Лидия Алексеевна Нудненко
Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации
Проблемы представительного характера состава законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Характер взаимоотношений депутатов парламентов субъектов Российской Федерации и гражданского общества в идеале можно выразить словами А. Эсмена: «Государственная власть должна быть отправляема в общих интересах и… правящие являются лишь главными слугами человеческого сообщества».[37] Для этого парламент, будучи представительным органом, должен выражать интересы не одного какого-нибудь класса или слоя общества, а общие интересы всех классов и слоев гражданского общества. Именно парламент «способен инициировать политическую активность граждан, позволяет им не только осознавать свои интересы, но и согласовывать их между собой. Если рынок дифференцирует и обособляет, то парламент связывает и объединяет. Он не просто представляет разные общественные группы, но и дает им возможность избежать прямого столкновения, гражданской войны, заменяя традиционную феодальную междоусобицу гражданским миром и согласием. Парламент нужен не рынку, а именно гражданскому обществу, является важным политическим инструментом создания такого общества, если, конечно, обладает реальной, а не фиктивной властью».[38]
Достижение этой цели в немалой степени зависит от состава парламентов субъектов Российской Федерации. Изучение состава парламентов субъектов РФ предполагает исследование двух проблем: определение рационального численного состава парламентов и отражение в составе парламента структуры гражданского общества.
Представительный характер парламентов субъектов Российской Федерации тесно связан с их количественным составом. Депутаты парламента субъекта Федерации принимают законы, осуществляют парламентский контроль коллегиально. И успех их работы во многом зависит от численности депутатского корпуса, размера избирательного округа, а следовательно, от числа избирателей, чьи интересы они представляют в законодательном органе государственной власти субъекта России. Парламент субъекта Российской Федерации должен быть достаточно многочисленным, чтобы выполнять возложенные на него функции. Вместе с тем он не должен быть громоздким, чтобы не утратить своей работоспособности.
В науке к числу объективных факторов, определяющих оптимальный численный состав представительного органа государственной власти, относят размер территории и количество населения субъекта Российской Федерации. Численность депутатского состава парламентов субъектов Российской Федерации колеблется от 11 депутатов Думы Таймырского автономного округа до 190 депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан. При этом Московская городская Дума при населении около 11 млн жителей насчитывает 35 депутатов, а Государственное Собрание (Эл Курултай) Республики Алтай при численности населения 205, 6 тысяч жителей – 41 депутата. Как видим, законодатели субъектов Российской Федерации далеко не всегда руководствуются объективными критериями при определении численного состава депутатского корпуса своих парламентов.
На представительство интересов гражданского общества в парламентах субъектов Российской Федерации влияет их структура, которая может быть однопалатной и двухпалатной. Двухпалатная структура, как правило, характерна для федеративных государств. В науке конституционного права выделяют две задачи двухпалатного федерального парламента:
– обеспечение контроля за качеством законов с тем, чтобы принимаемые законы не были случайными, непродуманными, порожденными лишь политическими страстями;
– предоставление возможности субъектам Федерации выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, согласовать их между собой, т. е. реализация на деле принципа федерализма.
Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются, как правило, однопалатными. Однако из этого правила есть исключения. Двухпалатную структуру имеют законодательные органы государственной власти Свердловской области, республик Башкортостан, Адыгея, Тыва, Кабардино-Балкарской республики.
Из вышеперечисленных задач двухпалатной структуры федерального парламента значимость в полном объеме для регионального (республиканского) парламента сохраняет первая – обеспечение контроля за качеством законов. Что касается второй задачи, то ее интерпретация законодательством отдельных субъектов Российской Федерации в силу унитарного характера их государственного устройства имеет специфику.
Так, Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты. Законодательная палата представляет интересы всех избирателей республики, состоит из 30 депутатов, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, и является постоянно действующим органом государственной власти. Палата представителей выражает интересы населения административно-территориальных единиц. Она формируется по принципу: 2 представителя от каждого района (района в городе) и города республики, не имеющего районного деления. Депутаты Палаты представителей работают в парламенте на непостоянной основе. Аналогичный порядок формирования «верхней палаты» предусмотрен конституциями республик Адыгея, Тыва, Кабардино-Балкарской республики.
Иной подход к формированию двухпалатной структуры парламента имеет место в Свердловской области, где Законодательное Собрание состоит из Областной Думы и Палаты представителей. Палата представителей выражает интересы всего населения Свердловской области, состоит из 21 депутата, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам сроком на 4 года. Областная Дума насчитывает 28 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе по общеобластному избирательному округу сроком на 4 года. Каждые два года половина депутатов Областной Думы переизбирается. Таким образом, задачей формирования и деятельности Областной Думы является формирование многопартийной системы Свердловской области, выражение интересов основных политических сил гражданского общества в парламенте.
Еще одной потенциальной задачей двухпалатной структуры парламентов субъектов Российской Федерации могло быть создание условий для полноценного участия в избирательном процессе представителей национальных меньшинств. Однако пока двухпалатные парламенты созданы в субъектах Российской Федерации, не имеющих в своем составе национально-государственных образований. В то же время парламенты субъектов Федерации, имеющие в своем составе автономные округа (Красноярский, Хабаровский края, Архангельская, Иркутская, Пермская, Читинская и Тюменская области) остаются однопалатными. Это можно объяснить далеко не безоблачными отношениями между властями края, области и входящих в них автономных округов, то есть проблема имеет политический характер.[39]
Попытка обеспечить национальное представительство предпринята в Ханты-Мансийском автономном округе, где в составе Думы сформирована Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера из числа депутатов автономного округа, избранных по единому национально-территориальному округу. Из 23 депутатов Думы 6 – представители коренных малочисленных народов Севера. Ассамблея не выделена организационно в качестве структурной единицы Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Она не имеет права наложить вето на решения Думы, ее коллективное мнение по поводу содержания принимаемых Думой законов носит рекомендательный характер. Следовательно, Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера является квазипалатой.
Таким образом, преобладают двухпалатные парламенты, в которых верхняя палата представляет интересы территориальных коллективов. Более широкое распространение двухпалатной структуры парламентов субъектов Российской Федерации возможно в случае прогнозируемого объединения субъектов Российской Федерации.
Каковы взаимоотношения между «верхней» и «нижней» палатами парламентов субъектов Российской Федерации? Чьи интересы превалируют в случае их расхождения: населения всего субъекта, представленного в «нижней» палате, или территориальных коллективов, представленных «верхней» палатой? Это зависит от роли «верхней палаты», определяемой законодательством субъектов Российской Федерации далеко не однозначно.
Так, в Республике Башкортостан «нижняя палата» преодолевает вето «верхней палаты» на законопроект двумя третями голосов от установленного численного состава депутатов. Следовательно, здесь имеет место слабая «верхняя» палата, преобладают интересы всего населения республики, представленного «нижней палатой».
До внесения поправок в Конституцию Республики Карелия в феврале 2001 г., закрепивших однопалатную структуру парламента, в республике был двухпалатный парламент и при несогласии палат по поводу законопроекта, он снимался с рассмотрения. Мнение представителей территориальных коллективов, представленных «верхней палатой», было определяющим.
Думается, что в идеале желателен баланс интересов избирательного корпуса обеих палат. Но как его достичь? Вопрос остается открытым и требует дополнительной дискуссии.
Традиционным и наиболее распространенным критерием определения представительного характера парламента является его социальный состав.
В истории политической и правовой мысли можно выделить две тенденции в определении оптимального социального состава депутатского корпуса парламента. По мнению Дж. Ст. Милля, посвятившего свой основной научный труд изучению представительной демократии, «необходимо, чтобы избиратели выбирали представителя из лиц умнее себя, и соглашались подчиняться его высшему уму».[40] Е. Тарановский считал, что только «действительно образованные, знающие люди могут достойно послужить своей родине своим знанием, своими убеждениями… в области политики».[41] Эту же мысль развивал де Лольм: «Огромное большинство тех, которые составляют толпу, отвлекаемые более настоятельными нуждами существования, не имеют ни досуга, ни даже, вследствие несовершенства их образования, необходимых для такой роли знаний. К тому же природа, не щедрая на свои дары, наделяет лишь небольшое количество людей головою, способною к сложным комбинациям законодательства; и подобно тому, как больной доверяется врачу, тяжущийся адвокату, очень значительное число граждан должны доверяться тем, которые более способны, чем они, исполнять то, что, касаясь их существенных интересов, в то же время требует стольких качеств для того, чтобы быть исполненным хорошо».[42]
Означают ли эти вполне верные рассуждения, с которыми нельзя не согласиться, что в парламенте не место представителям рабочих, крестьян и других слоев, не отличающихся высокой образованностью и эрудицией?
В. М. Гессен, исходя из теории народного суверенитета, неравенства людей, наличия антагонизма между противоположными интересами отдельных общественных групп, пришел к другому выводу. Он полагал, что «у классов, стоящих в силу своей экономической зависимости на низкой ступени культуры, имеются свои собственные интересы, отличные от интересов других, более культурных классов; эти последние не могут рассчитывать на представительство интересов всего народа, как целого. Наряду с представительством классов, экономически сильных, необходимо представительство классов слабых».[43]
Учитывая, что парламент должен выражать интересы не одного класса или социального слоя гражданского общества, а общие интересы всего гражданского общества, наиболее отвечающим теории народного суверенитета можно признать второе представление о депутатском корпусе парламентов субъектов Российской Федерации как органе, имеющем в своем составе представителей всех классов, слоев общества, а не только представителей его элиты. Только при этом условии можно выявить общие потребности народа (населения) субъекта Российской Федерации и изыскать средства для их действительного и полного удовлетворения. «Только тогда возможно установление равновесия между всеми интересами, составление соглашения, на основе которого должна протекать совместная жизнь и деятельность граждан. Только тогда законы могут действительно быть и равными для всех, по их содержанию, и все окажутся равными перед законом в смысле его обязательности для всех без исключения, в смысле охраны закона от нарушений, от кого бы оно ни исходило».[44]
Каков же состав депутатов парламентов субъектов Российской Федерации? Социальный состав депутатов парламентов субъектов Российской Федерации характеризуется следующими статистическими данными: представители исполнительных органов власти насчитывают 360 депутатов, представители органов местного самоуправления – 298, руководители предприятий и организаций – 1714, творческие работники – 62, работники здравоохранения, в том числе и руководители этой сферы, – 245, работники народного образования, в том числе и руководители этой сферы, – 236, юристы (по должности) – 82, рабочие – 29. При этом наибольшее по абсолютной величине число профессиональных юристов среди депутатов Московской областной Думы – 17.[45]
Доля политической и деловой элиты из общего числа депутатских мандатов составляет: в парламентах субъектов Российской Федерации в целом – 63,3 %, в республиках – 67,52 %, в краях – 58,01 %, в областях – 61,63 %, в городах федерального значения – 31,71 %, в Еврейской автономной области – 46,67 %, в автономных округах – 78,06 %. Доля руководителей предприятий и организаций всех форм собственности из общего числа депутатских мандатов составляет: в республиках – 40,76 %; краях – 42,86 %; областях – 50,64 %, городах федерального значения – 28,05 %, Еврейской автономной области – 46,67 %, автономных округах – 55,48 %.[46]
Проблема профессионализма депутатов тесно связана с проблемой преемственности депутатского корпуса, которая очень важна для обеспечения непрерывности законодательного процесса. Н. М. Коркунов писал, что «лица, участвующие в осуществлении функций государственной власти в качестве представителей общественных интересов, не могут и не должны видеть для себя в этой деятельности специальной профессии. Они не образуют из себя обособленного общественного класса, а остаются членами разнообразных общественных групп, представителями интересов, которым они и служат. Но, как граждане государства, они заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам. От представительного элемента в противоположность профессиональному требуются не специальные знания и служебная опытность, а именно живая, непосредственная связь с обществом. Поэтому представительный элемент не может отличаться тем же постоянством, как профессиональный. Напротив, для выполнения своего назначения он должен возможно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».[47]
Сменяемость депутатского состава по данным 2001 г. в целом по парламентам субъектов России составляет 66, 32 %.[48] Такой довольно высокий уровень обновляемости депутатского состава парламентов субъектов РФ имеет как положительные, так и негативные моменты. С одной стороны, обновляемость депутатского состава парламентов обеспечивает широкое привлечение граждан к непосредственному участию в решении государственных дел и является одной из важных закономерностей представительной демократии. С другой стороны, высокий уровень обновляемости парламентов субъектов РФ затрудняет их нормальное функционирование. Это определяет необходимость сочетать принцип обновляемости с принципом преемственности. Низкий уровень преемственности в деятельности парламентов субъектов Российской Федерации, обусловленный высоким уровнем обновляемости депутатского состава, объясняется неудовлетворенностью избирателей деятельностью депутатов, их стремлением сменить состав законодательного органа, итогами работы которого они остались недовольны.
Число депутатов с высшим образованием составляет в целом в Российской Федерации 96,94 %, в республиках – 97,86 %, в краях – 94,37 %, в областях – 96,88 %, в городах федерального значения – 96,34 %, в Еврейской автономной области – 73,33 %, в автономных округах – 95,48 %. Число депутатов с высшим образованием заметно возросло по сравнению с предыдущим созывом, который характеризовался следующими данными: в Российской Федерации – 90,45 %, в республиках – 84, 43 %, в краях – 94,37 %, в областях – 94,63 %, в городах федерального значения – 96,47 %, в Еврейской автономной области – 73,33 %, в автономных округах – 95,03 %.[49]
В составе депутатского корпуса лидируют мужчины. Если среди депутатов Государственного Совета Чувашской Республики 13 женщин, а в Верховном Совете Республики Хакасия и Государственном Собрании (Ил-Тумэн) Республики Саха (Якутия) по 11 женщин – депутатов, то в составе депутатов законодательных органов Республики Ингушетия, Новосибирской, Тюменской, Челябинской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа женщин нет.[50]
Депутатский состав парламентов субъектов Российской Федерации по возрастному признаку характеризуется следующим образом: молодежь до 30 лет – 1,81 %, от 30 до 40 лет – 10,31 %, от 40 до 50 лет – 47,68 %, свыше 50 лет – 40,20 %.[51]
Итак, анализ социального, профессионального, возрастного, полового, состава депутатов парламентов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что они пополняются за счет так называемого «административного ресурса», а также представителей финансовых групп, использующих на выборах грязные технологии, почти отсутствуют представители интеллектуальной элиты, молодежи, низок уровень представительства женщин.
В результате в России сформированы законодательные органы государственной власти, не отражающие социальный состав населения (народа) субъекта Российской Федерации и представляющие интересы правящих региональных групп. В связи с этим интересно сравнение В. В. Пылина, который пишет, что в годы самодержавия в Государственной Думе, а также в земских собраниях было гораздо больше ремесленников, крестьян и мещан, чем рабочих, крестьян и простых служащих в нашей современной демократической Государственной Думе и представительных органах региональной и муниципальной власти.[52]
Этот факт позволил сделать заслуживающий обсуждения вывод о том, что представительство и парламентаризм как механизмы и каналы связи государства и гражданского общества в современной России потерпели крах. Парламент стал ареной состязания и торга частных интересов и отстаивающих их лоббистских групп, представительство – делом пиаровских манипуляций.[53] Думается, что применительно к субъектам Российской Федерации говорить о крахе парламентаризма преждевременно, потому что в большинстве субъектов Российской Федерации его нет, он находится в стадии становления. Можно говорить о проблемах его роста.
По мнению политологов, в ближайшей перспективе в России будет подчиненный, управляемый парламент, который представляет интересы прежде всего элит субъектов Российской Федерации.[54]
Учитывая, что развитость гражданского общества определяется уровнем свободы личности, в науке сделана попытка классифицировать политические режимы субъектов Российской Федерации. И. А. Барыгин выделяет четыре вида региональных (республиканских) политических режимов:
первый – монопольное господство той или иной элиты, характерное для Орловской области, Мордвы, Ингушетии, Башкортостана, Бурятии, Москвы;
второй – сообщество элит в рамках региона, например в Северной Осетии-Алании, Липецкой области, Карелии и т. д.;
третий – элитная конкуренция, которая существует в Дагестане, Новосибирской, Оренбургской областях, Красноярском крае;
четвертый – вакуум власти, характерный до недавнего времени для Приморского края.[55]
Следствием существования таких политических режимов являются оторванность депутатов от гражданского общества и недоверие народа (населения) субъекта Российской Федерации к парламенту.
Изложенное позволяет не согласиться с мнением В. М. Межуева о том, что «неприязнь к парламенту, принижение его роли в системе власти есть фактическое неприятие и непризнание гражданского общества, его прямое отрицание».[56] Это мнение спорно потому, что хотя парламент и гражданское общество тесно связаны между собой, однако отождествлять их нельзя.
Социологические опросы и результаты выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывают низкий рейтинг депутатов и парламента у опрашиваемых представителей гражданского общества. Явка избирателей на выборы действующих ныне парламентов субъектов Российской Федерации составила в среднем 46,67 %. При этом она колебалась между 26 % (Тульская область) и 74,10 % (Республика Мордовия).[57] На выборах 2 марта 2003 г. в Государственный Совет Республики Коми в шести округах выборы не состоялись, так как около 30 % избирателей проголосовали «против всех».[58] В чем причины данного явления?
Думается, что первой причиной является несовершенство избирательного законодательства, позволяющего политическим партиям, особенно при пропорциональной системе выборов, включать в списки кандидатов в депутаты некомпетентных, неподготовленных людей. Некомпетентность одного депутата, разрекламированная телевидением, сказывается на имидже всего парламента. Это означает, что политические партии и их руководители должны воспитывать политических лидеров, ответственно относиться к составлению списков кандидатов в депутаты законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. А это очень кропотливая, очень долговременная работа.
Второй причиной низкого рейтинга депутатов и парламента у гражданского общества можно считать закрепление в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации свободного мандата депутатов, который снижает ответственность представителей перед представляемыми. Однако и в тех субъектах Российской Федерации, где согласно действующему законодательству отношения между представителями и представляемыми определяются полусвободным мандатом, соответствующие нормы об отчетах депутатов, возможности их досрочного отзыва избирателями в силу ряда причин остаются красивой декларацией, не реализуемой на практике.
Третьей, важной причиной этого явления, по мнению В. П. Лукина (и с ним можно согласиться), следует признать недостаточное понимание гражданским обществом, какие права и преимущества несет зрелый, развитой парламентаризм (в частности, контроль над бюрократией, над чиновниками, над исполнительной властью),[59] что является следствием низкой политической культуры граждан, абсентеизма. Негативные особенности политической культуры граждан, в частности пассивность и равнодушие представляемых и вседозволенность представителей, слабая способность граждан к самоорганизации, отсутствие демократических традиций и навыков, являются следствием существовавшего в стране тоталитарного политического режима.
В результате – слабая структурированность гражданского общества, отсутствие корпоративного сознания. «Социальный процесс напоминает броуновское движение».[60] Политически слабые, рыхлые, недееспособные институты гражданского общества не способны сформировать парламент, действующий в интересах гражданского общества, и осуществлять эффективный контроль за его деятельностью. Это привело к тому, что вместо управления через граждан, мы получили управление гражданами. Такой уровень политической культуры граждан отнюдь не способствует реализации в полной мере институтов представительной демократии.
Несмотря на перечисленные негативные моменты, судьба представительной демократии, депутатского корпуса и парламента в системе государственной власти субъектов Российской Федерации не кажется абсолютно безнадежной. У нее, думается, есть перспективы. Традиционная политическая культура россиян постепенно, хотя и медленно, вытесняется либерально-демократической политической культурой. Благоприятное развитие этой тенденции, обеспечивающей высокий уровень общественного сознания, политической и правовой культуры, определяемых, прежде всего, уважением к человеку, способствует становлению гражданского общества, которое посредством институтов непосредственной и представительной демократии будет включаться в процесс управления государственными делами через депутатов парламентов субъектов Российской Федерации.
