Коллектив авторов
Государственное стратегическое управление

Полная версия

1.3. Исследования российских и зарубежных ученых по проблемам современного состояния и направлений модернизации государственного стратегического управления

Для проведения анализа сложного социально-экономического процесса, каким является государственное стратегическое управление на федеральном и региональном уровнях, необходимо применение междисциплинарного подхода, предполагающего использование научных положений и методов исследования таких наук, как политология, социология, мировая экономика, государственное управление, общий менеджмент, стратегический менеджмент, теория организации, экономическая теория, новая институциональная экономическая теория, пространственная экономика, региональная экономика, региональная статистика, экономическая география и др.

Это обусловило необходимость использования работ российских и зарубежных ученых по теории и проблемам государственного управления, экономике общественного сектора, модернизации российской экономики, по экономической теории, новой институциональной экономической теории, теории отраслевых и региональных рынков, менеджменту и стратегическому менеджменту, теории организации, конкурентоспособности, стратегическому планированию, новым методам государственного и регионального управления, по пространственной и региональной экономике, политике и управлению.

Общетеоретические основы, структура и содержание основных категорий, трактовки понятий «государственное управление», а также методологии государственного управления исследуются в работах Б. А. Райзберга, В. Кириченко, А. И. Радченко, Г. В. Атаманчука, А. Н. Петрова, М. И. Кныша, В. И. Кушлина, Н. А. Волгина, Н. И. Глазунова, Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина и многих других.

В числе основных разработчиков системы стратегического управления и планирования можно выделить И. Ансоффа¹⁷, М. Портера¹⁸, Д. Миллера, Й. Шумпетера, Р. Саймонса, Р. Акоффа¹⁹, Г. Саймона, М. Мескона²⁰, М. Альберта²¹, Ф Хедоури²², Г. Минцберга, А. Стрикленда²³, А. Томпсона²⁴ и др. Названные ученые рассматривают широкий круг вопросов, связанных с разработкой и реализацией стратегии развития организации в современных условиях. Ими заложены основные теоретические концепции стратегического управления, а также определены его ключевые составляющие.

Следует отметить, что много работ посвящено вопросам государственного стратегического планирования (например, исследования Б. Н. Кузыка, В. И. Кушлина, Ю. В. Яковца, А. Н. Митькина, Д. С. Шмерлинга, Б. А. Райзберга и пр.).

Отечественные ученые, такие как Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, Э. В. Афанасьев, В. Р. Веснин, О. С. Виханский²⁵, Г. Я. Гольдштейн, А. Л. Гапоненко²⁶, А. Т. Зуб²⁷, Ю. В. Кузнецов²⁸, А. Н. Лапин, В. Д. Марков²⁹, Ю. А. Маленков³⁰, А. И. Наумов³¹, Р. А. Фатхутдинов³² и др., раскрывают в своих работах актуальные проблемы формирования системы стратегического управления организацией в условиях современной России и ставят вопрос о необходимости стратегического управления на государственном и региональном уровнях.

Исследования в области регионального стратегического управления проведены Д. С. Львовым³³, А. Г. Гранбергом³⁴, М. Э. Дмитриевым³⁵, Б. С. Жихаревичем³⁶, Д. Ю. Лапыгиным³⁷, Т. Б. Ивановой³⁸, О. В. Коломийченко³⁹, В. Е. Рохчиным⁴⁰, И. А. Ковалевой⁴¹, А. Швецовым⁴², Л. С. Шеховцовой⁴³, И. И. Токаренко⁴⁴, А. С. Поповой⁴⁵, Л. В. Перцовым⁴⁶, О. М. Роем⁴⁷, А. Ю. Селиным⁴⁸ и другими учеными. Исследования состояния аналитических работ, осуществляемых в ходе стратегического управления развитием российских регионов, провели О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин, М. Ю. Махотаева. В развитие инструментальной части регионального стратегического планирования внесли большой вклад А. Г. Гранберг⁴⁹, В. Е. Селиверстов⁵⁰, В. И. Суслов, С. А. Суспицын и др.

Значительный вклад в разработку теории стратегического регионального управления внесли известные отечественные ученые Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, О. Т. Богомолов, П. Г. Бунич, А. Г. Гранберг, Т. И. Заславская, В. В. Ивантер, Л. В. Канторович, В. В. Кулешов, Д. С. Львов, Л. Э. Лимонов, Б. С. Жихаревич, В. Л. Макаров, В. А. Мартынов. Отметим также работы Р. А. Фатхутдинова, который рекомендует применять для повышения качества и эффективности стратегических решений 20 научных подходов: «системный, логический, воспроизводственно-эволюционный, инновационный, комплексный, глобальный, интеграционный, виртуальный, стандартизационный, маркетинговый, эксклюзивный, функциональный, процессный, структурный, ситуационный (вариантный), нормативный, оптимизационный, директивный (административный), поведенческий, деловой»⁵¹. Чем дороже объект, указывает автор, «тем больше должны быть количество применяемых научных подходов и глубина их проработки»⁵².

Многие авторы делают попытки применить концепции менеджмента к государственному и региональному стратегическому управлению. Так, вопросы управления по результатам в системе государственного стратегического управления исследовали Я. Д. Кларк⁵³, Г. Суэйн⁵⁴, Р. С. Каплан⁵⁵, Д. П. Нортон, Е. И. Добролюбова⁵⁶, А. М. Лавров⁵⁷, К. Б. Малков⁵⁸, С. М. Шапигузов⁵⁹, А. К. Синягин⁶⁰, А. И. Сотов⁶¹, А. Пири⁶² и др.

Проблемы развития концепции государственного менеджмента и возможности ее применения в России рассматриваются в трудах ученых Института государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики» И. Н. Барцица, Г. Л. Купряшина, Д. Б. Цыганкова, Н. Н. Клища и др.

Среди иностранных ученых, разрабатывающих вопросы модернизации государственного управления в разных странах, можно особо выделить Н. Парисона, главного специалиста Всемирного банка по вопросам государственного управления, исследования которого посвящены, в том числе, реформам государственной власти в России. Также представляют интерес иностранные источники по данной проблематике, авторами которых являются A. Харбергер и Д. Гвартни и др.

В последние годы уделяется внимание анализу применения методов, разработанных для внутрифирменного управления, в государственном управлении. Достаточно широкое распространение в научной литературе получило обсуждение проблем внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти. В частности, в работах Е. И. Добролюбовой, М. Г. Решетникова, Н. В. Агеевой и др. рассматриваются вопросы результативности внедрения управления по результатам, особенности организации планирования системы оценки эффективности и результативности деятельности, возможности и ограничения автоматизации процессов и процедур управления по результатам.

Специфика проблем и технологий управления по результатам при исполнении полномочий органов власти рассматривается в исследованиях А. В. Клименко, Е. В. Берездивиной, Н. Д. Балашова, В. Н. Южакова.

О. В. Александров в своих исследованиях выделяет целый ряд вопросов, связанных с особенностями анализа проблем управления по результатам по уровням ответственности. Этим же вопросам посвящены также работы Е. В. Берездивиной, Н. В. Агеева, В. Н. Южакова и др.

Однако данные исследования показывают, что в настоящий момент внедрение управления по результатам сталкивается с целым рядом проблем, не всегда простое копирование зарубежного опыта приводит к росту эффективности государственного управления. Поэтому одним из направлений дальнейших исследований может стать анализ влияния российской специфики и путей решения возникающих проблем, основные из которых будут описаны ниже.

Проблемам применения бенчмаркинга к государственному стратегическому управлению посвящены работы Н. М. Гусева⁶³, Г. Б. Медведева⁶⁴, В. Ф. Елисеенко⁶⁵, К. И. Головщинского⁶⁶, А. Л. Гапоненко⁶⁷, М. Х. Мора⁶⁸ и др.

В сфере государственного и регионального стратегического управления в России накоплен некоторый теоретический и практический задел, который подкреплен рядом монографий, статей в ведущих экономических журналах и диссертационных работах по данной проблеме. Однако часто публикации лишены системности; преобладают работы описательного характера по опыту разработки того или иного стратегического документа; существует широкий разброс в понятийном аппарате; не решены многие концептуальные вопросы. Все это обусловило необходимость нового комплексного и системного исследования в области государственного и регионального стратегического управления.

Теории модернизации появились в середине XX века в различных направлениях общественной жизни. Экономические аспекты модернизации нашли отражение в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, О. Конта, А. Тойнби, А. Тоффлера, Ш. Эйзенштадта и др. У. Бек, Э. Гидденс, Р. Инглхарт, М. Леви, Г. Мюрдаль, Т. Парсонс, Ф. Перу, П. Розештейн-Родан, А. Турен, Э. Хаген, П. Штомпк создали научные труды, которые содержат исследование причин и последствий догоняющего и зависимого развития стран, а также анализ концепций нео– и постмодернизации.

Подробная характеристика этапов эволюции и уровней модернизации российской экономики дана Е. Т. Гайдаром, Г. Б. Клейнером, Ю. В. Латовым, В. Л. Макаровым, Е. Г. Ясиным и др.

В научных исследованиях авторами раскрываются различные аспекты модернизации. Так, вопросы институционализации процессов модернизации поднимают в своих трудах следующие исследователи: Дж. Бьюкенен, А. А. Аузан, Д. С. Львов, Д. Норт, Р. М. Нуреев, В. Полтерович⁶⁹, В. Радаев, А. Г. Барабашев⁷⁰, А. В. Клименко⁷¹, В. Л. Тамбовцев, А. Е. Шаститко и др.; вопросы экономической эволюции и технологического прогресса раскрывают С. Ю. Глазьев, Н. Д. Кондратьев, С. Кузнец, Р. Солоу, Д. Форрестер, Ю. В. Яковец и др.; проблемы инновационного и конкурентного развития исследовали П. Друкер, Дж. М. Кларк, М. Портер, Дж. Стиглер, Г. Хэмел, Й. Шумпетер и др.

В последние годы появился ряд работ, в которых рассматриваются современные проблемы модернизации российской экономики, разработаны концепции модернизации; их авторами являются Л. И. Абалкин, А. Аганбегян, А. И. Амосов, Е. Ш. Гонтмахер, В. А. Мау, В. М. Полтерович, В. В. Попов, В. Т. Рязанов, А. Я. Рубинштейн, Л. С. Шеховцева, К. А. Юдаева и др.

На существование в Российской Федерации проблем, связанных с функционированием институтов стратегического управления, включая публичные институты, обращено внимание в научных докладах института экономики РАН: «В Российской Федерации практикуется келейное принятие стратегически важных решений. В регламенте работы российских законодательных органов не предусмотрено публичное обсуждение долгосрочных проектов и программ. Нет закона или хотя бы служебного норматива о процедуре публичного обсуждения бюджета и его распределения для реализации национальных проектов и целевых программ, имеющих важное социальное и экономическое значение. На перспективу ставится задача восстановления Россией статуса мировой экономической державы. Эта задача невыполнима при нынешней степени отставания в развитии публичных институтов стратегического планирования и управления»⁷².

В монографии, написанной учеными Института экономики РАН⁷³, даны рекомендации по разработке стратегических направлений развития России. В разделе, посвященном организационным ресурсам экономического роста, основное внимание уделено механизму и функциям государственного управления: «Для осуществления радикальных перемен в обществе, решительных экономических преобразований в России необходима адекватная им система управления». В работе особо отмечено, что в большинстве развитых стран проводимые в настоящее время реформы государственного управления направлены на переоценку роли и сфер ответственности министерств и других органов власти, устранение конфликтов интересов, формирование правил, обеспечивающих прозрачность законотворчества и движения активов государства, а также на улучшение судебной системы, развитие и повышение роли местных органов власти, на борьбу с коррупцией и т. д. Рекомендации, данные в монографии, несмотря на то что она написана в 2004 году, в начале осуществления в России административной реформы, актуальны и для настоящего времени: «Эта система должна быть направлена на преодоление следующих недостатков организации и деятельности исполнительной власти:

• низкой исполнительской дисциплины;

• нежелания брать ответственность на себя;

• усложненной процедуры согласования;

• невысокой квалификации кадров.

Главная трудность в стимулировании высокоэффективного управленческого труда состоит в том, что уровень его оплаты никоим образом не связан с результатами. До настоящего времени не было серьезной попытки увязать оплату труда федеральных чиновников с эффективностью труда. В результате: а) увеличивается количество федеральных органов исполнительной власти; б) растет число руководящих должностей; в) увеличивается количество структурных подразделений – департаментов, управлений, отделов в министерствах и ведомствах. Переход от планово-административной к рыночной экономике привел к увеличению числа министерств и ведомств почти в 2 раза. Принципиально важно обеспечить научный подход к созданию эффективной системы управления»⁷⁴. Основная цель административной реформы – повышение качества работы государственного аппарата, сокращение административных барьеров и снижение уровня коррупции – не достигнута и до настоящего времени.

В работе заведующего отделом Высшей школы международного бизнеса АНХ при Правительстве РФ, профессора Российской экономической школы В. В. Попова критически анализируются достижения и провалы развивающихся стран в соответствующих сферах экономической политики, обобщается мировой опыт, предлагаются рецепты решения неотложных проблем экономического и социального развития⁷⁵. Исследование построено на анализе национальных стратегий развития, изложенных в разработках ООН⁷⁶. При помощи межстрановых расчетов на основе использования эконометрических моделей автор делает вывод, что в развивающихся странах и переходных экономиках успешность реформ (измеряемая динамикой макропоказателей) далеко не в первую очередь зависит от степени либеральности экономической политики и демократичности политического режима, ключевую роль играет качество государственных и общественных институтов. Заслуживает также внимания вывод о том, что «успех догоняющего развития всегда был связан с активным участием государства».

Одна из недавних концепций модернизации экономики, заслуживающая внимания, – концепция В. М. Полтеровича «Система интерактивного управления ростом», которая включает обоснование таких мер стратегического регулирования, как⁷⁷:

• заимствование западных технологий (не всегда передовых);

• увеличение абсорбционной способности страны;

• сбалансированная политика открытости России;

• самоограничение элиты и меры налоговой политики;

• создание и поддержка проектов, а не фирм (система интерактивного управления ростом).

«Создание системы интерактивного управления ростом» – СИУР, включает три компонента:

• национальную инновационную систему,

• координацию экономической политики;

• интерактивное планирование.

В соответствии с концепцией автора «СИУР – это система институтов, обеспечивающих взаимодействие между государством, бизнесом и обществом с целью осуществления широкомасштабных проектов модернизации производства и развития территорий»⁷⁸.

Интерактивное планирование, одна из основных составляющих концепции, основано на следующих четырех базовых принципах⁷⁹.

Во-первых, планы развития формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества.

Во-вторых, процесс планирования является непрерывным, «скользящим», так что к началу каждого года разрабатывается система взаимоувязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов. Это важный момент, поскольку в России уже несколько лет существует повальная мода на разного рода долгосрочные стратегии и концепции, однако средне– и краткосрочным планированием никто всерьез не занимается. «Долгосрочные программы без пятилетних и годовых становятся набором благих пожеланий, не обеспеченных ресурсами, не согласованных с бизнесом, – отмечает Виктор Полтерович. – Отраслевые стратегии слабо связаны с региональными разработками и с федеральной политикой, не сопровождаются серьезными расчетами, не подкреплены конкретными проектами и в результате не реализуются».

В-третьих, выполнение планов достигается не за счет административного принуждения, а за счет рыночных стимулов и в рамках рыночных механизмов.

В-четвертых, государство вместе с бизнесом участвует не только в отборе и реализации проектов, но и в их инициации. Для этого предлагается, в частности, создать Федеральное агентство по интерактивному планированию, деятельность которого должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по планированию, а с другой – на систему экспертных комиссий, включающих представителей администрации, профсоюзов, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. «Возможны два пути формирования системы интерактивного управления ростом, – подчеркивает Виктор Полтерович. – Путь сверху основан на принятии соответствующих федеральных законов. Путь снизу мыслится как создание региональных агентств развития с последующим формированием Федерального агентства. Второй путь, видимо, более реалистичен и менее рискован»⁸⁰.

Ключевым документом, заслуживающим особого внимания и учета при проведении дальнейших исследований, является Концепция «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Это связано с тем, что основное внимание при анализе концепций социально-экономического развития России должно быть уделено действующей государственной концепции долгосрочного развития экономики России до 2020 года, которая является официальным документом и ориентиром для принятия долгосрочных стратегических решений и в отличие от ряда других концепций содержит и раздел о совершенствовании государственного управления.

Документ является промежуточным докладом, где подведены итоги работы экспертной группы по актуальным вопросам социально-экономической стратегии развития России до 2020 года, в которую входили ведущие ученые Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства. В докладе «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика»⁸¹ рассмотрены многие актуальные направления модернизации экономики и социальной сферы России, включая государственное управление. Однако о необходимости стратегической направленности управления в проекте Концепции 2020 не говорится.

На основе анализа разработок по комплексной модернизации социально-экономического развития России можно констатировать, что сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д. Доминирующими подходами к разработке стратегии модернизации являются: «институциональная модернизация» и «проектный подход», также ведутся дискуссии о применении концепции «догоняющего развития» или концепции «развития на технологической границе». В работах приводятся достоинства и недостатки тех или иных подходов, но единой концепции модернизации, учитывающей специфику современного состояния государственного стратегического управления в России, до сих пор выработано не было.

Основным недостатком существующих разработок по модернизации социально-экономического развития России является отсутствие указаний на необходимость использования методов и инструментов стратегического управления, в то время как многие из выдвигаемых в них целей и задач не могут быть достигнуты без применения принципов стратегического управления, разработки взаимосвязанных стратегических планов, а также мероприятий по их реализации.

На основе проведенного анализа исследований в области государственного управления и смежных наук можно сделать следующие выводы.

1. Концепция стратегического управления в настоящее время разработана для управления организациями, причем преимущественно для корпораций.

2. В работах зарубежных и российских ученых уделено большое внимание анализу «концепции государственного менеджмента» и проблемам ее реализации на практике, однако системные разработки по применению технологии стратегического менеджмента к государственному стратегическому управлению отсутствуют.

3. В рассмотренных работах содержатся важные теоретико-методологические, методические и практические разработки, связанные с совершенствованием государственного управления, включая управление регионами, которые необходимо использовать при формировании концепции государственного стратегического управления. При этом в них не нашли в достаточной степени отражения вопросы, связанные со стратегическими подходами к управлению государством и регионами, и практически отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие всю систему методов, подходов, стратегий модернизации государственного стратегического управления, что обусловливает необходимость проведения системных исследований в области стратегии модернизации управления в целом, в том числе в Российской Федерации, как на уровне национальной экономики, так и отдельных регионов.