Коллектив авторов
Муниципальное право. Краткий курс
10. Основные теории и история местного самоуправления
1. Первые основные теории местного самоуправления начали разрабатываться в начале XIX в. во Франции. К основным теориям местного самоуправления относятся следующие.
2. Теория свободной общины — выдвинута немецкими учеными, опиралась на идеи естественного права и доказывала, что право общины заведовать делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления.
3. Для теории характерны следующие принципы организации местного самоуправления:
☝избираемость органов местного самоуправления членами общины;
☝разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;
☝местное самоуправление – управление собственными делами общины, отличными по своей природе от государственных дел;
☝органы местного самоуправления – органы общин, а не государства.
4. Основное положение теории дуализма муниципального управления – признание двойственного характера полномочий органов местного самоуправления. По теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и соответственно действуют как инструмент государственной администрации.
5. Общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория самоуправления) – исходит из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, на первый план выдвигает не естественный и не отчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, хозяйственную деятельность органов местного самоуправления. Общественная (В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков) и государственная (А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский) теории местного самоуправления были распространены в дореволюционной России.
6. Согласно государственной теории самоуправления самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного управления даны государством и имеют источником государственную власть. Местное самоуправление осуществляется не чиновниками, а при помощи местных жителей. Направления государственной теории самоуправления – политическое и юридическое.
7. Основная цель муниципальной деятельности согласно теории социального обслуживания – благосостояние жителей коммуны. В России были распространены социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходили из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционного перехода современного общества в социалистическое.
8. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г. Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 г., органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 г. не была проведена в жизнь.
9. После Октябрьской революции 1917 г. в основу организации власти был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х гг. в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения «Молодежный жилой комплекс». Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» 1990 г., Закон РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 г. сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.
10. В 1993 г. в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провел реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 г.
11. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 г. был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 1997 и 2000 гг. к нему принимались важные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 г., положил начало муниципальной реформе.
11. Понятие и функции местного самоуправления в Российской Федерации
1. Под местным самоуправлением в Российской Феде рации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами (законами субъектов РФ), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических, а также местных традиций.
2. Местное самоуправление рассматривается в качестве основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и формы народовластия. Согласно ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории.
3. Конституция РФ закрепляет следующие принципы местного самоуправления:
☝организационную обособленность системы органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством;
☝самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
☝разграничение полномочий органов местного самоуправления, возможность делегирования государственными органами ряда своих полномочий органам местной власти;
☝гарантированность местного самоуправления.
4. В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения, гарантирующие местное самоуправление (ст. 12), не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ. Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения в пределах муниципального образования. Народ осуществляет свою власть (ст. 3 Конституции РФ) непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления.
5. Местное самоуправление – одна из форм народовластия. Признаки местного самоуправления как формы народовластия:
✓ особый субъект, осуществляющий местное самоуправление (население, граждане);
✓ особое место местного самоуправления в механизме управления обществом и государством (не включается в систему управления государством);
✓ особый объект местного самоуправления (вопросы местного значения);
✓ самостоятельность местного самоуправления;
✓ ответственность муниципальных образований;
✓ учет интересов населения;
✓ учет исторических традиций.
6. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
7. Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.
8. Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.
9. Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.
10. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:
☝обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
☝управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
☝обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
☝обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
☝охрана общественного порядка;
☝представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.
11. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся:
✓ наличие выборных органов местного самоуправления;
✓ использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;
✓ материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.
12. Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.