Михаил Александров
Опыт реформирования оборонной промышленности США после «холодной войны»
• Во-первых, федеральные агентства должны работать со штатами, чтобы установить измеряемые параметры успешности программ промышленного роста и должны расширять их на основе оценок достигнутых результатов.
• Во-вторых, усилия по промышленному росту должны лучше координироваться и интегрироваться и не находиться под управлением Министерства обороны.
• В-третьих, федеральные усилия по промышленному росту должны осуществляться штатами, используя преимущества уже существующей сети таких центров. Штаты должны предоставлять услуги в области промышленного роста, так как это более соответствует уровню штатов, чем федерального правительства, поскольку связано с поощрением экономического развития на местах 116.
Особое внимание Комиссия уделила расширению производства товаров двойного назначения. В докладе говорилось: «Преимущества товаров двойного назначения схожи с теми, которые связаны с интеграцией коммерческого и военного производства. Расширение использования технологий двойного назначения, процессов и продуктов увеличило бы размер промышленной базы, которую могло бы использовать Министерство обороны, позволило бы ему использовать самые передовые коммерческие продукты и помогло бы получить больший доход от федеральных инвестиций в исследования. Технологии двойного назначения могли бы также привести к экономии средств для Министерства обороны, так как расширение бизнеса компаний понизило бы накладные расходы по закупкам Министерства»[117].
Среди товаров двойного назначения, используемых Пентагоном, Комиссия назвала систему спутниковой навигации GPS, авиационные двигатели, сенсорные технологии изображения, медицинское оборудование и оборудование, связанное с безопасностью людей. К товарам двойного назначения было также отнесено промышленное оборудование, используемое при производстве как военной, так и гражданской продукции. Это, в частности включало, такие технологии как пайка, производственный контроль и компьютерное проектирование[118]. По мнению Комиссии, «почти все технологии, процессы и продукты могли бы предположительно иметь и военное и гражданское применение»[119][120].
Комиссия также полагала, что Министерство обороны должно сохранять активную роль «в разработке технологий, продуктов и процессов двойного назначения в серой зоне между преимущественно военными и преимущественно гражданскими технологиями» 120. Далее в докладе разъяснялось, что «осуществляя исследования и разработки в области технологий двойного назначения, Министерство обороны может получить выгоду, обеспечивая применимость в военной сфере разработок двойного назначения». Достигнуть этого, согласно докладу, было бы сложнее если бы исследования проводились под эгидой других ведомств.
«Министерство обороны может обеспечить коммерческий потенциал своих проектов по исследованиям двойного назначения путем включения компаний в проектное планирование. Министерство обороны может определять коммерческую ценность своих усилий по проектам двойного назначения по степени готовности компаний участвовать в расходах по исследованиям и разработкам», – указывалось в документе[121]. В докладе также отмечалось, что Министерство обороны уже осуществляет ряд программ по разработке продуктов и технологий двойного назначения. И эти программы могли бы использоваться в интересах конверсии.
Речь, в частности, шла о программах исследований и разработок под эгидой Управления перспективных исследовательских проектов Министерства обороны США (Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA)). В докладе отмечалось, что в прошлом DARPA предоставляла начальную поддержку важным технологиям двойного назначения, таким как новые материалы, полупроводники, электроника и компьютеры. С 1991 года Конгресс выделял средства для DARPA на партнерства в области критических технологий двойного назначения. DARPA использовала эти средства для финансирования консорциумов в таких сферах как оптоэлектроника, керамические волокна и сверхпроводимость[122].
В докладе назывались и другие программы, которые могли бы использоваться в интересах конверсии, в частности, Инновационные исследования малого бизнеса (Small Business Innovation Research (SBIR)) и Программа передовых технологий (Advanced Technology Program (ATP)). Комиссия предлагала, чтобы Министерство обороны требовало от компаний, желающих участвовать в этих и других схожих программах, включать в свои заявки информацию о потенциальном коммерческом применении разрабатываемых технологий. В докладе также предлагалось увеличить финансирование ATP[123].
Комиссия не обошла стороной и важнейший вопрос, всегда возникающий при сокращении военного производства – сохранение возвратного потенциала оборонной промышленности. «По мере того как оборонные закупки будут сокращаться, некоторые компетенции и возможности оборонной промышленной базы могут больше не потребоваться Министерству обороны для удовлетворения своих потребностей», – отмечалось в докладе[124]. Там также говорилось о том, что оборонные компании «владеют инструментами не только для создания рабочих мест путем расширения присутствия на коммерческом рынке, но также путем сохранения компетенций и ресурсов, от которых будет зависеть наша национальная безопасность в будущем»[125].
По мнению Комиссии, в некоторых случаях Министерство обороны могло бы предпринять специальные действия, чтобы «сохранить критические возможности и компетенции, которые не нужны сегодня, но могли бы потребоваться в будущем, либо для того, чтобы заменить существующие вооружения после окончания срока их службы, либо для того, чтобы возродить производство вооружений ввиду новой глобальной угрозы». Такие действия, согласно докладу, могли бы включать «проекты исследований и разработок, модернизацию, покупку и складирование компонентов с длительным сроком эксплуатации или продолжение закупок компонентов и систем, не требующихся для удовлетворения нормальных потребностей мирного времени». «Решения о таких специальных действиях должны приниматься отдельно в каждом конкретном случае и только после тщательного анализа и рассмотрения», – подчеркивалось в документе[126].
Особый акцент в докладе был сделан на сохранение потенциала обслуживания военной техники, а также исследований и разработок в военной области. «По мере того как сокращается государственный и частный сектор оборонной промышленной базы, Министерство обороны должно обеспечить, чтобы критический потенциал в области обслуживания военной техники и исследований не исчез», – указывалось в документе[127]. Комиссия рекомендовала, чтобы Министерство обороны расширило возможности для частного сектора «конкурировать за работы по обслуживанию и выполнение исследований». В докладе приводились данные о том, что только около 31 % финансирования Министерства обороны в области обслуживания и ремонта «идет частному сектору», в то время как 69 % «остается внутри военного ведомства». В области исследований и разработок около 83 % финансирования поступало в частный сектор и около 17 % оставалось внутри Министерства[128].
«Увеличение загрузки частного сектора работой по обслуживанию военной техники было бы более полезным для промышленной базы, чем сохранение нынешнего баланса между государственными и частными предприятиями, – говорилось в докладе. – Передача большего объема работ предприятиям частного сектора, могло бы дать дополнительную работу компаниям, которые могли бы обеспечить Министерство обороны конструкторским и производственным потенциалом и услугами, которые выходят за рамки возможностей государственных ремонтных предприятий»[129].
Также, по мнению Комиссии, увеличение опоры на частный сектор в области исследовательских работ «могло бы способствовать перетеканию оборонных технологий на коммерческие рынки». В докладе отмечалось, что стремление к получению прибыли толкает частные оборонные компании к тому, чтобы «использовать оборонные промышленные мощности для изготовления товаров для коммерческого рынка». Напротив, государственные предприятия не имеют этого стимула и «с большей вероятностью будут ограничивать использование оборонных мощностей целями оборонного производства». «Полагаясь в большей мере на частный сектор, Министерство обороны увеличило бы вероятность того, что гражданский сектор экономики получил бы пользу от коммерческих мощностей, ставших производными от активности Министерства обороны», – подчеркивалось в документе[130].
В качестве одного из направлений облегчения перехода оборонной промышленности к новым условиям после «холодной войны» Комиссия обозначила увеличение экспорта американской военной продукции. В докладе отмечалось, что экспорт является «важным фактором сохранения индустриальной базы обороны». «В последние годы долларовая стоимость оборонного экспорта составляла 10–15 % от стоимости заказов Министерства обороны. Увеличение экспорта будет важной стратегией для некоторых американских компаний в ходе приспособления к уменьшению закупок американским государством», – указывалось в документе[131].
Как видим, здесь акценты расставлены несколько по-иному, чем в докладе Управления технологических оценок Конгресса, где выражался откровенный скептицизм относительно увеличения экспорта американских вооружений[132]. Правда, и в докладе Комиссии тоже указывалось на неизбежные трудности в деле увеличения военного экспорта. Там, в частности, отмечалось, что «компании будут испытывать возрастающие трудности при экспорте оборонной продукции в 1990-х годах, поскольку глобальный рынок вооружений будет сжиматься». «Поскольку рынок сокращается, он становится более конкурентным. Многие государства НАТО планируют увеличить оборонный экспорт, как основу для поддержки своей оборонной промышленности, а Россия и другие бывшие советские республики стремятся продавать вооружения, чтобы получить твердую валюту для своих проектов экономического развития», – говорилось в докладе. Однако это не рассматривалось как непреодолимое препятствие. Доклад даже предлагал определенные меры по содействию экспорту, о чем будет сказано в следующей главе[133].
2.3. Дискуссия о конверсии оборонной промышленности
В отличие от авторов доклада Комиссии по оборонной конверсии и экспертов Управления технологических оценок Конгресса, другие американские специалисты по оборонному сектору, а также руководители некоторых крупных оборонных компаний были скептически настроены в отношении конверсии. В частности, профессор Вашингтонского университета в Сент-Луисе Мюррей Уайденбаум отмечал, что после Второй мировой войны оборонные компании многократно пытались осуществлять конверсию своих производств. Но они были «чрезвычайно успешны» только в переориентации на смежные рынки. «Для примера, расширение с производства самолетов на производство ракет и космических кораблей было естественным…, – указывал он. – Несколько крупных аэрокосмических компаний также разрабатывали и производили значительное число гражданских пассажирских самолетов, но, за исключением «Боинга», прибыльность была исчезающе мала».
Однако, по словам Уайденбаума, в гораздо большем числе случаев попытки «более крупных, специализированных оборонных подрядчиков» выйти на гражданские рынки, не связанные с авиацией, «не имели похожего успеха». Далее он писал: «Большинство предприятий, прошедших конверсию, за пределами оборонного и аэрокосмического рынка, были закрыты или проданы. Оставшиеся оперируют на грани рентабельности. Этот негативный опыт был столь частым и во многих случаях так опустошил компании, что он сейчас является главным препятствием для диверсификации производств на коммерческие рынки».
Причиной столь негативного опыта с конверсией является то, что оборонные компании были «специализированными бизнес-организациями». «Они – очень хороши в том, для сего они созданы – конструирование и производство современного оружия. Но для того, чтобы хорошо выполнять свою работу, они должны отличаться от типичных коммерческих компаний в отношении технологии, организационной структуры, маркетинга и финансирования. В сравнении с коммерческими компаниями США оборонные фирмы имеют низкий уровень капитализации, слабый потенциал коммерческого маркетинга и недостаток опыта в производстве больших объемов по малой цене за единицу продукции. Более того, вся их административная структура нацелена на уникальные требования отчетности и контроля, установленных покупателем в лице государства. Те оборонные фирмы, которые действуют на гражданских рынках, обычно имеют отдельные, операционно не пересекающиеся, изолированные друг от друга подразделения, которые просто подчиняются тому же высшему руководству»[134].
Примечательно, что в Комиссия по оборонной конверсии также признавала наличие серьезных барьеров между двумя секторами экономики. На это указывали многие оборонные компании, которые стремились выйти на гражданские рынки и с которыми беседовали представители Комиссии. Многие из этих барьеров относились к различным практикам закупок гражданской продукции по сравнению с практиками Пентагона. Это включало специфические для правительства правила отчетности, особые стандарты и нормативы Министерства обороны, правительственные требования по правам собственности на техническую информацию, специфические правительственные требования по контрактам и по сбору информации, правительственные правила по аудиту и надзору. В докладе Комиссии подчеркивалось, что если эти барьеры «не будут адекватно устранены Министерством обороны и Конгрессом», то пострадают как оборонные компании, так и само Министерство обороны[135].
Похожую точку зрения высказывали исследователи Массачусетского технологического института Е.Голз и Х.Саполский. По их словам, «потенциал коммерческого рынка для крупнейших оборонных компаний после холодной войны выглядит мрачно», поскольку «коммерческий и оборонный рынки принципиально различны». «На самом деле конверсия возможна для поставщиков подсистем, особенно малых подрядчиков, – отмечали они. – Многие из них имели коммерческих покупателей в период холодной войны, они привыкли переходить от одного рынка другому в соответствии с экономическими условиями. Эти фирмы не используют большого числа наемных работников в избирательных округах Конгресса, что не дает им инструментов влияния для лоббирования дополнительных военных контрактов после холодной войны. Как следствие, малые фирмы двойной специализации имеют стимулы применить стратегию конверсии оборонных производств»[136].
Кстати, эксперты Управления технологических оценок Конгресса США также отмечали, что наилучшие возможности для конверсии существуют именно у малого и среднего бизнеса. «Многие из таких компаний уже имеют покупателей на коммерческом рынке, но должны начать производить больше коммерческих товаров, чтобы выжить. Техническая, маркетинговая и финансовая помощь через государственные программы может помочь малым компаниям совершить такой маневр», – указывалось в докладе OTA[137]. Однако, не все было гладко и у малого и среднего бизнеса. Как отмечалось в одном из докладов Счетной палаты США: «Малые и средние оборонные фирмы сталкиваются с фундаментальными проблемами, пытаясь выйти на коммерческие рынки, включая отсутствие опыта подготовки бизнес-планов, трудности с определением коммерческих рынков и неопределенность при принятии решений по ценообразованию»[138].
Впрочем, доклад OTA также признавал, что для осуществления конверсии имеются серьезные барьеры. По мнению авторов доклада, негативное отношение к конверсии среди оборонных компаний вызвано «большими различиями в корпоративной культуре и практике», если сравнивать с коммерческими компаниями». В докладе, в частности, говорилось: «Большинство крупных оборонных подрядчиков, которые собирают сложные системы вооружений или делают основные компоненты к ним, нацелены на производство малого объема высокоспециализированного, дорогого оборудования. В конструировании этого оборудования основной акцент делается на технические характеристики и соответствие стандартам Министерства обороны. В противоположность этому многие коммерческие продукты должны сочетать надежность и доступную стоимость с крупносерийным производством. Даже в авиационной промышленности, где оборонные и коммерческие продукты имеют много общего, многие производственные процессы схожи, и конечная сборка и там и там является кропотливой трудоемкой работой, разница просто поражает». Так, например, «Боинг» в 1990 году выпускал в месяц 12 своих наиболее популярных коммерческих самолетов Боинг-737 и всего один бомбардировщик B-2[139].
На наличие культурных барьеров указывалось и в докладе Комиссии по оборонной конверсии. «Важно признать, что существуют также культурные барьеры. Эти барьеры возникают, поскольку правительство, а не рынок, диктует что должно производиться на рынке оборонной продукции», – отмечалось в документе[140]. Причиной этому послужило то, что после Второй Мировой войны оборонный сектор экономики стал «все больше отделяться от коммерческого сектора». Согласно докладу, «эта сегрегация возникла, потому что системы вооружений становились все более специализированными», что «требовало уникальной практики закупок для правительства и особенно для Министерства обороны с точки зрения норм и регламентов»[141].
В то же время Комиссия не рассматривала перечисленные проблемы в качестве непреодолимого препятствия для осуществления конверсии. В ее докладе указывалось, что сложившиеся на тот момент условия «позволяли уменьшить разделение гражданского и военного секторов экономики». Эти изменения, якобы, состояли в следующем:
• Министерство обороны уже не лидирует, а иногда и отстает от гражданской промышленности в некоторых ключевых технологиях (электроника и информационные технологии).
• Количество специфически военных продуктов, закупаемых Министерством обороны, уменьшается, а их цена за единицу продукции возрастает.
• Уменьшается конкуренция в оборонной промышленности, что затрудняет поддержание низких цен на продукцию.
• Министерство обороны планирует в большей степени полагаться на гражданскую промышленную базу, чтобы удовлетворить будущие скачки спроса[142].
Этот оптимизм, однако, не разделялся некоторыми видными руководителями американской оборонной промышленности. Одним из наиболее активных противников конверсии среди них был глава корпорации «Мартин Мариетта» Норман Огустин. Именно он прославился тем, что рекомендовал СССР отказаться от конверсии. В одной из бесед с советскими представителями, отвечая на вопрос о том, как перестроить танковый завод на производство холодильников, Огустин ответил, что следует просто закрыть танковый завод и вместо него построить завод по производству холодильников[143].
В своей известной статье про перестройку американской авиационной отрасли Огустин писал: «К конверсии оборонной промышленности следует подходить осторожно. Эта стратегия может сработать, как это и случилось в ряде случаев, когда компании выходили на смежные коммерческие рынки, где присутствуют те же технологии и клиенты, что и на устоявшемся рынке компании. При этом должны существовать подходящие условия и иметься реалистические ожидания». Он, в частности, ссылался на два доклада Агентства по контролю над вооружениями и разоружению США. Первый охарактеризовал попытки коммерческой диверсификации американских оборонных компаний «разочаровывающей историей неудач». Во втором говорилось, что «трудно найти успешные примеры такой конверсии»[144].
Против конверсии были настроены и некоторые другие влиятельные руководители американских оборонных корпораций. Как, например, заявил бывший руководитель «Дженерал Дайнэмикс» Стэнли Пэйс: «Мы все вышли из компаний, которые не были такими большими. Мы все можем вернуться к компаниям меньшего размера»[145]. Тем самым, он давал понять, что лучше пойти по пути сокращения производства и персонала, чем прибегать к конверсии. Ему вторил председатель компании «Хьюз Аэйркраф» Малколм Карри. «Оборонной промышленности нет необходимости иметь столь внушительный размер, который она имеет сейчас, чтобы быть вполне здоровой, прибыльной и жизненно важной отраслью», – отмечал он[146].
Согласно опросу, проведенному вашингтонским Центром стратегических и международных исследований, большинство опрошенных оборонных компаний указали, что переориентация на гражданское производство «неосуществима и не желательна». А среди компаний, согласившихся с необходимостью конверсии, большинство предпочло бы остаться на рынке госзакупок, «сфокусировавшихся на невоенных поставках правительству»[147].
Что касается «корпоративной диверсификации», упомянутой в четвертом пункте рекомендаций экспертов Управления технологических оценок Конгресса США, то и здесь имелись серьезные проблемы. Во-первых, приобретение гражданских производств не решало вопрос о том, что делать с избыточными мощностями для выпуска военной продукции. Их все-равно пришлось бы сокращать со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Во-вторых, для приобретения новых компаний в гражданских отраслях корпорациям оборонного сектора нужны были деньги. Но их то в тот период как раз и не хватало. На это, в частности, обратил внимание профессор Вашингтонского университета в Сент-Луисе М.Уайденбаум. Он отмечал, что «обслуживание своей высокой задолженности ограничивает возможности этих компаний инвестировать в новые проекты, будь то усилия по диверсификации на гражданский рынок, или проекты, связанные с оборонным бизнесом»[148].
Примечательно, что в докладе ОТА также признавался факт высокой задолженности компаний оборонной промышленности. Там утверждалось, что «перспективы конверсии еще более туманны для ряда оборонных компаний, поскольку они обременены высокой задолженностью». Причина этого состояла в том, что оборонные компании «занимали средства, чтобы профинансировать расширение производства в период наращивания вооружений эпохи Рейгана, а сейчас не имеют оборонных заказов, чтобы получить отдачу от этих инвестиций». Как результат, в военном сегменте аэрокосмической промышленности отношение долга к стоимости активов выросло с 28 % в 1981 году до 34 % в 1989 году. А для ряда крупных компаний это соотношение было даже хуже, чем в среднем по отрасли[149].
Альтернативу, которая стояла тогда перед оборонной промышленностью США, емко подытожил М. Уайденбаум: «Выберет ли отрасль путь, который ведет к конверсии на гражданскую продукцию и, таким образом, получит коммерческую отдачу от огромных национальных инвестиций в оборонные технологии? Или она предпочтет жесткий бизнес-подход, предусматривающий сокращения и урезания по сравнению с нынешним пиком производственных мощностей? Конверсионный подход имеет большую привлекательность. Он заявляет о преимуществе сохранения рабочих мест занятых в оборонной сфере, которые в противном случае могли бы столкнуться с длительной безработицей. Альтернатива, напротив, предполагает жесткую экономию. Она направлена на поддержание финансового здоровья фирм, по мере того как они сокращают избыточные трудовые ресурсы и производственные мощности и приспосабливаются к уменьшению возможностей на рынке»[150].
Сам Уайденбаум был принципиальным противником конверсии. По его мнению, существенное сокращение производственных мощностей «было бы наиболее разумным ответом на значительное уменьшение рынка военной техники». А этот рынок, согласно его прогнозу, должен был сжаться в 1991–1995 годах как минимум на одну четверть. «Чем раньше крупные подрядчики сократят свои избыточные мощности – путем реструктуризации, слияний, продажи активов, которые больше не нужны, или просто закрыв ненужные объекты, – тем больше будет их способность противостоять конкурентным трудностям на новом оборонном рынке», – писал он. При этом Уайденбаум предупреждал оборонные компании «избегать расточительных и бесплодных попыток «конверсии»», а вместо этого «просто оптимизировать свои операции». В этом случае «они смогут приобрести новое качество с малым количеством банкротств или враждебных поглощений и с разумным уровнем прибыли и рабочих мест»[151].
Таким образом, еще на этапе обсуждения путей и методов реформирования оборонной промышленности в США возникло две точки зрения по поводу применимости механизмов конверсии в отношении оборонных компаний. В то время как правительственный аппарат и, прежде всего, Министерство обороны склонялись в сторону поддержки конверсии оборонной промышленности, представители частного бизнеса и экспертного сообщества испытывали в отношении конверсии определенный скептицизм. В дальнейшем борьба противников и сторонников конверсии явилась важным фактором, повлиявшим на ход реформ американской оборонной промышленности.