Л. В. Кузнецова
Комментарий к Федеральному закону от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (постатейный)

Полная версия

Введение

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину России право на судебную защиту его прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ). Однако такая судебная защита сама по себе, в отрыве от слаженного и продуманного механизма фактического, принудительного исполнения принимаемых судом решений и других актов правосудия, была бы малоэффективна. Именно исполнительное производство делает судебную защиту реальной и воплотимой, и именно поэтому оно играет такую важную роль в системе защиты прав и свобод граждан и юридических лиц в Российской Федерации, а его нормативное регулирование так значимо.

Более десяти лет прошло с тех пор, как в России была создана новая, основанная на совершенно иных, чем ранее, принципах система исполнительного производства. Начало ей было положено принятием федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». С тех пор претерпели значительные изменения многие другие нормативные правовые акты, содержащие те или иные нормы об исполнении актов суда, других органов и должностных лиц, а практикой исполнения были выявлены многочисленные пробелы и недостатки в законодательстве об исполнительном производстве, требующие пристального внимания и устранения.

С 1 февраля 2008 г. в России вступает в силу новый Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Изменения, внесенные указанным Федеральным законом, значительно обновляют и совершенствуют условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Наиболее существенными из таких изменений можно считать, в частности, значительное расширение прав сторон исполнительного производства (должника и взыскателя), а также судебного пристава-исполнителя; появление в законе отдельных глав и статей, посвященных порядку и условиям обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в порядке административной подчиненности, порядку реализации имущества должника на торгах, взысканию штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления, и исполнению исполнительного документа о конфискации имущества.

В качестве безусловных достоинств нового Федерального закона «Об исполнительном производстве» можно назвать появление отдельной главы, посвященной мерам принудительного исполнения и исполнительным действиям, а также включение в Закон правил реализации таких важных и новых для исполнительного производства исполнительных действий, как государственная регистрация имущества и имущественных прав должника и взыскателя, а также введение временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации. Новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве» вполне обоснованно уделил много внимания таким деталям исполнительного производства, как обращение взыскания на отдельные виды имущества, а именно: на ценные бумаги, имущественные права, дебиторскую задолженность, имущество некоторых организаций и их членов (участников) и т. д., – предусмотрев при этом ряд новых и чрезвычайно важных для практики норм и правил.

Анализу перечисленных новелл, а также оставшихся в Федеральном законе пробелов и недочетов и посвящен, прежде всего, настоящий комментарий. Цели, которые преследует данная работа, состоят в том, чтобы помочь практическим работникам в правильном применении норм нового Федерального закона «Об исполнительном производстве», а также оказаться полезной научным работникам, студентам при изучении соответствующей дисциплины и дать возможность всем тем, кто интересуется вопросами принудительного исполнения, лучше ориентироваться в вопросах обновленного исполнительного законодательства.

Комментарий к Федеральному закону

от 2 октября 2007 г.

№ 229-ФЗ

«ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ»

Глава 1 ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц (далее также – граждане), юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (далее также – организации) обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

2. Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

1. Принудительному исполнению подлежат как судебные акты, так и акты других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан и организации, а также Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям, Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от определенных действий. Данные акты, являющиеся исполнительными документами, а также те, на основании которых они выдаются, перечислены в ст. 12 комментируемого Федерального закона.

По сравнению с прежней редакцией Федерального закона, где в перечне должников, помимо физических и юридических лиц, были указаны «бюджеты всех уровней», новая редакция уточняет перечень должников, определяя в качестве таковых Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования, что соответствует их положению как субъектов гражданского права – участников гражданских правоотношений (ст. 124 ГК РФ).

2. Статья дополнилась новым пунктом, содержащим отсылочную норму относительно исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство РФ состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ определено, что он устанавливает, в том числе, и порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Так, согласно ст. 242.2 БК РФ для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, исполнительные документы направляются в Министерство финансов РФ.

Для исполнения судебных актов по искам к субъектам РФ по тем же основаниям, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны субъектов РФ исполнительные документы направляются в финансовый орган субъекта РФ.

Соответственно, для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям и искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования исполнительные документы направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.

Бюджетным кодексом РФ регулируются также условия и порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, на средства бюджетов субъектов РФ по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъектов РФ и на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений (ст. 242.3, 242.4, 242.5). Исполнительные документы данной категории направляются в органы Федерального казначейства и соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Что касается федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, то в них в разные годы, начиная с Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», содержались нормы о распределении средств исполнительского сбора, поступающих в процессе исполнительного производства; о недопустимости взыскания исполнительского сбора при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, федеральных органов исполнительной власти; о направлении исполнительных листов по искам к Российской Федерации для исполнения в Министерство финансов РФ и др. Нормы о том, что службой судебных приставов не производится исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, содержались в федеральных законах о федеральных бюджетах на 2003–2005 гг.

Таким образом, данные положения указанных федеральных законов восполняли пробелы Федерального закона «Об исполнительном производстве» в его прежней редакции в части обращения взыскания на бюджетные денежные средства, в чем отпала необходимость в связи с принятием его новой редакции.

Статья 2. Задачи исполнительного производства

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Задачи исполнительного производства прежде не были выделены в отдельную статью, но отражались в п. 1 ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах»: судебный пристав-исполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов.

Правильность исполнения судебными приставами-исполнителями судебных и иных актов означает их исполнение в четком соответствии с их содержанием, требованиями комментируемого Федерального закона и других федеральных законов, с соблюдением гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Своевременность исполнения судебных и иных актов означает их исполнение в сроки, установленные ст. 36 комментируемого Федерального закона.

Целью указанных действий в процессе исполнительного производства признается защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве

Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее – Федеральный закон «О судебных приставах») и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

2. Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

3. На основании и во исполнение настоящего Федерального закона Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения исполнительного производства.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством

Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила международного договора.

1. В комментируемой статье содержится и раскрывается понятие законодательства об исполнительном производстве. В соответствии с ней законодательство об исполнительном производстве регулирует условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Основанность законодательства об исполнительном производстве на Конституции РФ обусловлена положением п. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Все законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Кроме того, в Конституции РФ содержится ряд общих норм, лежащих в основе, в том числе, и законодательства об исполнительном производстве: защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; равенство всех перед законом и судом; недопустимость лишения кого бы то ни было своего имущества иначе как по решению суда и др.

Разграничивая предметы ведения, Конституция РФ не относит исполнительное производство (исполнение судебных актов и актов других органов и должностных лиц) ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72). Однако это вовсе не означает, что оно в силу ст. 73 Конституции РФ относится к ведению субъектов РФ. Этот законодательный пробел вызван тем, что до вступления в силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» в 1997 г. производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений других органов, являлось предметом правового регулирования гражданского процессуального законодательства, которое отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации. После выделения исполнительного производства из гражданского процессуального права и формирования отдельного законодательства об исполнительном производстве оно оказалось незнакомым существующему конституционному полю. Однако, ограничив законодательство об исполнительном производстве исключительно федеральными законами и сославшись при этом на Конституцию РФ, комментируемый Федеральный закон закрепил принадлежность исполнительного производства к сфере ведения Российской Федерации, что отвечает смыслу соответствующих положений Конституции РФ. В пользу этого говорит и то обстоятельство, что ряд отраслей законодательства, регулирующих в своей части условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов и должностных лиц, также относится к ведению Российской Федерации (см. ниже).

Следующий после комментируемого Федерального закона в составе законодательства об исполнительном производстве Федеральный закон «О судебных приставах» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ в одном пакете с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» в его прежней редакции в 1997 г. В нем содержатся положения, регламентирующие: задачи судебных приставов; правовую основу их деятельности; требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности судебных приставов; полномочия Министерства юстиции РФ и должностных лиц Федеральной службы судебных приставов (ФССП) по организации деятельности службы судебных приставов; обязанности, права и ответственность судебных приставов; гарантии их правовой и социальной защиты.

В частности, Федеральным законом «О судебных приставах» установлено, что судебным приставом может быть гражданин РФ, достигший двадцатилетнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава – высшее юридическое образование), способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности.

Судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. При вступлении в должность судебный пристав приносит присягу следующего содержания: «Клянусь при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, честно и добросовестно исполнять обязанности судебного пристава».

На должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, имеющий судимость.

К иным федеральным законам, регулирующим в своей части условия и порядок принудительного исполнения судебных и иных актов, относятся: Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 551), Гражданский процессуальный кодекс РФ (разд. VII), Арбитражный процессуальный кодекс РФ (разд. VII), Семейный кодекс РФ (ст. 79, разд. V), Уголовно-исполнительный кодекс РФ (ст. 16, 31,32), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 230, 393), Налоговый кодекс РФ (ст. 47), Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 23.68, 32.2, 32.4, 32.12), Бюджетный кодекс РФ (см. комментарий к п. 2 ст. 1), Таможенный кодекс РФ (гл. 32), Трудовой кодекс РФ (ст. 389), федеральные законы «О банках и банковской деятельности» (ст. 26, 27), «О третейских судах в Российской Федерации» (ст. 45).

Нормы, регулирующие отношения, связанные с исполнением судебных и иных актов, могут содержаться и в иных федеральных законах. Это, безусловно, не означает, что все подобные федеральные законы относятся к законодательству об исполнительном производстве, но соответствующие нормы и их комплексы входят в его состав.

2. Важным нововведением стало включение в статью нормы о приоритете комментируемого Федерального закона по отношению к другим федеральным законам, регулирующим условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц. Это означает, что данные федеральные законы, включая перечисленные выше, не должны противоречить комментируемому, а в случае такого противоречия применению подлежат нормы Федерального закона «Об исполнительном производстве».

3. К числу принимаемых на основании и во исполнение комментируемого Федерального закона нормативных правовых актов впервые отнесены акты Президента РФ. Это связано с возросшей ролью Президента РФ в законодательном процессе и обусловлено его правовым статусом в соответствии с Конституцией РФ.

Среди указов Президента РФ по вопросам обеспечения исполнительного производства важнейшим является Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», утвердивший Положение о Федеральной службе судебных приставов. Указ установил структуру ФССП и предельную численность работников центрального аппарата и территориальных органов ФССП (см. комментарий к п. 1 ст. 5). Положением о ФССП определены функции, подведомственность, основные задачи, основы деятельности, полномочия и организация деятельности ФССП.

Отдельных вопросов обеспечения исполнительного производства касаются указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральному закону.

На основании и во исполнение комментируемого Федерального закона Правительство РФ принимает постановления по отдельным вопросам исполнительного производства от 29 мая 2003 г. № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства»; от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде Федерального имущества»; от 19 апреля 2002 г. № 260 «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства»; от 21 декабря 2000 г. № 980 «О передаче функций Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации Российскому фонду федерального имущества»; от 12 августа 1998 г. № 934 «Об утверждении порядка наложения ареста на ценные бумаги»; от 7 июля 1998 г. № 723 «Об утверждении Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества»; от 27 мая 1998 г. № 516 «О дополнительных мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций» и др.

В комментируемом Федеральном законе содержатся отсылочные нормы к постановлениям Правительства РФ по вопросам:

1) определения размера компенсации расходов, понесенных понятым в связи с исполнением обязанностей понятого (п. 3 ст. 60);

2) установления особенностей обращения взыскания на отдельные виды имущественных прав (п. 3 ст. 75);

3) порядка привлечения специализированных организаций по реализации имущества должника (п. 1 ст. 87);

4) компетенции государственных органов или организаций, которым для обращения в государственную собственность передается имущество, арестованное или изъятое при исполнении судебного акта о конфискации (п. 2 ст. 87, п. 1 ст. 104);

5) порядка проведения торгов (п. 2 ст. 90);

6) возвращения должнику исполнительского сбора (п. 11 ст. 112).

4. Норма о приоритете международных договоров РФ над законодательством РФ об исполнительном производстве корреспондирует общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ, в п. 4 ст. 15 которой закреплено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.