Милтон Фридман
Капитализм и свобода
Их главной защитой было существование частного бизнеса, дававшего им возможность заработать на жизнь. Разумеется, он не гарантировал защиту. Например, многие негосударственные компании по разным причинам отказывались брать таких людей на работу. Намного труднее оправдать убытки этих людей, ставших жертвами маккартизма, чем расходы, которые обычно несут те, кто продвигает непопулярные идеи. Однако нужно учитывать, что эти расходы невелики, поэтому не делают агитацию непопулярных идей невозможной. В отличие от ситуации, когда нет альтернативы государственной службе.
Стоит отметить, что многие люди из «черного списка» теперь работают в секторах экономики с сильной конкуренцией: например, малый бизнес, торговля и фермерские хозяйства. Все эти сектора очень близки к идеалам свободного рынка, ведь покупателю хлеба неважно, какие политические взгляды у человека, вырастившего зерно, из которого сделан хлеб. Покупателя не интересует, является ли этот фермер коммунистом, республиканцем, приверженцем демократической системы или фашистом. И даже к какой расе относится этот фермер. Данный пример с хлебом показывает, что безличностный рынок отделяет экономическую деятельность от политических взглядов. Он предотвращает ограничения на экономическую деятельность, не имеющую отношения к производству, включая дискриминацию из-за политических взглядов или расы.
Как показывает этот пример, социальные группы, больше других заинтересованные в сохранении и развитии конкурентного капитализма, – меньшинства, к которым большинство относится с недоверием и враждебностью, включая афроамериканцев, евреев и иммигрантов. Несмотря на то, что среди этих же социальных групп очень популярны враждебные свободному рынку идеи социализма и капитализма. Эти люди не понимают, что именно свободный рынок защищает их от враждебности остального населения, и ошибочно считают его причиной сохраняющейся дискриминации.
Глава 2
Роль государства в свободном обществе
Идею тоталитаризма часто критикуют за то, что она оправдывает использование любых средств для достижения цели. Однако такая критика противоречит логике: ведь если средства не оправдывают цель, то что ее может оправдать? Этот простой вопрос не ставит под сомнение цель, а только показывает ошибку в ее формулировке. Если мы отрицаем, что цель оправдывает средства, то это предполагает, что она не является конечной. Конечной же целью оказывается использование правильных средств. Хотим мы этого или нет, но если цели можно достичь только с помощью недозволенных средств, то ее нужно заменить на более скромную, достижимую с использованием приемлемых средств.
Либерал считает правильными средствами свободную дискуссию и добровольное сотрудничество без принуждения в какой-либо форме. В идеале свободная дискуссия без запретных тем должна привести к согласию ответственных людей. Это и есть цель свободы, о которой мы говорили в предыдущей главе.
Как уже отмечалось выше, рынок позволяет достичь единодушия без единства и обеспечивает эффективное пропорциональное представительство. С другой стороны, значительное единообразие необходимо для чисто политических действий. На большинство вопросов можно ответить только «да» или «нет», альтернатив обычно совсем нет или слишком мало. Даже пропорциональное представительство в чисто политической форме не меняет ситуацию. Число отдельных групп, пропорционально представляющих чьи-то интересы, намного меньше по сравнению с пропорциональным представительством рынка. Более того, окончательным результатом обычно является закон, которому должны подчиняться все группы, а не несколько законов, каждый из которых распространяется только на одну группу. Это означает, что пропорциональное представительство в сфере политики не обеспечивает единодушия без единства. Поэтому оно неэффективно и фрагментарно и в результате разрушает консенсус, на базе которого можно добиться единодушия без единства.
Есть определенные вопросы, при решении которых невозможно пропорциональное представительство. Например, нельзя пропорционально распределять оборонный бюджет. Можно обсуждать такие вопросы, которые нельзя решить распределением, голосовать за разные варианты, но если решение принято, то мы должны его выполнять. Защита личности и народа от насилия, как и другие вопросы, к которым нельзя применить принцип пропорционального представительства, предотвращает полную зависимость рынка от действий отдельных людей. Если мы хотим использовать часть наших ресурсов для решения таких неделимых проблем, то для устранения разногласий необходимо задействовать средства из сферы политики.
Хотя использование политических инструментов неизбежно, оно обычно ослабляет единство общества, необходимое для поддержания его стабильности. Это ослабление будет минимальным, если совместные действия необходимы только для решения некоторых вопросов, по которым нет особых расхождений во мнениях. Любое расширение круга вопросов, для которых нужно достичь формального согласия, подрывает и без того хрупкое единство общества. Путем голосования практически невозможно устранить разногласия по фундаментальным вопросам. Поэтому, как показывает кровавая история религиозных и гражданских войн, только конфликт может устранить этих разногласия. Или хотя бы снять их с повестки дня.
Широкое использование механизмов свободного рынка поддерживает единство общества за счет того, что подчинение воли большинства становится ненужным. Чем больше вопросов решается на основе механизмов свободного рынка, тем меньше остается вопросов, для решения которых необходимо принимать чисто политические решения на основе соглашений. А чем меньше требуется дополнительных соглашений, тем легче обеспечить единство свободного общества.
Единодушие существует только в идеале. На практике нет ни времени, ни сил обеспечить полное единодушие по каждому вопросу. Поэтому мы вынуждены довольствоваться малым и принимать решения исходя из воли большинства. Правило подчинения большинству является только средством, но не базовым принципом. Это видно хотя бы по тому, что в зависимости от важности обсуждаемого вопроса меняется как необходимый процент большинства, так и наша готовность подчиниться его воле. Если вопрос незначителен и меньшинство не настаивает на своем мнении, то достаточно простого большинства голосов. Однако если для меньшинства обсуждаемый вопрос важен, то его нельзя решить простым голосованием. Например, вряд ли кто-то из нас откажется от свободы слова, если против нее проголосует большинство. Наше законодательство четко разделяет типы большинства, нужные для принятия решений по разным типам вопросов, причем некоторые из них включены в Конституцию. Есть очень важные принципы, которые нельзя решать исходя из целесообразности. Они выработаны на базе консенсуса, поэтому и вносить изменения в них можно только на базе нового консенсуса.
В нашей Конституции, как и в конституциях многих стран, включая и неписаные, определены случаи, когда решение проблемы не может приниматься исходя из воли большинства. Также конституции разных стран запрещают в определенных случаях применять меры принуждения к отдельным людям. Сами эти запреты выработаны в результате свободной дискуссии и закрепляют согласие по основным вопросам применения средств достижения цели.
Теперь попробуем описать в общих чертах конкретные сферы жизни, где нельзя применять законы рынка либо их применение требует значительных жертв, из-за чего лучше применять политические средства решения проблемы.
Государство определяет правила игры и судит ее
Важно отделить повседневную деятельность людей от тех законов и обычаев, в рамках которых она протекает. Ее можно сравнить с действиями участников игры, а законы и обычаи – с правилами этой игры. Для хорошей игры необходимо, чтобы игроки соблюдали правила и подчинялись решениям арбитра, который определяет, как нужно трактовать правила, и следит за их выполнением. Так и в хорошем обществе каждый человек согласен с общими законами, определяющими его отношения с другими людьми, использованием инструментов интерпретации применения этих законов в конкретных случаях, а также средств принуждения к выполнению общепринятых норм и правил. Как и в игре, в обществе большинство правил вырабатывается самопроизвольно на основе общепринятых обычаев. Обычно в такие правила постепенно вносятся только небольшие изменения, которые, однако, в сумме могут резко изменить характер игры или общества. В игре и обществе правила смогут работать, только если большинство участников игры или членов общества обычно соблюдает их без внешнего принуждения, иными словами, есть общее согласие с этими правилами. Однако для интерпретации и соблюдения правил недостаточно только обычаев и общественного консенсуса. Для выполнения этих функций необходим арбитр. В этом и заключается роль государства в свободном обществе: оно является инструментом, с помощью которого мы можем изменять правила, устранять наши разногласия относительно применения правил и заставлять соблюдать их тех немногих членов общества, которые не хотят по ним играть.
Государство необходимо, потому что абсолютная свобода невозможна. Человек несовершенен, поэтому общество вопреки идеям анархистов не может жить без законов.
Свобода одного человека может нарушать свободу другого, поэтому требуются ограничения свободы в определенных обстоятельствах. Как говорилось в одном из решений Верховного суда США: «Моя свобода размахивать кулаком должна кончаться там, где начинается ваш подбородок».
Крайне важно, чтобы государство правильно устраняло конфликты между свободами отдельных людей. В некоторых конфликтных ситуациях легко определить, что должно делать государство для их разрешения. Например, мало кто будет спорить с тем, что свобода одного человека убивать соседа должна быть ограничена свободой жить другого человека. Однако в иных случаях ответ не так очевиден. В области экономики самым сложным конфликтом является конфликт между свободой объединяться и свободой конкурировать. Что следует понимать под «свободой предпринимательства»? В США под этим понимается, что любой желающий свободен основать свое предприятие. Другие предприятия могут конкурировать с ним, только предлагая лучший продукт по той же цене либо тот же продукт по более низкой цене. В континентальной Европе «свобода предпринимательства» означает, что предприятия могут делать все, что им хочется. Например, договариваться о цене продукта, разделе рынка или применять другие способы борьбы с конкурентами. Самая сложная проблема в сфере экономики возникает при рассмотрении вопросов объединения работников, потому что трудно совместить свободу объединения со свободой конкурировать.
Еще труднее правильно определить права собственности, хотя этот вопрос очень важен для экономической сферы. Понятие собственности складывалось столетиями и закреплено в нашем законодательстве. Мы так привыкли к нему, что не задумываемся о том, что собственность и права владения ею – это не очевидные вещи, а сложные социальные конструкции. Например, могу ли я отказать кому-то летать на его самолете над моими землями, потому что это моя собственность и я свободен распоряжаться ею по своему усмотрению? Или же больше прав у летчика, потому что самолет является его собственностью? А может, все зависит от высоты, на которой летает этот самолет, или от того, сколько шума он создает? Требуется ли добровольный обмен, чтобы летчик заплатил мне за разрешение летать над моими землями, или же я должен заплатить ему, чтобы он там не летал? Достаточно напомнить о гонорарах, авторском праве, патентах, акциях корпораций, правах на использование прибрежной полосы, чтобы показать, что определение понятия собственности основано на общепринятых социальных правилах. Из этого следует вывод, что наличие четкого и общепринятого определения собственности во многих случаях намного важнее самого этого определения.
Также большие сложности возникают и при рассмотрении роли государства в монетарной системе. Ответственность государства в этой сфере экономической жизни давно признана, никто не ставит ее под сомнение. Даже в Конституции есть специальная статья, наделяющая Конгресс правом «чеканить монету, регулировать ее ценность, равно как и иностранной монеты». Все согласны, что государство несет ответственность за состояние монетарной системы. Но мало кто понимает, в чем эта ответственность заключается, и необходимо выяснить, что она охватывает. Иначе полномочия государства с бесконтрольно расширяться, и оно будет отвечать не только за функционирование монетарной системы, но и за распределение ресурсов между отдельными гражданами. В результате под угрозой окажутся основные принципы свободного общества. Подробнее эту проблему мы обсудим в главе 3.
Итак, мы установили, что организация экономической деятельности на основе добровольного обмена товарами и услугами означает, что мы с помощью государства обеспечиваем соблюдение законов, чтобы не допустить принуждения одних людей другими. Также следим за выполнением добровольно заключенных контрактов, определением прав собственности, интерпретацией и соблюдением этих прав и функционированием монетарной системы.
Деятельность государства на основе технической монополии и «эффекты соседства»
Как мы обсудили выше, государство должно делать то, что рынок не может сделать сам. А именно: определять правила игры, судить ее по этим правилам и заставлять игроков их выполнять. Также можно поручить государству некоторые задачи, которые в принципе мог бы сделать рынок. Но для него это трудно осуществить по каким-то техническим или другим причинам. Последнее относится к типичным случаям, когда полностью добровольный обмен товарами и услугами связан с непомерными затратами или практически невозможен: монополия (и другие недостатки рынка) и «эффекты соседства».
Обмен будет добровольным, только если есть примерно эквивалентные альтернативы. При монополии таких альтернатив нет, поэтому фактически нарушается свобода обмена. На практике в большинстве случаев монополия является результатом государственной поддержки либо тайной договоренности отдельных людей. Для устранения монополий надо, чтобы государство перестало поддерживать монопольных производителей или строго следило за соблюдением антимонопольного законодательства. Однако монополия может возникнуть и из-за того, что технически эффективнее иметь одного производителя или предприятие. Рискну предположить, что таких случаев возникновения монополий намного меньше, чем считается. Но тем не менее они есть, например, обеспечение телефонной связи внутри одного населенного пункта. Такие монополии я называю «техническими».
Если техническая специфика какой-то отрасли экономики делает невозможной конкуренцию на этом рынке, то есть три альтернативных варианта: частная либо государственная монополия и государственное регулирование. Каждый из этих трех вариантов по-своему плох. Генри Саймонс, проанализировав результаты государственного регулирования монополий в США, пришел к выводу, что лучше использовать государственную монополию как меньшее зло. Известный немецкий либеральный экономист Вальтер Ойкен исследовал государственную монополию на примере железных дорог в Германии. Он пришел к заключению, что меньшим злом является государственное регулирование. Изучив результаты исследований Саймонса и Ойкена, рискну предположить, что меньшим злом из трех альтернатив следует считать частную монополию.
Если общество статично, и поэтому условия, которые привели к образованию технической монополии, сохранятся еще долгое время, то и вариант частной монополии будет плохо работать. Однако если общество быстро меняется, как и условия, из-за которых появилась техническая монополия, то частная монополия отреагирует на эти изменения быстрее, чем государственное регулирование и государственная монополия, и будет раньше готова к ликвидации монополии.
Хорошим примером монополии являются железные дороги в США. В XIX столетии из-за отсутствия альтернативных средств транспорта они были монополией. Поэтому для управления всеми железными дорогами в США создали Межгосударственную торговую комиссию (ICC). Но в XX веке ситуация изменилась, появление автомобильного и воздушного транспорта лишило железные дороги монопольного положения. Тем не менее ICC не только не была упразднена, но и ее функции кардинально изменились. Если раньше эта комиссия защищала интересы пассажиров железных дорог, то сейчас ее основной задачей является защита железных дорог от конкуренции со стороны автомобильного и других видов транспорта. А с недавних пор она стала защищать существующие автотранспортные компании от новых конкурентов. Аналогичным образом в Великобритании после национализации железных дорог автомобильные перевозки стали государственной монополией. Если бы и в США не ввели государственное регулирование железных дорог, можно с определенной степенью уверенности сказать, что сегодня в этом секторе была бы сильная конкуренция и там практически не осталось бы элементов монополизации.
Выбор меньшего зла из трех вариантов монополии нельзя сделать раз и навсегда, независимо от конкретных условий. Если при технической монополии на услуги или товары первой необходимости монопольная власть принимает значительные размеры, то меньшим злом будет государственное регулирование либо государственная монополия, потому что в этом случае вред от частной нерегулируемой монополии больше даже в кратковременной перспективе.
Техническая монополия может иногда де-факто оправдывать существование государственной монополии. К примеру, сейчас невозможно оправдать государственную монополию на почтовые услуги. Можно утверждать, что доставка почты является технической монополией. В этом случае государственная монополия является меньшим из зол. Исходя из этой логики, можно обосновать существование государственной почты, но не действующего сейчас закона, запрещающего частным лицам заниматься ее доставкой. Если бы доставка почты была технической монополией, то никто не мог бы конкурировать с государством. Если же она не является технической монополией, то нет причины, по которой государство должно регулировать почтовые услуги. Тогда не остается другого выхода, как разрешить доставлять почту всем желающим.
Монополия на услуги почты появилась, когда государственная почта начала предоставлять курьерские услуги. Оказалось, что она не может конкурировать с великолепным сервисом Pony Express и поэтому несет большие убытки. В результате был издан закон, который запрещал частным компаниям доставку почты, и владельцы Adams Express Company вынуждены были преобразовать ее из курьерской службы в инвестиционный фонд. Думаю, если когда-нибудь государственная монополия на почтовые услуги будет отменена, то многие частные компании захотят вести бизнес на этом рынке, в результате чего он быстро выйдет из многолетнего застоя.
Полностью добровольный обмен товарами и услугами невозможен, если действия одного человека нанесли вред другим людям. Но у него нет возможности устранить последствия своих действий или компенсировать причиненный им ущерб. Такая проблема называется «эффектом соседства». Самый простой пример «эффекта соседства» – загрязнение родника. Человек, загрязнивший родник, заставляет других людей вместо чистой воды пользоваться загрязненной. Тот, кто раньше брал воду из этого источника, наверняка хотел бы получить компенсацию за то, что его лишили доступа к чистой воде. Но он не может в одиночку добиться такой компенсации или добиться очистки родника.
Более сложный пример – плата за проезд по дороге. Технические средства позволяют идентифицировать частные автомобили и взимать с их водителей плату за проезд. Поэтому эти операции можно было бы поручить нескольким частным компаниям. Однако тогда бы пришлось ставить кассу на каждой точке въезда и выезда на шоссе, что потребовало бы значительных расходов. Намного проще взимать пропорциональную использованию дорог оплату, если включить ее в налог на бензин, который платит владелец автомобиля. Но при таком способе оплаты нельзя однозначно определить, как автомобиль использовал дороги. Поэтому частным компаниям нельзя поручить сбор платы за проезд по дорогам, если только не ввести частную монополию, распространяющуюся на все автодороги.
Исключением служат скоростные автострады с сильным трафиком. У таких дорог мало точек въезда и выезда, поэтому затраты на сбор платы за проезд будут небольшими (многие из скоростных автострад уже являются платными). Кроме того, существуют разные альтернативы скоростным автострадам, что устраняет угрозу монополизации. Исходя из этого, скоростные автострады следует приватизировать и перечислять эксплуатирующим их компаниям налог на бензин, который был израсходован во время поездки по этим дорогам.
Пример с парками хорошо помогает понять значение для монополизации «эффекта соседства», потому что практически все американцы считают, что деятельностью национальных парков должно управлять государство. На самом деле «эффект соседства» может быть основанием для государственного управления городским парком, но не таким национальным парком, как Йеллоустон или «Большой Каньон». В чем заключается разница между городскими и национальными парками? В случае городского парка трудно определить людей, которые имеют какую-то выгоду от парка, и брать с них налог. Если он находится в центре города, то выгоду от этого получают как жители примыкающих к парку домов, так и те, кто гуляет в нем. Брать плату при входе в парк или каждый год собирать с владельцев соседних домов налог на каждое окно, которое смотрит на парк, слишком дорого и трудно. С другой стороны, в национальных парках, например в Йеллоустоне, мало входов. Большинство посетителей проводят там много часов, поэтому разумно установить платный проезд и собирать плату за вход. В некоторых национальных парках именно так и делают, хотя это не покрывает всех расходов. Если посетители готовы платить за то, чтобы провести время в парке, то у частных компаний появляется стимул для предоставления услуг сбора платы за вход. Сейчас уже есть достаточно фирм, которые занимаются этим бизнесом. Не могу представить себе какой-нибудь «эффект соседства» или важный эффект монополии, который мог бы оправдать государственное регулирование этого рынка.
Подобные рассуждения, которые я называю «эффектами соседства», используются для оправдания любого вмешательства государства в экономику. Однако во многих случаях оправдание носит характер особых просьб, а не законного применения концепции «эффектов соседства». «Эффекты соседства» играют двоякую роль – могут быть причиной как ограничения вмешательства государства, так и его расширения. Они затрудняют добровольный обмен товарами и услугами, потому что трудно выявить влияние этого эффекта на третьи стороны и количественно оценить его. Трудно заранее определить, будут ли «эффекты соседства» достаточно значительными, чтобы оправдать затраты на их преодоление. Еще труднее правильно распределить эти затраты. Когда государство предпринимает какие-то действия для преодоления «эффекта соседства», оно не может правильно брать плату с частных лиц или платить им компенсацию. В результате возникают дополнительные «эффекты соседства», причем в зависимости от конкретного случая они могут оказаться значительнее, чем исходные – это можно определить только приблизительно. Более того, использование государства для преодоления «эффекта соседства» само по себе создает очень важный эффект, который не зависит от первоначального. Каждое вмешательство государства напрямую ограничивает личную свободу и косвенно угрожает ее сохранению, что объяснено в первой главе.
Наши принципы не дают точного ответа на вопрос, как следует правильно использовать государство, чтобы достичь того, что, как мы считаем, невозможно или очень трудно, лишь с помощью полностью добровольного обмена продуктами и услугами. В каждом случае при анализе потенциальных последствий государственного вмешательства нужно взвесить все возможные плюсы и минусы. Наши принципы позволяют отнести разные факторы к плюсам либо минусам и оценить их важность. В частности, к минусам государственного вмешательства мы относим «эффект соседства» как создающий угрозу свободе и считаем, что в зависимости от обстоятельств этот минус может быть очень важным (как и другие плюсы и минусы). Например, если сейчас государственное вмешательство минимально, то и негативный эффект от дополнительного государственного вмешательства будет небольшим. Именно поэтому Генри Саймонс и многие другие либералы предыдущего поколения, жившие в эпоху небольшого по нынешним меркам государства, считали, что государство должно выполнять те функции, которые, по мнению нынешних либералов, выходят за пределы полномочий государства.
