Лилия Владимировна Глазкова
Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

Полная версия

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Vestigia simper adora.

Всегда чти следы прошлого.

Из Папиния Стация¹.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном мире государства сталкиваются с ростом преступности, которая приобретает все более опасный, транснациональный характер. Повсеместно растет профессионализм и организованность преступников, использующих в своей незаконной деятельности достижения науки, техники и новейшие информационные технологии. Лидеры преступных сообществ не скупятся на оплату труда химиков, компьютерщиков, юристов и других узких специалистов. Но едва ли не главной статьей их расходов стал подкуп коррумпированных чиновников как на стадии подготовки преступлений, так и для сокрытия следов преступной деятельности. Коррумпированность должностных лиц сводит на нет усилия государства в его борьбе с преступностью, препятствует экономическому росту, провоцирует напряженность в обществе, усиливает настроения пессимизма и апатии и подавляет предприимчивость наиболее активной части населения.

Отмечая остроту проблемы, председатель Госдумы Сергей Нарышкин заявил, что «при всех новых глобальных вызовах борьба с коррупцией входит в число приоритетов России»².

Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» поставлены задачи совершенствования организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; обеспечения исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции; активизации антикоррупционного просвещения граждан³.

Указ № 226 демонстрирует системный подход к проблеме коррупции и вопросам борьбы с ней, ставит конкретные задачи перед государственными органами и гражданским обществом, требует отчетности в выполнении поставленных задач. Однако каким будет результат, окажется ли выполненным национальный план противодействия коррупции либо выделенные на его реализацию бюджетные средства присвоят и «распилят» государственные слуги, – покажет время.

История борьбы с коррупцией, насчитывающая столько же лет, сколько пишется история различных государств, знает примеры удач и провалов на этом сложном пути. С коррупцией боролись и в Древнем Вавилоне, и в Греции, и в Риме. История России начиная с древнейших времен также изобилует примерами коррупционных дел и отчаянными попытками искоренить это зло. Понять, чему учит эта история, какие ошибки и достижения были на этом пути, какие уроки нужно извлечь из опыта предков и как в нынешних условиях победить коррупцию – основная цель настоящего исследования.

История чиновничьих злоупотреблений неразрывно связана с развитием системы государственного управления и, более того, обусловлена становлением аппарата власти. Поэтому главы, посвященные истории коррупционного падения российского чиновничества, целесообразно разделить на параграфы, соотнесенные с общепринятыми в истории государства и права периодами развития российской государственности.

Термин «коррупция», обозначающий злоупотребление властью, незаконное обогащение с использованием властных полномочий, дачу взятки и получение взятки, покровительство нужному человеку за определенное денежное вознаграждение, устройство на хорошую должность за деньги и т. д. и т. п., появился значительно позже самих этих явлений. В римском праве термин corrumpere имел несколько значений: разламывать, портить, повреждать; фальсифицировать показания; обесчестить девственницу; подкупить судью (претора)⁴.

На Руси издревле использовали термины «мзда» (вознаграждение за совершение законных действий в интересах дающего), посул судье, лихоимство (вознаграждение за совершение незаконных действий), а сами явления взяточничества, получившие очень широкое распространение, находили отражение в летописях и в первых сборниках законов (например, в Двинской уставной грамоте ХIV в.).

Корни коррупции следует искать в недрах первых, еще догосударственных институтов власти, когда отдельный вождь (руководитель) человеческого сообщества приобретал неограниченные права и присваивал себе лучшие части добычи. Человеческие отношения, возникшие в процессе взаимодействия власть имущих и подвластных, когда сильная и наделенная властью особь имела возможность казнить и миловать, делиться богатством или отбирать чужую собственность, породили неискоренимое желание одних получить максимальную выгоду от своих властных полномочий и рабское желание других, более слабых, умилостивить сильного путем подарка или подкупа. Подобный тип взаимоотношений, помогавший одним выжить, а другим усилить свое влияние и власть, передававшийся из поколения в поколение и закрепившийся уже на генетическом уровне, превращает коррупцию в социальное явление, требующее комплексного изучения представителями самых разных наук, и прежде всего социологии, психологии и философии.

Очевидно, что коррупционные отношения, появившиеся одновременно с развитием государства и права, всегда лежали в той плоскости человеческой жизни, которая существовала как бы отдельно от государства, в обширной сфере глубинных неправовых межличностных взаимодействий. Эти отношения являлись саморегулируемыми и, возможно, сходными с теми, которые породили рыночные связи. Законы стихийного рынка, спрос и предложение, прибыль и выгода – вот тайные двигатели коррупции во все времена. Являясь социально-экономической категорией, коррупция отражает не только незаконную деятельность должностных лиц, но и возникающие между этими лицами и другими субъектами специфические отношения, связанные с использованием властных полномочий и возможностей данного должностного лица. Должность и властные полномочия превращаются в товар, который можно обменять на деньги или услуги.

Развитие и усложнение общественных отношений привело человечество к формированию государств, а постепенное усложнение государственных функций повлекло рост чиновничьего аппарата, получавшего огромные возможности для личного обогащения за счет занимаемых должностей. Этот процесс происходил и в России, где одновременно с развитием государственности формировалось чиновничество.

Глава 1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВО В ПЕРИОД ОТ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА. ДО ОКТЯБРЬСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ

1.1. Государственный аппарат и право Древней Руси

История предков всегда любопытна для того, кто достоин иметь отечество.

Н. М. Карамзин

Начало русской государственности, по свидетельству летописца Нестора, автора «Повести временных лет», пришлось на 862 г. По приглашению новгородцев, погрязших в междоусобицах, в Новгород прибыли в качестве князей-правителей три варяга – братья Рюрик, обосновавшийся в Новгороде, Синеус – на Белом озере, и Трувор – в Изборске (рядом со Псковом). После смерти Рюрика в 879 г. власть в Новгороде получил его родственник, другой варяжский князь Олег, захвативший в 882 г. Киев и объединивший его с Новгородом.

Как писал Н. М. Карамзин, «князья привели с собою многих независимых варягов, которые считали их более своими товарищами, нежели государями, и шли в Россию властвовать, а не повиноваться. Сии варяги были первыми чиновниками, знаменитейшими воинами и гражданами»⁵.

Участие дружинников в управлении было официальным, составлявшим одно из важнейших прав дружины. Это подтверждается многими историческими примерами. Так, в 946 г. Игорь советовался со своей дружиной: продолжать ли ему поход на греков или, взяв с них дань, заключить мир. Мнение дружинников было настолько важно для другого князя, Святослава, что на предложение матери Ольги принять христианство он ответил отказом, опасаясь насмешек: «А дружина сему смеятися начнут»⁶.

Дружина, которая фактически являлась постоянным профессиональным войском, получала содержание прямо от князя в виде денег⁷.

Другим источником существования военных людей был сбор дани с покоренных племен, включенных в состав Киевской Руси. При князе Олеге Киеву платили дань древляне, северяне, радимичи. Это продолжалось и при князе Игоре, правившем с 912 г. после смерти Олега. Сбор дани был настолько выгоден дружинникам, что из-за права собирать дань разгорались нешуточные распри. Летопись сохранила для потомков сведения о варяге Свенельде, собиравшем дань с древлян и так обогатившемся, что это вызвало зависть среди дружинников Игоря. «Князь, – говорили они, – воины Свенельда богато изоделись оружием и портами, а мы обеднели. Пойдем собирать дань, и ты получишь много, и мы»⁸.

Как писал Н. М. Карамзин, «Игорь, отдыхая в старости, вместо себя посылал, кажется, вельмож и бояр, особенно Свенельда, который, собирая дань, мог и сам обогащаться вместе с отроками своими или отборными молодыми воинами, его окружавшими»⁹.

В 945 г. жадность дружинников и самого князя Игоря стоила ему жизни: древляне возмутились чрезмерными поборами и жестоко расправились над князем. Побив его дружину, древляне взяли князя в плен, «пригнули два дерева верхушками к земле, привязали к ним ноги Игоря, потом верхушки отпустили, его и разорвало на части»¹⁰.

Характеризуя царившие в то время нравы, историк Н. И. Костомаров писал: «При князьях так называемого Рюрикова дома господствовало полное варварство. Они облагали русские народы данью и до некоторой степени, подчиняя их себе, объединяли; но их власть имела не государственные, а наезднические или разбойничьи черты. Они окружали себя дружиною, шайкою удальцов, жадных к грабежу и убийствам… Цель их была приобретение добычи… Русские князья еще долго проявляли свое древнее значение предводителей воинственных шаек, и только принятое христианство мало-помалу преобразовало их в земских правителей»¹¹.

В те времена земля была главным богатством. Князь Святослав, сын Игоря, правивший с 945 по 972 гг., «первый ввел обыкновение давать сыновьям особенные уделы: пример несчастный, бывший виною всех бедствий России»¹². Именно этот обычай привел впоследствии к феодальной раздробленности и ослаблению древнерусского государства.

Варяги, наделенные участком земли за какие-либо заслуги, передавали вотчину (отцовское владение) по наследству своим детям.

Княжеские и боярские вотчины существовали наряду с землями крестьян-общинников, обязанных платить дань в пользу государства (великому князю). Наличие большого количества свободных крестьянских общин, зависимых только от центральной великокняжеской власти, является одной из главных черт древнерусского феодального строя, одновременно отличающей его от классических западно-европейских образцов.

В правление Ярослава Мудрого, заботившегося о защите жизни, имущества и здоровья дружинников, наместников и других феодалов, была составлена Русская Правда – сборник законов, регулировавших споры между свободными людьми, прежде всего в среде княжеской дружины. Впоследствии Русская Правда была дополнена так называемой Правдой Ярославичей, закрепившей привилегии феодалов повышенными штрафами: самый большой штраф платился за убийство старших дружинников, жизнь которых оценивалась в 80 гривен. Для сравнения: жизнь смердов, живших в вотчинах, и рабов – в 5 гривен¹³.

В это время ближайшим окружением князя была старшая дружина, из числа которой назначались воеводы, посадские и тысяцкие. Большими полномочиями наделялись тиуны – управляющие княжескими вотчинами, имевшие даже право по поручению князя вести судебные дела. Сбором доходов ведали мытники, таможники и даньщики. Княжеские посадники и другие чиновники, посланные князем для сбора дани или осуществлявшие от его имени суд, и сами кормились за счет населения. Многочисленная местная администрация (посадники, волостели, тиуны и др.) составляла государственный аппарат Древнерусского государства. Сложившаяся система кормлений стала благодатной почвой для возникновения коррупции среди представителей власти.

После смерти Ярослава Мудрого Русская земля была разделена между пятью его сыновьями и наследником от умершего старшего сына Владимира. Потомку Ярослава Мудрого – Владимиру Мономаху еще удавалось какое-то время удерживать под своей властью Древнерусское государство, но уже в период правления сына Владимира Мономаха – Мстислава тенденции к дроблению государства усилились, а после его смерти Киевская Русь окончательно распалась.

1.2. Государственный аппарат и право в период политической раздробленности (начало ХII – ХIV в.)

К середине ХII в. на основе Киевской Руси сложилось примерно 15 княжеств и земель, к началу ХIII в. – около 50, а в ХIV столетии их насчитывалось уже 250. Великими князьями теперь назывались не только киевские, но и князья других русских городов. Местными уделами управляли сыновья князя и бояре-наместники¹⁴.

Несмотря на постоянные междоусобные войны князей, Русская земля перед нашествием монголов стала гораздо богаче, чем была тогда, когда славяне призвали Рюрика. Народ уже повсюду занимался хлебопашеством. Было уже в ней до 300 городов, славившихся высокоразвитыми ремеслами, развивавшими торговлю и культуру¹⁵.

О взаимоотношениях князей с боярами в это время Н. М. Карамзин писал так: «Когда государство разделилось… и вместо одного явились многие государи в России… древний устав Рюриковых времен не был отменен: везде князь судил, наказывал… украшал вельмож своих златыми цепями, крестами; жаловал придворных в казначеи, ключники, постельники, конюшие и проч. Что прежде называлось дружиною государей, то со времен Андрея Боголюбского (правил в 1157–1175 гг.) уже именуется в летописях двором: бояре, отроки и мечники княжеские составляли оный. Сии дворяне, первые в России, были лучшею частью войска»¹⁶.

Именно этим войскам в разрозненной и растерзанной междоусобицами Русской земле пришлось отражать нападение золотоордынцев. В 1237 г. Рязань оказалась один на один с захватчиками, так как владимирский и черниговский князья отказали рязанцам в помощи. Шесть дней город был в осаде и сопротивлялся, но затем оказался взят, разграблен, а княжеская семья и все жители перебиты. Такая же судьба постигла Владимиро-Суздальскую землю, Москву, Черниговское княжество. В 1240 г. татары разгромили Киев. Однако упорное сопротивление русских вынудило монголо-татар отказаться от создания на захваченных территориях собственной администрации. Учитывая сложившуюся на Руси систему княжеской власти, ханы создали лишь институт наместников – баскаков, руководивших военными отрядами и контролировавших деятельность русских князей. Через них князья вызывались в Орду, где, признав власть хана, получали от него ярлык (грамоту) на великое княжение. В случае же сопротивления князь, а зачастую и его сыновья, лишались жизни, а отряды карателей отправлялись в его земли и нещадно расправлялись с жителями, жгли города, вытаптывали посевы, после чего княжество с трудом восстанавливалось спустя несколько десятилетий.

«При малочисленности, нищете и разрозненности тогдашнего русского населения в восточных землях нельзя было и думать о том, чтобы выбиться оружием из-под власти монголов… Оставалось отдаться на великодушие победителей, кланяться им, признать себя их рабами и тем самым как для себя, так и для своих потомков усвоить рабские свойства»¹⁷.

Подавляя качества свободолюбия в русских князьях, золотоордынские ханы заставляли их унижаться не только перед самим ханом, но и перед его послами и наместниками. Когда хан отправлял посла в Москву, великий князь встречал его за городскими воротами, как самого царя, подносил ему чашу кобыльего молока, подстилал мех соболий под ноги ханского посланника и слушал чтение ханской грамоты с коленопреклонением. Князь выказывал послу величайшее почтение, покорность и не смел перед ним садиться. Когда посланец хана садился на коня, князь склонял пред ним свою спину, а тот, став на нее ногами, взбирался на лошадь. Этот обычай прекратил свое существование лишь в конце ХV в. Никто не избегал угнетения и никто не был уверен в сохранности ни своей собственности, ни своей жизни¹⁸.

В таких условиях формировался вполне определенный тип людей, стремящихся к власти. «Разумеется, были и другие характеры среди русских князей, однако они находились в худшем положении в борьбе за власть над Россией. Власть могли получить лишь самые изворотливые»¹⁹.

Следует отметить, что назначение старейшего князя самим ханом неожиданно усилило княжескую власть, которая в прежние времена должна была считаться с мнением вечевых собраний, а благодаря новым правилам возвысилась настолько, что подавила древнее вечевое правило в большей части русских земель²⁰.

Стремясь заручиться поддержкой хана, князья лично ездили в Орду с подарками для него и близких к нему вельмож, обещали большую дань, подкупали разных лиц, имевших влияние на хана. Князь Александр Невский, одним из первых осознавший значение хороших взаимоотношений с ханом и его приближенными, неоднократно ездил в Орду. В 1262 г. случились вооруженные мятежи во Владимире, Суздале, Ростове и других городах, где перебили сборщиков дани. Узнав об этом, хан уже собрал полки наказывать непокорных, но Александр Невский сумел уговорить хана обещанием большего выхода (дани). На уговоры ушли вся зима и лето. Только в 1263 г. Александр Невский смог отправиться домой, но заболел и в дороге скончался.

Внук Невского московский князь Юрий Данилович использовал помощь хана в борьбе с тверским князем Михаилом. В 1315 г. Юрий был вызван к хану Узбеку и прожил в Орде более двух лет, женился на сестре хана и заручился его поддержкой. Подавив Тверь и утвердившись в звании великого князя, Юрий со временем переехал в Новгород, а Москву передал своему брату Ивану (1325–1340), прозванному Калитой за обычай носить с собой кошелек (калиту) для раздачи милостыни. По другой точке зрения, князь Иван Данилович получил свое прозвище Калита потому, что при нем Москва стала самым богатым княжеством Руси²¹.

Как отмечает историк Костомаров, восемнадцать лет его правления были эпохою первого прочного усиления Москвы и ее возвышения над русскими землями. Главным способом к этому усилению было то, что Иван умел ладить с ханом, часто ездил в Орду, приобрел особенное расположение и доверие Узбека, который поручил Калите даже сбор дани с других княжеств. Таким образом, Московская земля была спасена от вторжения татарских послов²², а в казне Калиты оседала значительная часть собранных денег²³.

Замечая усиление Московского княжества, бояре из других земель переходили к Ивану Калите вместе с вольными людьми, годными к оружию, получали от московского князя земли с обязанностью службы ему. В результате соседние князья слабели и поневоле должны были угождать московскому князю²⁴.

При сыновьях Ивана Калиты в состав Московского княжества были включены Дмитровские, Костромские, Стародубские и отдельные Калужские земли. Изменения коснулись взаимоотношений князя и его дружины. Именно в Московском государстве название дружины, «дружинник» окончательно исчезло, заменившись понятиями «двор» и «дворянин». С. М. Соловьев отмечает, что «с исчезновением понятия о товариществе вождю выступает во всей силе понятие службы государю… Название служилый, служащий живет до сих пор. В древности переходной дружине соответствовало содержание, получаемое прямо от князя в виде денег, то образованию из дружины служилого сословия в Московском государстве соответствовала система выделения служивым людям земельных участков, т. к. царь стал хозяином земли. С тех пор постепенно служивый человек стал немыслим без поместья, и название помещик для землевладельца укоренилось»²⁵.

Служилые люди, владевшие землей за службу и только на время службы, стали именоваться дворянами. Они были намного ниже сословия бояр, не имели права входить в Боярскую думу, не могли получать высшие чины в дворцовом управлении и быть наместниками. Эти ограничения были сняты только в ХVI в., когда дворянство превратилось в многочисленную группу господствующего класса, ставшую опорой центральной власти²⁶.

Города, а в них ремесла и торговля процветали. Карамзин писал: «Торговля питала роскошь, а роскошь требовала богатства: народ жаловался на корыстолюбие тиунов и князей. Летописцы ХIII века с отменным жаром хвалят умеренность древних владетелей российских: “Прошли те благословенные времена, когда государи наши не собирали имения, а только воевали за Отечество… Боярин не твердил государю: мне мало двухсот гривен, а кормился жалованьем и говорил товарищам: “Станем за князя, станем за русскую землю!” Тогда жены боярские носили не златые, а просто серебряные кольцы. Ныне другие времена!”»²⁷.

Вслед за знаменитым историком отметим те духовные изменения, которые произошли в русском человеке в результате двухсотлетнего рабства. Прежде свободные, независимые славяне, сами собиравшие дань с покоренных народов, оказавшись перед судьбоносным выбором между гибелью и унижением, выбрали последнее. А. В. Терещенко писал: «В результате такой жестокой азиатской политики изменился сам народный дух: угнетение, страх и раболепная покорность привели к тому, что наши предки утратили многие благородные качества. Обман уже не был пороком, клевета не казалась гнусным поступком. Лишение женщин свободы, холопское состояние, взяточничество, наказание кнутом на торговых местах, клеймение воров, повешение преступников и вообще невежество достались в удел от поработителей. Благороднейшие чувства – стыд, честь и совесть – исчезли: люди пресмыкались перед силой и низкими доносами губили единокровных славян. Они губили сами себя, а татарские мечи довершали уничтожение»²⁸.

В оценке влияния татаро-монгольского нашествия на дух и нравы русского народа А. В. Терещенко отличался от выдающегося историка ХIХ столетия Н. М. Карамзина, писавшего, что «не татары выучили наших предков… брать законные взятки в судах (что некоторые называют азиатским обыкновением): мы все то видели у славян и россиян гораздо прежде»²⁹.

Следует признать правоту Н. М. Карамзина в данном вопросе. Все русские правители, начиная от Святополка, предпринимали меры против произвола чиновничьего аппарата, «но каждый раз антикоррупционная кампания сдувалась, едва начавшись (как, например, у Всеволода Большое гнездо), либо приводила к росту взяток (как при Ярославе Мудром)»³⁰.

В то же время влиянием золотоордынской культуры и права можно объяснить тот факт, что в отличие от Русской Правды, не знавшей ни смертной казни, ни членовредительных телесных наказаний, Двинская уставная грамота 1397–1398 гг. уже ввела за кражу, совершенную в третий раз, наказание в виде смертной казни через повешение (ст. 5). Другим тяжким наказанием, закрепленным Судебником 1497 г., становилась торговая казнь (битье кнутом на торгу)³¹.

Влияние азиатских деспотических методов государственного управления сказалось и на способах, которые русские князья и цари стали применять в обращении с подданными. Н. М. Карамзин отмечал, что «князья, смиренно пресмыкаясь к Орде, возвращались оттуда грозными властелинами: ибо повелевали именем царя верховного»³².

Русский царь Иван Васильевич (Иван III), привыкший с самого начала своего правления повелевать и приучивший всех повиноваться себе, «выработался окончательно в восточного властелина: одно его явление наводило трепет. Женщины, говорят современники, падали в обморок от его гневного взгляда; придворные со страхом за свою жизнь должны были в часы досуга забавлять его, а когда он, сидя в креслах, предавался дремоте, они раболепно стояли вокруг него, не смея кашлянуть или сделать неосторожное движение, чтобы не разбудить его»³³.

Правление Ивана III сопровождалось становлением московского самодержавия и ликвидацией традиционного для русских земель политического строя, при котором власть избиралась народом. Именно Иван Васильевич сумел подавить Новгородскую республику, в которой верховным органом власти считалось вече свободных крестьян и горожан, а власть князя была строго регламентирована и ограничена. Иван III ввел во всех присоединенных русских землях новую систему власти, унаследованную от завоевателей. В жесточайших условиях татаро-монгольского ига московские князья в течение более двух столетий выступали по отношению к своему народу представителями чужой власти завоевателей и сборщиками дани, применявшими методы насилия, унижения, предательства и доносительства. Как считают некоторые историки, в результате монголо-татарское иго превратилось в московско- или русско-монгольское иго, а власть в русском государстве стала противостоять обществу в целом, положив начало политическому отчуждению³⁴.