Иван Соловьев
Налоговая амнистия. Учебное пособие
Говоря о теоретических основах проведения амнистии капиталов, отметим, что в юриспруденции нет такого понятия, как амнистия за несовершенное или недоказанное преступление. Вопрос можно ставить лишь о том, чтобы разработать схему привлечения ресурсов, вывезенных из страны, чтобы пополнить бюджет России. Поэтому название «амнистия» можно рассматривать как условное или понятийное, а также использовать для того, чтобы неспециалист понял бы, о чем идет речь.
«Под экономической амнистией мы подразумеваем полное или частичное освобождение от ответственности за любые экономические нарушения, предоставляемое в обмен на возврат во внутрироссийский экономический оборот изъятых из него средств, где бы они ни находились.
Вернуть в национальную экономику хотя бы часть этих средств репрессивными мерами невозможно. Такие меры способны лишь уменьшить продолжающийся отток. Поэтому, как это ни парадоксально, если уж капитал, о котором мы говорим, и решится пойти в Россию, он пойдет в реальный сектор экономики. Туда, где капиталист сможет непосредственно влиять на экономические процессы»16.
Многие аналитики и специалисты считают, что главное при проведении экономической амнистии – политическая воля властей и механизм возврата средств (т. е. непосредственно механизм самой амнистии).
В законе о ее принятии должны быть четко прописаны следующие моменты:
– перечень уполномоченных банков, в которые должны переводиться денежные средства;
– механизм страхования переводимых средств;
– механизм гарантии сохранности средств;
– отношение правоохранительных и контролирующих органов к данным средствам.
Для многих состоятельных людей сегодня причиной возврата части средств может стать тот факт, что на Западе все с большей подозрительностью относятся к капиталам, имеющим российское происхождение. Таким образом, в результате продуманных и взвешенных государственных мер может сложиться обстановка, когда капитал будет чувствовать себя безопаснее на родине, чем находиться под сильным увеличительным стеклом или угрозой наложения ареста за рубежом.
Основываясь на вышесказанном, можно попытаться дать определение экономической (финансовой) амнистии или, как ее еще называют, амнистии капиталов.
Амнистия капиталов – устанавливаемое государством временное изменение порядка контроля за получением доходов и осуществлением расходов физическими лицами и организациями, в том числе возможное изменение порядка налогообложения неучтенных денежных средств, направленное на их легализацию и возвращение в страну происхождения.
Отметим также, что вопрос экономической амнистии интересует не только специалистов (экономистов, юристов, политиков), но также и законодателей. В сентябре 2002 года депутаты Государственной Думы получили от правительства ответ на свой запрос о перспективах проведения в России экономической амнистии. По мнению специалистов, бумага была составлена так, что из нее невозможно было понять, намерено ли правительство что-либо делать в этом направлении.
Согласно позиции правительства действующим законодательством не предусмотрена возможность проведения экономической амнистии. Для начала необходимо принять правовые акты, где будет установлено, что такое экономическая амнистия, на какие случаи она распространяется. Отмечалась необходимость установления также порядка проведения амнистии, не забыв про способ, которым будут возвращаться средства, вывезенные за рубеж. Необходимо было также определить, какой правительственный орган будет проводить и контролировать амнистию.
Среди необходимых мер правительство предложило разработать порядок налогообложения легализованного капитала и законодательно закрепить освобождение «раскаявшихся» от уголовной и административной ответственности.
В итоге отмечалось, что, в принципе, проведение экономической амнистии не входит в противоречие с общими направлениями государственной политики.
По мнению правительства, экономическая амнистия включает в себя налоговую, а этого не предусматривает Налоговый кодекс, а для позитивного результата амнистии необходимо правильно выбрать время. При этом, следует принимать во внимание еще и мaкроэкономические факторы, такие как рост экономики, инвестиции, снижение инфляции.
Экономическая амнистия – серьезный вопрос, который протокольными поручениями не решается, уверяли в 2002 году многие специалисты и депутаты. «…Надо вначале определить круг лиц, которые попадают под амнистию. А также взвесить все последствия для экономики. Весь этот сложный комплекс проблем не может быть объявлен без серьезной проработки»17.
В ответе правительства описывался также зарубежный опыт проведения экономической амнистии, который ограничился перечислением стран, в которых амнистия принесла положительные результаты, и стран, в которых амнистия не проводилась, однако их экономическое развитие протекает не менее успешно, чем в странах, где амнистия состоялась.
1.2. Амнистия лиц, совершивших уголовные преступления
Следует отметить, что правовые основания и порядок применения амнистии лиц, совершивших уголовные преступления, в большинстве стран четко регламентирован законом.
В системе существующих в российском законодательстве видов освобождения от наказания, а также смягчения положения лиц, совершивших антиобщественные и преступные деяния, важное место занимает амнистия.
Впервые в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации (УК России) нормы, касающиеся амнистии, наряду с нормами о помиловании и судимости выделены в специальную главу. В прежних УК имелась специальная статья (ст. 57 в УК РСФСР 1960 г.) о погашении судимости, а об амнистии и помиловании лишь упоминалось в отдельных статьях (ст. 24 и 56) без раскрытия содержания этих понятий18.
Амнистия, равно как и помилование, являясь актом государственного прощения, реализует в российском законодательстве принцип гуманизма, сочетающийся с необходимостью активизации борьбы с преступными элементами.
Акт амнистии не нейтрализует действующий закон, не декриминализирует преступное деяние, совершенное амнистируемым, а только смягчает участь лиц, осужденных за правонарушение. А это означает проявление к ним милосердия со стороны государства.
Как уже отмечалось, объявление амнистии, форма этого акта, пределы его действия и субъекты, осуществляющие амнистию, установлены Конституцией РФ.
Акты амнистии объявляются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума). Они издаются в тех случаях, когда государство находит возможным без ущерба для интересов общества облегчить участь людей, виновных в совершении правонарушений. Инициатива издания актов амнистии исходит от законодательных органов, которые перед этим досконально изучают криминогенную обстановку в стране.
Государственная Дума решает вопрос о пределах распространения амнистии, принимая во внимание при этом криминогенную обстановку и иные обстоятельства. В частности, она рассматривает категории преступлений, к которым может быть применена амнистия, учитывая не только их общественную опасность, но и их распространенность, степень вреда, причиненного интересам личности, государственным либо общественным интересам, а также общественный резонанс этих деяний.
При определении категории лиц, подлежащих амнистированию, обязательно принимается во внимание их пол, возраст, социальная опасность содеянного и степень общественной опасности их личности на момент амнистии. Например, если речь идет об амнистии участников Великой Отечественной войны, то, очевидно, что в целом они не могут представлять опасности для общества в силу своего преклонного возраста.
С учетом этих обстоятельств и решается вопрос о полной или частичной амнистии.
Для принятия актов амнистии необходимы особые предпосылки и определенные условия, исходя из которых Государственная Дума решает вопрос об освобождении от ответственности и наказания лиц, совершивших правонарушения, либо о смягчении их наказания, например:
– перед объявлением амнистии необходимо убедиться, что общеправовая ситуация в стране позволяет без ущерба для сограждан простить определенное количество правонарушителей, освободив их от ответственности и наказания, или смягчить это наказание;
– лица, совершившие правонарушения или конкретные категории преступлений, для которых предусмотрена амнистия, не должны представлять общественной опасности;
– перед объявлением амнистии государство должно провести определенные социально-профилактические мероприятия, направленные на оказание помощи амнистируемым лицам, решение их трудовых, бытовых и жилищных проблем.
Действующая Конституция не содержит запрета на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии. Более того, многие специалисты высказывают мысль о том, что во избежание ошибок при применении амнистии, что приводит к «неединообразной практике амнистирования, целесообразно объявлять амнистию в форме федерального закона, принятие которого контролировалось бы Советом Федерации и Президентом РФ»19.
Практика применения амнистии в отношении лиц, совершивших уголовные преступления, не свидетельствует о том, что она принесла вред обществу в целом. Так, из 877 тысяч амнистированных в 2000 году в связи с 55-летием Победы лишь 12 тысяч (1,37 %) совершили преступление повторно20.
Эта амнистия, прежде всего, была направлена на то, чтобы облегчить участь лиц, принимавших участие в боевых действиях по защите Родины во время Великой Отечественной войны21. Под данную категорию осужденных подпадали также лица, находившиеся на военной службе с 1 декабря 1991 года на территории ряда бывших союзных республик, где проходили вооруженные конфликты, и лица, участвовавшие в восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике и проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе22.
Таким образом, в подавляющем большинстве случаев акты амнистии принимаются в ознаменование важных государственных событий.
По своему содержанию акт амнистии предусматривает освобождение от уголовной ответственности; освобождение от наказания, а иногда и снятие судимости. Но в любом случае применение амнистии может иметь место только после возбуждения уголовного дела, когда установлен факт совершения преступления определенным лицом, определенная квалификация этого преступления, а, следовательно, и его категория.
Актом амнистии лицо может быть освобождено от уголовной ответственности. Такое освобождение означает прекращение уголовного дела на так называемой нулевой стадии реализации уголовной ответственности, т. е. на стадии предварительного расследования или в суде, но до вынесения судом обвинительного приговора. Такое освобождение может быть применено только в отношении лиц, преступление которых было окончено до вступления постановления об амнистии в силу.
Таким образом, не могут быть освобождены от уголовной ответственности по амнистии:
– лица, совершившие преступления после вступления в силу акта амнистии;
– лица, совершившие длящиеся или продолжаемые преступления (побег из мест лишения свободы), если они не явились с повинной или не были задержаны соответствующими органами до дня вступления в силу постановления об амнистии.
Освобождение лица от уголовной ответственности по амнистии означает прекращение уголовного дела по нереабилитирующему основанию. Из нереабилитирующего характера прекращения дела по амнистии следует, что лицо, к которому применяется амнистия, освобождается от уголовной ответственности, но у него сохраняются иные правовые обязанности, связанные с совершением им преступления.
Так, в соответствии с п. 8 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии"», лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административного взыскания и от обязанности возместить ущерб, причиненный в результате совершенных им противоправных действий. В информационно-аналитических учетах органов внутренних дел, имеющих гриф ограниченного пользования, информация о преступлении также остается.
Актом амнистии лицо, совершившее преступление, может быть полностью освобождено от наказания. Такое освобождение может применяться к лицам, которым обвинительный приговор был вынесен до вступления в силу постановления Государственной Думы об амнистии.
Если лицо уже отбывает наказание за совершение преступления, то актом амнистии оно может быть освобождено от отбытия оставшейся части наказания; оставшаяся неотбытая часть наказания может быть сокращена на определенную часть или заменена более мягким видом наказания.
В некоторых постановлениях об амнистии, например в постановлении Государственной Думы «Об объявлении политической и экономической амнистии» от 23 февраля 1994 года, предусматривается также освобождение от судимости.
Освобождение лица от основного наказания по амнистии влечет за собой и освобождение от дополнительного наказания, если оно не было исполнено.
Специальный раздел постановлений об амнистии содержит перечень лиц, к которым амнистия не применяется, несмотря на то, что формально за совершенные ими преступления они подлежат амнистированию.
Как правило, этот перечень включает три категории:
– лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления по перечню (убийство, бандитизм, похищение и т. п.), хотя по размеру назначенного судом наказания они могли бы быть амнистированы;
– лица, ранее осуждавшиеся за тяжкие преступления, при установлении рецидива;
– лица, злостно нарушающие режим исполнения наказания23.
В соответствии с п. 14 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии"», злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания при применении акта об амнистии следует считать:
– осужденных, в отношении которых принято соответствующее постановление начальника исправительного учреждения24;
– осужденных, содержавшихся в колониях-поселениях и направленных в исправительные колонии других видов, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день принятия решения о применении акта об амнистии. Срок наказания исчисляется со дня заключения осужденного под стражу;
– осужденных к исправительным работам, которым за злостное уклонение от отбывания наказания неотбытый срок исправительных работ был заменен судом наказанием в виде лишения свободы, если они находились под стражей менее шести месяцев на день принятия решения о применении акта об амнистии;
– осужденных к исправительным работам без лишения свободы и исправительным работам, совершивших новое преступление до постановки на учет в уголовно-исполнительных инспекциях;
– осужденных, совершивших умышленные преступления до вступления приговора в законную силу, а также совершивших умышленные преступления во время отбывания наказания, в течение установленного судом испытательного срока или в период отсрочки отбывания наказания либо исполнения приговора;
– осужденных, которым судом отменены условное осуждение или отсрочка отбывания наказания, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день вступления в силу постановления об амнистии;
– осужденных, не уплативших без уважительных причин штраф в установленные законом или судом сроки.
Обращаясь к преступлениям в сфере налогообложения, отметим, что противодействие налоговым преступлениям происходит в условиях постоянного принятия актов об объявлении амнистии. С этой точки зрения наша страна, наверное, является уникальной. Так, за шесть лет (с 1994 по 2000 год) было принято десять актов об амнистии25.
Конечно, не все акты амнистии касались налоговых преступников, однако данное нереабилитирующее основание являлось причиной прекращения большого количества (в 2000 году около 25 % от всех прекращенных) уголовных дел по ст. 199 УК России. Не секрет, что согласно актам амнистии освобождению от уголовной ответственности, в том числе и за совершение налоговых преступлений, подлежали лица, награжденные государственными наградами.
Известны случаи, когда злостным нарушителям налогового законодательства предъявлялось обвинение по ст. 198 или 199 УК России, а через несколько дней обвиняемый приносил удостоверение к юбилейной медали «В честь 850-летия Москвы». В нескольких случаях все же удалось доказать факт подделки таких удостоверений. Однако в большинстве случаев дела приходилось прекращать.
Естественно, что акты амнистии имеют большое положительное значение. Освобождаются следственные изоляторы, тюрьмы и колонии, многим дается шанс начать жизнь заново.
Однако если под амнистию будут постоянно подпадать налоговые преступники, то у граждан не останется сдерживающих факторов на совершение уклонения от уплаты налогов и сборов. Тем более, что в 95 % приговоров, вынесенных по ст. 199 УК России, наказание является условным, не говоря о том, что наказание по ст. 198 вообще редко бывает связано с лишением свободы.
История также знает случаи проведения частичной амнистии лиц, совершивших именно налоговые преступления. Так, циркуляр Тверского губисполкома устанавливал, что в связи с улучшением политического и хозяйственного положения Республики, Рабоче-крестьянским правительством объявлена амнистия недоимщикам по продовольственному и гужевому налогам за 1921 год в тех губерниях и автономных областях, которые выполнили план по соответствующим налогам. Одновременно объявляется, что амнистия недоимщикам и неплательщикам налогов проводится лишь в части лишения свободы и отбывания ареста в местных арестных домах. Проведение амнистии не означает безусловного возвращения имущества, производившегося решением налоговой инспекции Наркомпрода или по приговору суда. Недоимщик должен обратиться в губисполком, который и передает соответствующую жалобу в президиум налоговой сессии губсуда26.
Следует остерегаться также и завуалированных попыток провести амнистию лиц, совершивших налоговые преступления. Так, проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации», внесенный 6 ноября 2001 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Боосом Г. В., содержал ряд положений, существенно улучшающих положение лиц, совершивших налоговые преступления (в части определения размера уклонения от уплаты налогов – одного из основных условий, влияющих на квалификацию уклонения от уплаты налогов).
Эти улучшения предлагалось распространить на правоотношения, возникшие с даты вступления в силу нового Уголовного кодекса Российской Федерации, т. е. с 1 января 1997 года. Принятие данного положения противоречило бы ст. 10 УК РФ и могло привести к непредсказуемым последствиям, так как было бы расценено налогоплательщиками и их представителями как основание для возврата денежных средств, уплаченных в бюджет в результате расследования уголовных дел, а также для пересмотра вступивших в законную силу приговоров судов по налоговым преступлениям.
По экспертным оценкам специалистов прогноз возможного возмещения сумм расходов из бюджета по вынесенным судами приговорам по налоговым преступлениям в случае принятия данного законопроекта, является следующим. По преступлениям, совершенным в крупном размере, могло бы быть потребовано к возмещению около 3,7 млрд рублей (70 %), а по преступлениям, совершенным в особо крупном размере, – 1,6 млрд рублей (30 %). Таким образом, по самым скромным подсчетам к возмещению могло быть предъявлено более 5,3 млрд рублей. И это сумма ущерба без требований компенсации морального вреда.
1.3. Специальный случай освобождения от ответственности
Частью 1 ст. 75 УК РФ предусмотрена возможность освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием лиц, впервые совершивших преступления небольшой тяжести, добровольно явившихся с повинной, способствовавших раскрытию преступления, возместивших ущерб или иным образом загладивших вред, причиненный в результате преступления.
Часть 2 ст. 75 УК РФ дает суду право на освобождение от уголовной ответственности лиц, совершивших преступления иной категории, при наличии условий, перечисленных в ч. 1 этой статьи, только в случаях, специально указанных в примечаниях к соответствующим статьям Особенной части УК. В этих примечаниях называются конкретные позитивные действия, при условии совершения которых лицо подлежит освобождению от уголовной ответственности. К таковым, в частности, относятся сдача оружия, наркотических средств или психотропных веществ; добровольное сообщение о даче взятки; добровольное заявление о ложности показаний и др. Выполнение этих действий обязательно для освобождения от уголовной ответственности27.
К преступлениям рассматриваемой категории относятся заражение ВИЧ-инфекцией (ст. 122 УК), похищение человека (ст. 126 УК), торговля людьми (ст. 127.1 УК), коммерческий подкуп (ст. 204 УК), терроризм (ст. 205 УК), содействие террористической деятельности (ст. 205.1 УК), захват заложника (ст. 206), участие в незаконном вооруженном формировании (ч. 2 ст. 208), организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210 УК), преступления, связанные с изготовлением оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 222, 223 УК), незаконным оборотом наркотиков (ст. 228 УК), государственная измена, шпионаж, насильственный захват власти или насильственное удержание власти (прим. к ст. 275 УК), участие в экстремистском сообществе (ст. 282.1 УК), организация деятельности экстремистской организации (ст. 282.2 УК), дача взятки (ст. 291 УК), заведомо ложные показания, заключение эксперта или неправильный перевод (ст. 307 УК), самовольное оставление части, места службы или дезертирство без отягчающих обстоятельств (ст. 337, ч. 1 ст. 338 УК).
Лицо считается впервые совершившим преступление при отсутствии установленного законом факта привлечения к уголовной ответственности, в том числе и при условии, что ранее указанное лицо совершило аналогичного преступления.
При этом под способствованием раскрытию преступления со стороны лица, его совершившего, понимается полное признание вины в совершении преступления, эффективная помощь в установлении фактических обстоятельств совершенного преступления, как то: подробное объяснение своей роли и роли других соучастников в совершении преступления, сообщение о причинах и условиях, способствовавших совершению преступления, подробные показания о месте, времени, способе совершения преступления и др. Также существенным условием является явка с повинной.
Таким образом, для принятия решения о прекращении уголовного дела в связи с деятельным раскаянием необходимо, чтобы лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное соответствующими статьями УК России, способствовало раскрытию преступления и полностью возместило причиненный ущерб. Только при соблюдении всех перечисленных условий, установленных законодательством, лицо освобождается от уголовной ответственности.
Действительно, деятельного раскаяния не будет, например, когда лицо явилось с повинной, но категорически отказывается назвать своих соучастников, дать против них показания на очной ставке или возместить убытки, причиненные преступлением.
Следует отметить, что ранее лица, совершившие налоговые преступления могли быть освобождены от уголовной ответственности в соответствии со специальным случаем – примечанием к ст. 198 УК РФ. Однако со временем применение на практике данного примечания к ст. 198 УК РФ привело к тому, что оно стало порождать коррупционные механизмы в органах предварительного следствия. Принцип неотвратимости наказания за совершение налоговых преступлений был фактически дискредитирован. В итоге законодатель исключил примечание к ст. 198 УК РФ об освобождении от уголовной ответственности лица, впервые совершившего преступления, предусмотренные ст. 194, 198, 199 УК РФ, связанные с уклонением лиц от уплаты таможенных платежей, налогов или страховых взносов, но способствовавшего раскрытию преступлений и полностью возместившего причиненный ущерб.
В настоящее время лица, совершившие налоговые преступления небольшой (ч. 1 ст. 198, ч.1 ст. 199, ч. 1 ст. 1991 УК РФ) и средней тяжести (ч. 2 ст. 198, ст. 1992 УК РФ), могут избежать уголовной ответственности лишь при наличии общих оснований, предусмотренных ст. 75 УК РФ (освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием). Для этого после совершения налогового преступления необходимо добровольно явиться с повинной, способствовать раскрытию преступления, возместить причиненный ущерб или иным образом загладить вред.
При квалификации уклонения физического лица от уплаты налогов немаловажным является вопрос, ответ на который содержит налоговое законодательство, а именно определение конечного момента внесения в налоговую декларацию заведомо ложных сведений.
В соответствии с НК РФ все изменения в налоговой декларации должны производиться на основании заявления об изменениях и дополнениях, подаваемого в налоговый орган. Значение данного документа велико, так как дата подачи заявления определяет порядок применения финансовых санкций. Важным моментом является фиксация дня подачи заявления. В некоторых случаях целесообразно отправлять заявление и уточненную декларацию по почте. При этом следует сделать опись вложения. Дата отправки (почтовый штемпель на заказном письме) будет являться датой подачи заявления.
В соответствии с пп. 2, 3, 4 ст. 81 НК РФ возможны следующие ситуации:
– заявление об изменениях и дополнениях подано до истечения срока подачи декларации. В этом случае декларация считается поданной в день подачи такого заявления, и финансовые санкции не применяются;
– заявление подано по истечении срока подачи декларации, но до срока уплаты налога. В данном случае санкции не применяются, если заявление подано до момента вручения акта налоговой проверки. Акт налоговой проверки в рассматриваемом случае – это, по мнению большинства юристов, акт камеральной налоговой проверки, поскольку провести выездную налоговую проверку в рамках срока уплаты налога вряд ли возможно;
– заявление подано по истечении срока подачи декларации и срока уплаты налога. В этом случае санкции не применяются, если заявление подано до момента вручения акта налоговой проверки и налог уплачен. Акт налоговой проверки – это может быть как акт камеральной налоговой проверки, так и акт выездной налоговой проверки. При этом отметим, что данная норма касается случаев внесения изменений в декларации за прошлые отчетные периоды.
Таким образом, если заявление подано после истечения срока уплаты налога и срока подачи декларации, но налог фактически не уплачен, то в данном случае уклонение физического лица от уплаты налогов путем внесения в налоговую декларацию заведомо ложных сведений является оконченным.
