Михаил Львович Захаров
Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве
ebooks@prospekt.org
Указатель сокращений
1. Нормативные акты
Законы
Кодексы
Иные
Введение
В середине 20-х гг. прошлого века одна из книг, изданная в нашей стране, называлась «Пути и судьбы социального страхования»[1]. С тех пор минуло 95 лет – жизнь почти четырех поколений. За эти годы в России вводили обязательное социальное страхование, упраздняли его, вновь возрождали, выстроили даже особую «социалистическую модель», но и ее ликвидировали как не отвечающую якобы рыночным отношениям. Попытались создать страховую пенсионную систему, не получилось, она рухнула вследствие развала экономики страны. Теперь строим свою, особую систему обязательного социального страхования, изобретенную чиновниками под давлением бизнес-сообщества. «Свой путь» завел в тупик. Это очевидно для всех, даже для самих чиновников. Что делать дальше? Достраивать свою, особую систему или позаимствовать опыт других стран, внять рекомендациям Международной организации труда (далее – МОТ) и создать такую же систему, как в других развитых странах? Через 90 лет Россия вновь на распутье.
Словосочетание «обязательное социальное страхование» мало что говорит подавляющему большинству жителей нашей страны. Лишь специалисты, занимающиеся проблемами социальной защиты, социального обеспечения, а их совсем немного, скажут, что это самые важные и значимые звенья во всей социальной политике государства. Остальные просто не знают, что за этими тремя словами во всех развитых странах скрывается достаточно высокий уровень социального обеспечения тех, кто трудился – при наступлении соответствующих событий в их жизни: старости или инвалидности, болезни и временной нетрудоспособности, рождении ребенка, потере работы вследствие безработицы, смерти кормильца и т. д. Всего таких социальных опасностей, подстерегающих каждого человека, избежать которые практически невозможно, девять, они перечислены в соответствующих конвенциях МОТ[2].
Причина такой неосведомленности проста: в нашей стране никогда не было и нет до сих пор подлинной системы обязательного социального страхования, которые уже давно успешно функционируют во всех других развитых странах, в частности во всех странах Организации экономического содействия и развития (далее – ОЭСР). К тому же достижения этих стран в области социальной защиты замалчивались до настоящего времени, поскольку они разительно отличаются от той ситуации, которая сложилась в нашей стране с начала 90-х гг. прошлого века и пока еще сохраняется.
Развитая, зрелая система обязательного социального страхования – это хорошая пенсия, достигающая более половины прежнего заработка, а зачастую 60–70 % его, достаточно высокое пособие, если человек лишился возможности трудиться вследствие болезни или безработицы, весомые пособия в связи с рождением ребенка и необходимостью ухода за ним и т. д. Всего этого в нашей стране пока еще нет, хотя должно быть, ибо Россия давно объявила себя социальным государством. Есть лишь обещания, на которые не скупятся чиновники и политики.
Обязательное социальное страхование возникло в конце XIX и начале ХХ в. Оно, как говорят, продукт своей эпохи и вместе с тем величайшее изобретение человечества. Достигнув своей зрелости в 70-80-х гг. прошлого века, оно успешно функционирует до сих пор, преодолевая самые разнообразные трудности. В современный период одна из них (ее можно назвать глобальной) – постарение населения. Несмотря на это, уровень страховых выплат не снижается, пенсии составляют 60 % заработка и даже более. А как в России? Почти 20 лет нищета даже значительной части работающего (занятого) населения, не говоря уже о пенсионерах, их пенсия не дотягивает до четверти заработка, и лишь недавно, в 2010 г., достигла позорного прожиточного минимума (его называют минимум доживания). Разве мы хуже, чем они? Нет, конечно. Мы просто не смогли сделать то, что уже давно сделали они, – выстроить эффективную систему обязательного социального страхования. Беда России не только в том, что в стране плохие дороги и кое-что еще. Она, помимо всего прочего, и в том, что мы позволяем чиновникам проводить над собой эксперименты. Какая-то неведомая сила позволяет им изобретать то, что давно изобретено другими, при этом для себя устанавливать особые привилегии, не спрашивая нашего согласия. Давайте сделаем все так, как это сделали в Германии – родине обязательного социального страхования, в Австрии, Франции и всех других развитых странах Европы. Хуже ведь не будет, поскольку уже некуда.
«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» – так указано в Конституции страны, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Была ли Россия таким государством в 1993 г.? Не была. Вспомним то время: разруха во всем: деградация общественного производства, разграбление государственной собственности, высокая инфляция, резкое снижение доходов населения и т. д. Стала ли Россия таким государством спустя 20 лет? Она на пути к этому, но пока еще не превратилась в социальное государство, да и не могла превратиться, поскольку не достигла соответствующей экономической зрелости, более того, ее былая мощь, пусть и ориентированная в прошлом на военное противостояние, оказалась существенно подорванной. Кроме того, и это не менее важно, не созрели еще политические и социальные предпосылки: первые годы характеризовались политическим нигилизмом, неопределенностью целей и задач, в дальнейшем ситуацией полностью овладело бизнес-сообщество, делегировавшее своих представителей во все властные структуры и успешно лоббирующее свои интересы на всех этажах власти: в правительстве, различных его структурах, парламенте и т. д. Мнение большинства населения, интересы которого непосредственно затрагиваются принимаемыми решениями, не учитываются, их интересы к тому же никто не представляет и не защищает. Между тем «по-настоящему социальное государство может стать и быть при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе»[3]. Без выравнивания политических возможностей сторон социальное государство вряд ли образуется, даже если возродится его экономическая мощь. Стороны в России, как и во всех других странах, капитал и труд, т. е. работники и предприниматели, их интересы противоположны – были, есть и будут всегда; скрывать это применительно к российской действительности бессмысленно[4].
Есть два основных, общепризнанных индикатора социального государства: доля внутреннего валового продукта (ВВП), которая используется на социальные цели, и качество жизни населения. В России на эти цели используется примерно 17 % ВВПа, это самый низкий показатель среди развитых стран[5]. Отстает она и по всем показателям, характеризующим качество жизни: по потреблению жизненно важных продуктов, индексу развития человеческого потенциала, уровню развития здравоохранения (105-е место), по продолжительности жизни (130-е место) и т. д. В апреле 2010 г., как отмечает Е. Примаков, Росстат впервые привел сводку положения России в 1992–2008 гг., – это итог за 16 лет предкризисного развития. Следует вдуматься в негативные черты этого периода: с 1992 по 2008 г. население сократилось на 6 млн человек, усилилось его расслоение по доходам – соотношение доходов 10 % самых богатых и самых бедных возросло в 2 раза и достигло 17 (по экспертным оценкам этот коэффициент намного выше), почти в 2 раза сократилось число дошкольных учреждений, на 70 % выросло число государственных чиновников[6]. Он также отметил, что законодательная власть, как правило, беспрекословно выполняет волю руководства, даже в тех случаях, когда не очевидна правильность поступающих установок.
Все ищут объединяющую общество идею, она известна и в сложившейся ситуации предельно ясно сформулирована А. И. Солженицыным: Россию надо обустраивать и сберегать ее народ. Другого выхода из тяжелейшего кризиса, в котором оказалась страна, просто нет. Программ, концепций, доктрин, различных планов вплоть до середины этого века разработано много. Но всех интересует не «планов громадье», а какова жизнь сегодня, какая будет завтра, через год, два или через 5 лет максимум. Нужны конкретные сдвиги к лучшему, ощущаемые населением.
Обязательное социальное страхование является наиболее значимой частью политики по обустройству и сбережению занятого (работающего) населения, трудом которого создается богатство общества, и семей этого населения. Занятое население – это, прежде всего, наемные работники, подлежащие обязательному социальному страхованию.
Каково состояние обязательного социального страхования в России ныне? К сожалению, приходится констатировать, что в нашей стране оно не отвечает своему основному предназначению – гарантировать застрахованным и их семьям достаточно высокий (можно сказать – привилегированный) уровень обеспечения по сравнению с другими гражданами, не занятыми в общественном производстве. Такова реальность. Перемены в российской системе обязательного социального страхования, начавшиеся с пенсионной реформы 2002 г. и продолжающиеся до настоящего времени, не дали того результата, которого с надеждой ожидало население. Это неслучайно, ибо основной целью реформирования являлось стремление минимизировать платежи работодателей в страховые фонды и, следовательно, расходы на выплаты различных пенсий и пособий (нет средств – нет и весомых пенсий и пособий). Заинтересовано в подобном решении только предпринимательское сообщество (страховые взносы – это затраты на рабочую силу). Результат достигался путем понижения ставок тарифов страховых взносов (единого социального налога) в сочетании с сокращением уровня оплаты труда, на который начислялись соответствующие обязательные платежи, а также изменением правил определения размеров пенсий и пособий.
Такая политика в отношении обязательного социального страхования, а точнее, граждан, которые им охвачены, практически сохраняется, поскольку властные структуры обычно поддерживают предложения бизнес-сообщества о сокращении страховых платежей либо их консервации на низком уровне, ограничивая в то же время необходимую дотацию страховым фондам из федерального бюджета. Последний наглядный пример – снижение страховых взносов с 2012 г. в ПФР на четыре процентных пункта (с 26 до 22).
Обязательное социальное страхование регулируется правовыми нормами различных отраслей права: образование фондов – финансового права, управление ими – административного права, а расходование – права социального обеспечения. В целом оно является многоотраслевым, комплексным правовым образованием и явно тяготеет к публичному праву, т. е. к правовому монолиту, который регулирует общественные отношения, представляющие общие, а не частные интересы. При этом одной из сторон (субъектов) отношений всегда является государственный орган (учреждение) и для их регулирования характерны жесткая централизация и императивность, не оставляющая места для усмотрения сторон, т. е. договорного метода установления прав и обязанностей. Другими словами, здесь все предусмотрено и надо поступать так, как это указано в правовых предписаниях.
В Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.) коротко, но с исчерпывающей ясностью указаны ее цели: всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развития населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу; повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели экономического развития.
В связи с этим в данной работе анализируются правовые предписания трех отраслей российского законодательства, имеющих непосредственное отношение к обязательному социальному страхованию. Учитывая, что исследование проводилось в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, при его осуществлении широко применялись исторический и сравнительный методы. При этом в основном анализировалось и синтезировалось правовое регулирование в трех неразрывно связанных измерениях: как оно осуществлялось в России до распада СССР, как оно осуществляется теперь, и как разрешаются аналогичные проблемы в других развитых странах.
Поскольку автор имеет многолетний (более чем полувековой) опыт практической и научной деятельности в сфере социального обеспечения, он счел возможным сделать некоторые оценочные выводы о качестве российского социального законодательства (как по содержанию, так и по форме), а также предложить основные направления его кардинальной перестройки. Они, по его мнению, позволят достаточно быстро вывести из тупикового состояния всю систему обязательного социального страхования, прежде всего пенсионного страхования, где ошибочные решения наиболее очевидны и болезненны. Рекомендации могут не совпадать с позициями чиновников властных структур, в том числе их руководителей, формирующих социальную политику, однако они помогут найти наиболее оптимальные управленческие решения, отвечающие интересам населения.
Цель настоящей работы – привлечь внимание к проблемам обязательного социального страхования широкой общественности, побудить всех более активно и настойчиво добиваться введения в России подлинной системы такого страхования, гарантирующей гражданам достаточно высокий уровень социального обеспечения. Хорошая система обязательного социального страхования – это итог разумного и справедливого компромисса работодателей, работников и властных структур, т. е. государства, призванный обеспечить социальный мир, покой и стабильность в обществе. Пока еще такой компромисс в нашей стране не найден. Главная причина этого – явная недооценка реальной стоимости (цены) рабочей силы предпринимательским сообществом ради извлечения чрезмерной прибыли и личного обогащения, а также отсутствие надлежащей эффективной защиты интересов застрахованных их общественными организациями, в том числе профсоюзами. Профсоюзное движение (оно именовалось применительно к странам с рыночной экономикой рабочим движением) так и не приобрело в России своего предназначения – защищать и отстаивать права трудящихся[7].
Основной вывод таков: надо незамедлительно создавать в России (а точнее – выстраивать заново) подлинную систему обязательного социального страхования, основанную на реализации всех принципов организации такой системы, признанных мировым сообществом и закрепленных в соответствующих международных правовых актах, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда, Европейского союза. Другого пути просто нет. Это признают все независимые специалисты. Косметический ремонт той убогой страховой системы, которая существует в России, невозможен, ибо изначально избрано неверное направление развития, начало которого определила зурабовская пенсионная реформа. При формировании такой системы вполне возможно, даже нужно, использовать многолетний опыт становления и совершенствования страховых систем развитых европейских стран. Поиск собственного пути, игнорирование удачного опыта других развитых стран в социальной сфере, конвенций и рекомендаций МОТ – очередная беда России.
Перестройка сложившейся в нашей стране системы обязательного социального страхования потребует признания допущенных ранее ошибок. Это нелегкое, но необходимое решение. Без него вряд ли удастся разрешить все проблемы, которые затронуты в настоящей работе. Введения подлинной системы обязательного социального страхования в России должен добиваться каждый и все сообща, решительно и всеми дозволенными методами.
А теперь ответим на вопрос: будем ли мы получать хорошие пенсии и пособия, гарантирующие достойную жизнь, как это закрепляет Конституция Российской Федерации, действующая с 1993 г.? Будем, если введем в стране систему обязательного социального страхования, базирующуюся на общепризнанных международных принципах, по примеру других развитых стран.
* * *
В российской системе обязательного социального страхования отсутствует, к сожалению, один из существенных компонентов – социальное страхование на случай безработицы (потери работы). Его возродили, но затем упразднили.
Мировой практике известны два основных способа финансирования выплаты пособия по безработице. Они указаны в Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (нашей страной эта конвенция не ратифицирована, как и многие другие конвенции). Наиболее действенный и распространенный способ – страховой, когда пособие выплачивается за счет страховых взносов (как и в других видах страхования) и в сравнительно высоком размере. Зачастую страховой способ сочетается с государственной поддержкой безработных (после выплаты страхового пособия оказывается в случае необходимости материальная поддержка за счет дополнительных бюджетных ассигнований). Принятый в 1991 г. Закон о занятости ввел обязательное социальное страхование по безработице. Согласно закону был создан Фонд занятости (ст. 22 в первой редакции). Он формировался в основном за счет обязательных целевых страховых взносов предпринимателей. При необходимости предусматривалось также его пополнение за счет дополнительных ассигнований из государственного бюджета. Целью данного пособия (как и других основных их видов) признавалось возмещение временно утраченного заработка. Принятый позднее Закон об основах социального страхования (1999 г.) одним из видов страховых рисков признал потерю работы в связи с безработицей. Казалось, что Россия, превращаясь в страну с рыночной экономикой, уверенно вступила на путь создания и развития страховой системы защиты безработных граждан, хотя выплачиваемые пособия и не были столь значительны, как в других странах. Однако с 2001 г. (неожиданно для многих и всех специалистов) страхование данного риска упраздняется, взимание соответствующих страховых платежей прекращается, Фонд занятости упраздняется, а остатки его средств передаются в государственный бюджет. В итоге устанавливается бюджетное финансирование выплаты пособий по безработице.
Не будем анализировать бюджетную систему обеспечения пособиями безработных. По сравнению со страховой системой, которая лишь зарождалась и имела перспективу к совершенствованию, она деградировала и до сих пор продолжает финансироваться по остаточному принципу. В других развитых странах страховые пособия, выплачиваемые гражданам, потерявшим работу, в несколько раз выше российских бюджетных пособий. В пересчете на рубли они достигают в ряде стран 40, 50 тыс. руб. В нашей стране максимальный размер пособия 4900 руб., а наименьший всего 850 руб. в месяц.
Главная причина произошедших перемен (не к лучшему, а к худшему) – стремление минимизировать социальные выплаты, в том числе пособия безработным, снизить страховые платежи работодателей и экономить бюджетные средства, которых всегда не хватает, хотя в закромах государства и бизнеса их достаточно.
Следует, видимо, отметить и пренебрежительное отношение законодателя (российского парламента) к реализации указанного выше рамочного закона; им предусматривалось, как отмечалось, страхование риска утраты работы в связи с безработицей до 2010 г., а страхование данного риска было фактически отменено с 2001 г. Следовательно, 9 лет рамочный закон просто игнорировался.
Отмена обязательного социального страхования в связи с безработицей произошла стремительно и без обсуждения, т. е. в обычном директивном порядке. В таком же порядке принимались впоследствии некоторые другие судьбоносные решения, например о введении принудительных пенсионных накоплений, монетизации натуральных льгот, сокращении некоторых социальных пособий.
Возрождение полноценной системы обязательного социального страхования в связи с утратой работы вследствие безработицы, которая в России достаточно велика и не исчезнет в перспективе, как в любой другой стране с рыночной экономикой, – одна из первостепенных задач. Таково мнение практически всех специалистов.
Не рассматривается в данной работе обязательное медицинское страхование. Правовое регулирование данного вида обязательного страхования осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-Ф3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Этот закон вступил в силу с 1 января 2011 г., а многие его статьи позднее – с 1 января 2012 г. Таким образом, данный вид обязательного страхования находится в стадии формирования. Ранее принятый закон о медицинском страховании (1991 г.) утратил силу.
Обязательное медицинское страхование – особый вид, он не укладывается в полной мере в обычное представление о таком страховании[8], его функционирование в России к тому же не согласуется, как представляется, с конституционными основами организации охраны здоровья населения и оказания медицинской помощи.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения (как и в ряде других сфер) обеспечивает Правительство РФ (ч. 1 п. «в» ст. 114 Конституции РФ). В сочетании с гарантией государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ) это означает, что повсюду и всем должны предоставляться равные права по охране здоровья и медицинской помощи и такая помощь в указанных учреждениях должна предоставляться повсюду и бесплатно. По-другому данные конституционные предписания трактовать вряд ли возможно[9]. Все это исключает, как представляется, какую-либо особую, привилегированную медицинскую помощь отдельным категориям граждан, в том числе застрахованным.
До введения обязательного медицинского страхования (1991 г.) все расходы по охране здоровья и оказанию бесплатной медицинской помощи населению осуществлялись за счет государственного бюджета. Нелишне, видимо, вспомнить, что введение обязательного медицинского страхования в России многими рассматривалось в то время как вынужденная мера, дающая дополнительный источник финансовых средств для сохранения сложившейся в стране системы охраны здоровья населения и бесплатной медицинской помощи. Кстати, в СССР существовала развитая система охраны здоровья населения, ряд стран использовали опыт СССР по организации данной системы, в том числе ее финансирования полностью за счет бюджетных ассигнований (Великобритания, Бельгия и др.).
Введение обязательного медицинского страхования, появление дополнительного источника средств финансирования (за счет страховых взносов) оградило в то время систему здравоохранения России от полного коллапса, угрожавшего ей вследствие резкого спада производства и расстройства финансовой системы в 90-е гг. прошлого столетия. Но те тяжелые годы миновали. Оправдает ли новый закон об обязательном медицинском страховании возлагаемые на него надежды, покажет время и практические результаты его реализации. Не исключено, что возникнет объективная необходимость в финансировании всей системы здравоохранения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета страны, которое в прошлом было вполне оправданным, более понятным и простым, чем сложная система, установленная указанным законом. К тому же оно в полной мере основывалось на Конституции страны.
Пока еще по уровню расходов на здравоохранение наша страна отстает от стран ОЭСР. Доля расходов ВВП в России почти вдвое ниже, чем в этих странах (около 4 % против 7–8 %). Если же сравнить затраты в расчете на человека в абсолютных цифрах, то в среднем они ниже в России примерно в 4 раза. Неслучайно более половины населения страны оценивает состояние здравоохранения как неудовлетворительное и лишь около 5 % – как хорошее.
* * *
Данная работа состоит (помимо введения) из четырех частей и заключения. В первой ее части рассматривается процесс становления системы обязательного социального страхования, его сущность и финансовая основа, а в последующих частях – отдельные виды обязательного социального страхования: пенсионное страхование (ч. 2), страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ч. 3), страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ч. 4).
В заключении содержатся наиболее значимые выводы, касающиеся обязательного социального страхования в России. Конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования отдельных видов страхования, их обоснование излагаются в соответствующих разделах работы.