. Из-за отсутствия необходимого финансирования. К сожалению, местные народные избранники почему-то «стесняются» использовать свое право на депутатский запрос об источниках доходов некоторых госслужащих, чьи шикарные особняки начали расти, как грибы, в лучших местах города. Ведь прозрачность этой части их жизни предусмотрена законом и тут ничего нет предосудительного. Если, конечно, депутат не стремился попасть в маслихат из желания собственного карьерного роста, и у него самого нет проблем с законом.
Есть ещё одна форма общественного контроля. В США мне удалось встретиться с руководителями неправительственной организации, которая называется «Совет граждан против расточительства государства». За 17 лет своего существования они помогли сберечь более $650 млрд.! Делая общественную экспертизу бюджетных программ сомнительного, по их мнению, назначения. В рядах этой общественной организации около 1 млн. человек. К работе они привлекают авторитетных экспертов, деньги для этой цели получают от пожертвований граждан и различных корпораций. На эти средства они нанимают лоббистов в Конгрессе США, но главный инструмент их влияния – это выступления в прессе. Они подарили нам книгу, издаваемую ежегодно, в которой публикуются результаты проводимых ими экспертиз. Судя по её объемам, и в стране, считающей себя правовым государством, контролерам тоже есть над чем работать.
Что мешает нам создать подобную организацию? Наш читатель может скептически отнестись к этой затее. Дескать, если наши могущественные силовики не могут пока предотвратить «заказные» конкурсы государственных закупок, то что могут сделать общественники? А почему общественность не добивается того, чтобы конкурсы по госзакупкам проводились через биржи? Ведь об этом давно уже говорят. Так что кроме нас самих порядок в своем государственном доме никто не наведёт. Или нам лучше пригласить американцев?
«Наша газета», 06.04.2006
Какие лекарства лучше: дорогие или нужные?
О чем думает врач, когда назначает своему пациенту лечение? Конечно же, о том, помогут ли тому выписываемые лекарства и процедуры. Однако, увидев в аптеке препараты дешевле тех, что предлагает врач, больной человек невольно начинает подозревать своего доктора в финансовой зависимости от фармацевтов. Так ли это на самом деле?
Врач или рекламный агент?
Когда в Казахстане рынок лекарств перешел в частные руки и начал усиленно пополняться новыми альтернативными препаратами, врачи стали главными рекламными агентами фармацевтических компаний. При маленькой зарплате да в условиях, когда все вокруг говорят только о материальной выгоде, почему мы должны от представителей гуманитарной сферы ожидать другого? С этим можно было бы смириться, но кто гарантирует, что доктор, стремясь получить гонорар от фармацевтов, будет назначать действительно эффективное лечение? Ведь то, что не может себе позволить высокопрофессиональный врач, не станет проблемой для начинающего.
Есть тут и политический аспект. По Конституции РК граждане вправе получить гарантированный объём медицинской помощи, и хотя этот
«объём» в период принятия Основного закона ещё не был четко определен, но и ситуация сложилась такая, что при любом заболевании лечение для многих людей оказалось недоступным. Слишком дорогими стали лекарства. Мало того что дешёвые препараты «вымывались» с рынка малой выгодой от их продажи, так ещё и некоторые врачи обнаружили сильную тягу к назначению диковинных, но слишком дорогих лекарств. В условиях, когда власть проводит непопулярные меры по реформированию экономики, подобная ситуация только подливает масло в огонь социальной напряжённости. Разумеется, государство этот «бизнес» не могло долго терпеть и запретило врачам такого рода деятельность.
Можно ли утверждать, что данное явление ушло в небытие? По этому поводу я разговаривал со многими врачами. Их оценка – такого, конечно, в прежних масштабах нет, но и под корень вырубить тоже пока не удалось. О причинах говорят разное. Если все суммировать, то напрашивается вывод, что административными мерами тут уже ничего большего не сделаешь. Ведь нельзя же запретить врачу информировать больного обо всех препаратах по его заболеванию, которые сегодня есть в аптеках Казахстана и России. Тут же высказать и своё предпочтение. Поди разгляди, что за этим стоит: чисто профессиональный подход или коммерческий интерес? Тут должны срабатывать уже другие методы системного характера. Речь идёт о мерах государства в выполнении своих обязательств перед гражданами по гарантированной бесплатной медицинской помощи и выработке стандартов в оценке качества врачебных услуг, а также создания условий для достойной материальной компенсации труда медицинских работников. Об этом стоит поговорить подробнее.
О пользе интереса
Скажите, если человека лечить бесплатно, играет ли для него какую-то роль вопрос – во сколько обошлось это «удовольствие» государству? Мы уже так жили. Тогда всех интересовал только результат лечения. Причём не финансовый. Теперь, войдя в рыночные отношения, возникла проблема: как соединить эффективность лечения с финансовой эффективностью?
В этой сложной цепочке задействован не только медицинский персонал, который должен быть материально заинтересован в повышении своего профессионализма. А граждане? Разве мы не убедились, каким мощным стимулом для сохранения собственного здоровья стала угроза возможных затрат на лечение? И ещё об одном участнике выше названного процесса не надо забывать – поставщике лекарств. Сегодня Минздрав РК зарегистрировал около 11 000 лекарственных препаратов, из них 92% производится за рубежом. Как сообщила «НГ» Елена Лесикова, начальник областного Управления фармацевтического контроля, только в Костанайской области зарегистрировано 499 объектов (в том числе 33 аптечных склада), которые занимаются завозом лекарств. Именно благодаря их коммерческому интересу сегодня в аптеках богатый выбор препаратов. Хотя существует точка зрения, что если бы каждый второй поставщик был государственным, а не частным, то цены были бы гораздо ниже. Но это уже речь о качестве конкуренции как главном факторе формирования цен. В любом случае интересы прибыли поставщиков лекарств обязательно закладываются в финансовую эффективность деятельности всех медицинских учреждений. И государство, планируя средства для обеспечения гарантированного объёма бесплатной медицинской помощи, вынуждено с этим считаться.
Как же государство разруливает вышеназванную ситуацию?
Много ли стоит то, что бесплатно?
Министр здравоохранения РК Ерболат Досаев, выступая в конце марта перед депутатами Мажилиса, сообщил, что в прошлом году наконец-то достигнуто полное финансирование гарантированного объёма бесплатной медицинской помощи. Врачи в больницах вздохнули с облегчением: ушли в далёкое прошлое времена, когда они не могли обеспечить больных не только полноценным питанием, но и зачастую вынуждены были предлагать им приносить из дома чистое постельное бельё. В 2005-м году денег на эти цели израсходовано на 34,1% больше, чем в 2004-м. Доля расходов от ВВП на систему здравоохранения за последние 3 года увеличилась с 2% в 2003-м году до 2,85% в 2006-м. Это, конечно, далеко до 14% в США, но какие наши годы…
В Костанайской области финансирование медицины должно быть увеличено с 7498,5 млн. тенге в 2005-м году до 9102,6 млн. в 2007-м. К лекарствам по некоторым болезням (онкологические, бронхиальная астма и др.), которые ранее выписывались полностью за счет государства, с 1-го января этого года добавились и другие (по 5-ти заболеваниям), для которых введена 50-процентная государственная оплата. Заместитель директора департамента здравоохранения Костанайской области Владимир Михайленко сообщил «НГ», что на эти цели в 2006-м году предусмотрено выше 800 млн. тенге. Что же касается информации, по каким именно лекарствам предусмотрены данные льготы, то их список должен быть вывешен в медицинских учреждениях. Врачи, выписывая на них рецепт, направляют именно в те аптеки, которые принадлежат фирме, выигравшей тендер на поставку данных препаратов.
Правда, при подготовке этого материала пришлось не раз слышать, что больные, получив рецепт на лекарства с 50-процентной скидкой, сравнивая цены на эти же препараты в других аптеках, обнаруживали, что с учётом данной льготы они там были бы дешевле. Как тут не заподозрить организаторов тендера в коррупции? Мы сделали выборочную проверку этой информации, но она не подтвердилась. Хотя представители других фирм говорили, что такие факты были, но недавно эту ситуацию поправили. По словам Владимира Михайленко, цена на препараты во время тендера госзакупок, конечно, учитывается, но основным условием для фирмы является наличие разветвлённой сети аптек. Ведь жители всех районов области должны иметь возможность пользоваться данной льготой.
Огласите весь список, пожалуйста!
Разумеется, льготное обеспечение некоторыми видами лекарств делает лечение для граждан более доступным. Если же вернуться к теме, с которой мы начали, то и необходимость выписывать именно этот препарат сужает врачам поле проявления собственного коммерческого интереса. Тут начинает работать ещё один фактор. В областном управлении Комитета по контролю за качеством медицинских услуг мне показали «Список основных (жизненно важных) лекарственных средств», утвержденный приказом Министра здравоохранения РК. Он включает несколько сотен наименований, которые зарегистрированы в Казахстане и уже хорошо апробированы. Учитывая, что фармацевтическая промышленность в мире не стоит на месте, по рекомендациям врачей данный список ежегодно обновляется. Как сообщил начальник управления Куаныш Акбаев, врачи в первую очередь должны рекомендовать лекарства из данного списка. Государственные больницы снабжаются медикаментами тоже только из названного перечня.
Такой подход – часть общей работы по переходу на международные стандарты медицинского обслуживания. Они разрабатываются Министерством здравоохранения РК. Точнее, их перечень уже есть. Он прорабатывается на практике, но врачи за его несоблюдение пока никакой ответственности не несут. В 2006-м – 2007-м годах будет создана трехуровневая система управления качеством медицинской помощи, соответствующая международным стандартам.
Но даже при сплошной стандартизации работы врача, материал, с которым ему приходится работать, – здоровье людей, – очень специфичен и требует всегда индивидуального подхода. И тут начинает включаться такой фактор, как мотивация труда. Почему человек выбрал именно эту профессию, насколько он чувствует себя комфортно в ней, как его работа оценивается морально и материально – всё это влияет на его отношение к своему пациенту. Потому и очень странным выглядят попытки государства платить высокую зарплату госслужащим лишь с одной целью – чтобы они не брали взятки, а врачей, от которых каждый день зависит жизнь конкретных граждан (называемых «простыми»), ставить в такое положение, что они вынуждены искать ещё и другие источники доходов. Да благо, если это тоже врачевание. В нашем случае это уже называется предпринимательством. А оно, как известно, в любом человеке способно убить и врача, и учителя, и художника.
«Наша газета», 13.04.2006
