Иван Соловьев
Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения
В итоге за основу мог быть взят уже упомянутый нами проект «Об объявлении амнистии в связи с 20-летием независимости России», предложенный депутатами из «Справедливой России», так как, по мнению президентской администрации, в целом подходил для реализации идей Президента об экономической амнистии. Единственным недостатком было то, что под амнистию планировалось подвести достаточно тяжкие составы, например, мошенничество (который-то и экономическим не является, так как определяется как форма хищения имущества, т. е. общеуголовным.
В соответствии с депутатским проектом амнистировать планировалось в том числе и лиц, впервые осужденных к лишению свободы и совершивших в любой совокупности преступления, предусмотренные ст. 198 и 199 (уклонение от уплаты налогов физических лиц и организаций), 1991 (неисполнение обязанностей налогового агента), 1992 (сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов).
Однако на сегодняшний день к этой идее пока никто не возвращался.
Как видно, в сознании людей разные по своей сути амнистии (экономическсая и уголовная) нередко смешиваются, так как затрагивают сходные сферы деятельности (в нашем случае экономическую деятельность). И коль речь зашла об амнистии лиц, нарушивших уголовное законодательство, обратимся в данной теме.
1.4. Амнистия лиц, совершивших уголовные преступления
Следует отметить, что правовые основания и порядок применения амнистии лиц, совершивших уголовные преступления, в большинстве стран четко регламентирован законом.
В системе существующих в российском законодательстве видов освобождения от наказания, а также смягчения положения лиц, совершивших антиобщественные и преступные деяния, важное место занимает амнистия.
Впервые в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации (УК России) нормы, касающиеся амнистии, наряду с нормами о помиловании и судимости выделены в специальную главу. В прежних УК имелась специальная статья (ст. 57 в УК РСФСР 1960 г.) о погашении судимости, а об амнистии и помиловании лишь упоминалось в отдельных статьях (ст. 24 и 56) без раскрытия содержания этих понятий23.
Амнистия, равно как и помилование, являясь актом государственного прощения, реализует в российском законодательстве принцип гуманизма, сочетающийся с необходимостью активизации борьбы с преступными элементами.
Акт амнистии не нейтрализует действующий закон, не декриминализирует преступное деяние, совершенное амнистируемым, а только смягчает участь лиц, осужденных за правонарушение. А это означает проявление к ним милосердия со стороны государства.
Например, издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, в административном законодательстве влечет за собой прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ).
Как уже отмечалось, объявление амнистии, форма этого акта, пределы его действия и субъекты, осуществляющие амнистию, установлены Конституцией РФ.
Акты амнистии объявляются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума). Они издаются в тех случаях, когда государство находит возможным без ущерба для интересов общества облегчить участь людей, виновных в совершении правонарушений. Инициатива издания актов амнистии исходит от законодательных органов, которые перед этим досконально изучают криминогенную обстановку в стране.
Государственная Дума решает вопрос о пределах распространения амнистии, принимая во внимание при этом криминогенную обстановку и иные обстоятельства. В частности, она рассматривает категории преступлений, к которым может быть применена амнистия, учитывая не только их общественную опасность, но и распространенность, степень вреда, причиненного интересам личности, государственным либо общественным интересам, а также общественный резонанс этих деяний.
При определении категории лиц, подлежащих амнистированию, обязательно принимаются во внимание их пол, возраст, социальная опасность содеянного и степень общественной опасности их личности на момент амнистии. Например, если речь идет об амнистии участников Великой Отечественной войны, то очевидно, что в целом они не могут представлять опасности для общества в силу своего преклонного возраста.
С учетом этих обстоятельств и решается вопрос о полной или частичной амнистии.
Для принятия актов амнистии необходимы особые предпосылки и определенные условия, исходя из которых Государственная Дума решает вопрос об освобождении от ответственности и наказания лиц, совершивших правонарушения, либо о смягчении их наказания, например:
– перед объявлением амнистии необходимо убедиться, что общеправовая ситуация в стране позволяет без ущерба для сограждан простить определенное количество правонарушителей, освободив их от ответственности и наказания, или смягчить это наказание;
– лица, совершившие правонарушения или конкретные категории преступлений, для которых предусмотрена амнистия, не должны представлять общественной опасности;
– перед объявлением амнистии государство должно провести определенные социально-профилактические мероприятия, направленные на оказание помощи амнистируемым лицам, решение их трудовых, бытовых и жилищных проблем.
Действующая Конституция не содержит запрета на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии. Более того, многие специалисты высказывают мысль о том, что во избежание ошибок при применении амнистии, что приводит к «неединообразной практике амнистирования, целесообразно объявлять амнистию в форме федерального закона, принятие которого контролировалось бы Советом Федерации и Президентом РФ»24.
Практика применения амнистии в отношении лиц, совершивших уголовные преступления, не свидетельствует о том, что она принесла вред обществу в целом. Так, из 877 тыс. амнистированных в 2000 г. в связи с 55-летием Победы, лишь 12 тыс. (1,37 %) совершили преступление повторно25.
Эта амнистия прежде всего была направлена на то, чтобы облегчить участь лиц, принимавших участие в боевых действиях по защите Родины во время Великой Отечественной войны26. Под данную категорию осужденных подпадали также лица, находившиеся на военной службе с 1 декабря 1991 г. на территории ряда бывших союзных республик, где проходили вооруженные конфликты, и лица, участвовавшие в восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике и проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе27.
Таким образом, в подавляющем большинстве случаев акты амнистии принимаются в ознаменование важных государственных событий.
По своему содержанию акт амнистии предусматривает освобождение от уголовной ответственности; освобождение от наказания, а иногда и снятие судимости. Но в любом случае применение амнистии может иметь место только после возбуждения уголовного дела, когда установлен факт совершения преступления определенным лицом, определенная квалификация этого преступления, а следовательно, и его категория.
Актом амнистии лицо может быть освобождено от уголовной ответственности. Такое освобождение означает прекращение уголовного дела на так называемой нулевой стадии реализации уголовной ответственности, т. е. на стадии предварительного расследования или в суде, но до вынесения судом обвинительного приговора. Такое освобождение может быть применено только в отношении лиц, преступление которых было окончено до вступления постановления об амнистии в силу.
Таким образом, не могут быть освобождены от уголовной ответственности по амнистии:
– лица, совершившие преступления после вступления в силу акта амнистии;
– лица, совершившие длящиеся или продолжаемые преступления (побег из мест лишения свободы), если они не явились с повинной или не были задержаны соответствующими органами до дня вступления в силу постановления об амнистии.
Освобождение лица от уголовной ответственности по амнистии означает прекращение уголовного дела по нереабилитирующему основанию. Из нереабилитирующего характера прекращения дела по амнистии следует, что лицо, к которому применяется амнистия, освобождается от уголовной ответственности, но у него сохраняются иные правовые обязанности, связанные с совершением им преступления.
Так, в соответствии с п. 8 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии”», лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административного взыскания и от обязанности возместить ущерб, причиненный в результате совершенных им противоправных действий. В информационно-аналитических учетах органов внутренних дел, имеющих гриф ограниченного пользования, информация о преступлении также остается.
В то же время исходя из содержания ч. 2 ст. 16 УК преступление, по которому лицо было освобождено от уголовной ответственности по амнистии, не может учитываться при признании неоднократности, если после амнистии было совершено новое преступное деяние. Не учитывается это преступление и при решении вопроса о совокупности приговоров в случае совершения лицом нового преступления после амнистии.
Актом амнистии лицо, совершившее преступление, может быть полностью освобождено от наказания. Такое освобождение может применяться к лицам, которым обвинительный приговор был вынесен до вступления в силу постановления Государственной Думы об амнистии.
Если лицо уже отбывает наказание за совершение преступления, то актом амнистии оно может быть освобождено от отбытия оставшейся части наказания; оставшаяся неотбытая часть наказания может быть сокращена на определенную часть или заменена более мягким видом наказания.
В некоторых постановлениях об амнистии, например в постановлении Государственной Думы «Об объявлении политической и экономической амнистии» от 23 февраля 1994 г., предусматривается также освобождение от судимости.
Освобождение лица от основного наказания по амнистии влечет за собой и освобождение от дополнительного наказания, если оно не было исполнено.
Специальный раздел постановлений об амнистии содержит перечень лиц, к которым амнистия не применяется, несмотря на то, что формально за совершенные ими преступления они подлежат амнистированию.
Как правило, этот перечень включает три категории:
– лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления по перечню (убийство, бандитизм, похищение и т. п.), хотя по размеру назначенного судом наказания они могли бы быть амнистированы;
– лица, ранее осуждавшиеся за тяжкие преступления, при установлении рецидива;
– лица, злостно нарушающие режим исполнения наказания28.
В соответствии с п. 14 постановления Государственной думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии”» злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания при применении акта об амнистии следует считать:
– осужденных, в отношении которых принято соответствующее постановление начальника исправительного учреждения29;
– осужденных, содержавшихся в колониях-поселениях и направленных в исправительные колонии других видов, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день принятия решения о применении акта об амнистии. Срок наказания исчисляется со дня заключения осужденного под стражу;
– осужденных к исправительным работам, которым за злостное уклонение от отбывания наказания неотбытый срок исправительных работ был заменен судом наказанием в виде лишения свободы, если они находились под стражей менее шести месяцев на день принятия решения о применении акта об амнистии; осужденных к исправительным работам без лишения свободы и исправительным работам, совершивших новое преступление до постановки на учет в уголовно-исполнительных инспекциях;
– осужденных, совершивших умышленные преступления до вступления приговора в законную силу, а также совершивших умышленные преступления во время отбывания наказания в течение установленного судом испытательного срока или в период отсрочки отбывания наказания либо исполнения приговора;
– осужденных, которым судом отменены условное осуждение или отсрочка отбывания наказания, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день вступления в силу постановления об амнистии;
– осужденных, не уплативших без уважительных причин штраф в установленные законом или судом сроки.
Обращаясь к преступлениям в сфере налогообложения, отметим, что противодействие налоговым преступлениям происходит в условиях постоянного принятия актов об объявлении амнистии. С этой точки зрения, наша страна, наверное, является уникальной. Так, за шесть лет (с 1994 по 2000 г.) было принято десять актов об амнистии30.
Конечно, не все акты амнистии касались налоговых преступников, однако данное нереабилитирующее основание являлось причиной прекращения большого количества (в 2000 г. около 25 % от всех прекращенных) уголовных дел по ст. 199 УК России. Не секрет, что согласно актам амнистии освобождению от уголовной ответственности, в том числе и за совершение налоговых преступлений, подлежали лица, награжденные государственными наградами.
Известны случаи, когда злостным нарушителям налогового законодательства предъявлялось обвинение по ст. 198 или 199 УК России, а через несколько дней обвиняемый приносил удостоверение к юбилейной медали «В честь 850-летия Москвы». В нескольких случаях все же удалось доказать факт незаконного получения, а также подделки таких удостоверений. Однако в большинстве случаев дела приходилось прекращать.
Естественно, что акты амнистии имеют положительное значение. Освобождаются следственные изоляторы, тюрьмы и колонии, многим дается шанс начать жизнь заново31.
Однако если под амнистию будут постоянно подпадать налоговые преступники, то у граждан не останется сдерживающих факторов на совершение уклонения от уплаты налогов и сборов. Тем более что в 95 % приговоров, вынесенных по ст. 199 УК России, наказание является условным, не говоря о том, что наказание по ст. 198 вообще редко бывает связано с лишением свободы.
История также знает случаи проведения частичной амнистии лиц, совершивших именно налоговые преступления. Так, циркуляр Тверского губисполкома устанавливал, что в связи с улучшением политического и хозяйственного положения Республики Рабоче-Крестьянским правительством объявлена амнистия недоимщикам по продовольственному и гужевому налогам за 1921 г. в тех губерниях и автономных областях, которые выполнили план по соответствующим налогам. Одновременно объявляется, что амнистия недоимщикам и неплательщикам налогов проводится лишь в части лишения свободы и отбывания ареста в местных арестных домах. Проведение амнистии не означает безусловного возвращения имущества, производившегося решением налоговой инспекции Наркомпрода или по приговору суда. Недоимщик должен обратиться в губисполком, который и передает соответствующую жалобу в президиум налоговой сессии губсуда32.
Особенно интересен для нас опыт проведения налоговых амнистий в период нэпа. Новая экономическая политика была призвана способствовать скорейшему возрождению разрушенной Гражданской войной экономики России. Она означала частичный «возврат» к рыночным методам хозяйствования. А поскольку значительная часть, возможностей по получению прибыли была передана в частные руки, появился и соблазн обложить эту околобуржуазную деятельность хорошими налогами.
Следует отметить, что стремительно растущее количество расходных статей бюджета на фоне кризисного состояния экономики требовало новых источников пополнения, решение в начале 20-х гг. прошлого века возродить систему прямых и косвенных налогов, существовавшую еще в царской России33. Поскольку население, в том числе и городское, в тот момент находилось за чертой бедности, прямое обложение не могло принести крупных поступлений, вследствие чего изначально акцент ставился на пошлины и косвенные налоги34.
К 1923–1924 гг. налоговая система СССР включала в себя прямые и косвенные налоги, а также пошлины. К прямым налогам относились единый натуральный налог, впоследствии замененный на сельхозналог, промысловый, подоходный, рентный и проч. Акцизы и таможенные доходы составляли косвенное налогообложение. Пошлины подразделялись на гербовый сбор и прочие пошлины.
Однако именно прямое обложение (единый натуральный налог) принесло примерно 30 % всех налоговых поступлений в бюджет 1923/24 г. Столь существенная доля объясняется тем, что рыночные отношения были на пике, и население смогло поднять уровень своего благосостояния. Вместе с тем 1923 и 1924 гг. стали периодом максимального напряжения налоговых ресурсов СССР: ставя курс на создание твердой валюты на основе червонца, Народный комиссариат финансов проводил политику увеличения ставок налогов до чрезвычайно высокого уровня.
Естественно, капиталы стали уходить в тень. Данная тенденция повлекла за собой массовое применение ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР 1922 г., предусматривавших ответственность в виде административных взысканий, лишения свободы на срок не менее 1 года, конфискации за «неплатеж отдельными гражданами в срок или отказ от платежа налогов», а также за «организованное по взаимному соглашению сокрытие или неверное показание о количествах, подлежащих обложению или учету, предметов и продуктов».
Большое количество привлеченных к уголовной ответственности за налоговые преступления и широко пропагандировавшиеся в то же время принципы гуманизма и социальной справедливости обусловили появление идеи об освобождении от уголовной ответственности некоторых категорий населения. Именно тогда и была проведена первая в истории СССР квазиналоговая амнистия: Декретом ВЦИК от 30 апреля 1923 г. «Об амнистии неплательщиков единого натурального налога» граждане, впервые совершившие преступления, предусмотренные ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР, а также малоимущие семьи красноармейцев, инвалиды империалистической и Гражданской войн и семьи погибших в этих войнах освобождались от дальнейшего отбывания наказания лишением свободы и принудительными работами. Интересно, что данная амнистия распространялась не только на осужденных лиц, но и на тех, кто на тот момент находился под следствием. То есть квазиналоговой эта амнистия названа не случайно: субъектный состав (налогоплательщики) и объектный состав (налог) характерны для собственно классической налоговой амнистии, тогда как механизм реализации амнистии, в том числе и ее распространение на обвиняемых и осужденных лиц, не присущи предмету исследования.
Еще менее содержащей признаки налоговой амнистии можно назвать амнистию, объявленную постановлением ВЦИК от 7 марта 1925 г. «Об амнистии», поскольку только два первых пункта данного акта касались освобождения от наказания за неуплату налогов. Согласно постановлению крестьяне и кустари, приговоренные постановлениями судебных или административных органов Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и входящих в ее состав республик и областей к лишению свободы или принудительным работам за невзнос или за неплатеж в срок сельскохозяйственного налога, освобождались из мест лишения свободы, а также с них слагались все не взысканные до того момента штрафы и отменялась не приведенная в исполнение конфискация имущества.
С окончанием нэпа в конце 1920-х гг. система налогов и сборов претерпела коренные изменения: поскольку предпринимательская деятельность была практически полностью запрещена, исчезло большинство косвенных и прямых налогов. На протяжении оставшихся лет советской власти физические лица уплачивали лишь военный налог, налоги на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР (до конца 1940-х гг.) и подоходный налог.
Итак, прообразы налоговой амнистии в Советской России существовали лишь при рыночной экономике, в течение короткого периода, однако любой опыт является ценным. Потому для современных законодателей помимо изучения зарубежных налоговых амнистий нелишним было бы обратиться к схожим мерам в советской налоговой политике и проанализировать их влияние на рост экономических показателей.
