Р. С. Хрущев
Становление домашнего самоуправления Гренландии во второй половине ХХ – начале ХХІ вв. Историко-правовое исследование
3) способность быстро принимать необходимые чёткие решения. Для чего он не должен был стать слишком многочисленным;
4) создание при Совете секретариата, способного собирать и обрабатывать необходимые материалы. Совет и его секретариат должны быть освобождены от повседневного управления, чтобы они могли полностью посвятить себя планированию, координации и контроля выполнения планирования, координации;
5) упразднить Гренландский комитет парламента Дании при создании совета.
В результате, 13 марта 1964 г. министр по делам Гренландии представил «Предложение на закон «О внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.». Документ, в частности, предлагал в § 1 закона № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д. (Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.) заменить главу IV следующим образом:
«Глава IV. Совет Гренландии.
§ 24. Учреждается Совет, задача которого состоит в том, чтобы следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся централизованного планирования и координации деятельности государственного сектора в Гренландии.
П. 2. Совет состоит из председателя, назначаемого Королем; двух членов, избранных членов датского парламента; одного члена, избранного каждой из партий, представленных в Финансовом комитете фолькетинга, из числа членов фолькетинга; и трех членов Совета по внутреннему управлению Гренландии, избранных им же.
П. 3. В случае отсутствия председателя Министр Гренландии назначает временного председателя Совета. Для двух членов фолькетинга, избранных от Гренландии, их заместители в фолькетинге также являются депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избираются партиями и Национальным советом.
П. 4. Председатель назначается на 5 лет.
Остальные члены совета избираются на срок полномочий фолькетинга и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг прежние члены, избранные от Гренландии, сохраняют свои места в Совете до утверждения фолькетингом выборов вновь избранных членов.
П. 5. Для оказания помощи Совету создается секретариат, руководитель которого состоит при министре по делам Гренландии.
П. 6. Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачиваются из средств казначейства.
П. 7. Министр Гренландии устанавливает правила процедуры Совета».
Определение даты вступления в силу закона определялось министром Гренландии (§ 2)[49].
Указанные последние изменения, безусловно, являлись выражением: а) эволюции взглядов гренландцев на систему собственного административного устройства вообще и национального представительства в частности; б) следствием формирования политической системы в Гренландии, которая требовала создания соответствующих условий.
В то же время, вышеуказанные незначительные уступки местному самоуправлению Гренландии со стороны королевской власти уже не удовлетворяли интересы гренландцев и их видение данной проблемы.
Таким образом, в начале 1960-х гг. началась активная модернизация системы представительских органов самоуправления Гренландии, связанная с такими факторами, как обретение с 1952 г. определенного опыта, существенное социально-экономическое и культурное развитие, общее стремление гренландцев к расширению прав автономии. В этот же период были созданы Национальный Совет, Министерство Гренландии, муниципальные советы. Определены их полномочия, задачи, способы взаимодействия. Данные органы служили не только решению задач самоуправления Гренландии, но и связи с высшими государственными органами Дании, транслируя им пожелания гренландцев, освещая имеющиеся проблемы, выдвигая свое видение их возможного разрешения.
1.3. Создание Национального совета и эволюция местного самоуправления в 1966–1878 гг
После представленного министром по делам Гренландии «Предложений на закон о внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.» 13 марта 1964 г. дальнейшая эволюция самоуправления была лишь делом времени, так как по сути полуколониальный статус Гренландии, с чрезмерным контролем специальных органов и ведомств; ограниченные права муниципалитетов; Национального совета и Совета Гренландии не соответствовали как сложившимся реалиям, так и стремлениям гренландцев самостоятельно разрешать многочисленные вопросы региона.
Очередной попыткой смягчить ситуацию и несколько уступить требованиям гренландцев, особо активно высказываемых в начале 1960-х гг., стало принятие в конце 1966 г. двух комплексных нормативных актов, первым из которых стал закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.», представленный 7 декабря 1966 г. министром Гренландии.
Учитывая, что нормы закона, во-первых, распространялись на такие важнейшие органы управления Гренландии, как Национальный совет, муниципальные советы, Совет Гренландии; во-вторых, они отчасти, конкретизировали права и обязанности гренландского губернатора; в-третьих, отменяли «Закон № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальном совете Гренландии, муниципальных советах и т. д.», есть необходимость рассмотреть более подробно его содержание.
Закон от 7.12.1966 был посвящен регулированию таких вопросов, как разделение регионов Гренландии; органов управления на Национальный совет Гренландии, муниципальные советы Гренландии и Совет Гренландии. В нем, в целом, сохранено традиционное деление Гренландии на Западную, Северную и Восточную, границы которых устанавливались министром Гренландии, который также определял разделение Гренландии на муниципалитеты (§ 1).
Право голосовать за Национальный совет признавалось за каждым, кто соответствовал условиям права голоса за фолькетинг и проживал в Гренландии не менее 6 месяцев до проведения выборов, однако списки избирателей следовало начинать составлять за год до выборов (§ 2).
Право быть избранным в Национальный совет получили все обладающие правом голоса, за исключением привлеченных граждан к уголовной ответственности и потому обладающим негативной репутацией. Однако именно вновь избранный Национальный совет имел право решать, будет ли кандидат по причине уголовно-правовых мер допущен к работе в нем (§ 3).
Состав Национального совета определялся, максимум, в 16 членов, избираемых прямыми выборами (п. 1), но их количество могло быть увеличено (п. 2). Срок работы каждого состава определялся в 4 года. Срок выборов отсчитывался с 1 мая, а выборы следовало проводить в апреле, в день, определенный губернатором (п. 3). Выборы проводились по спискам кандидатов, каждого из которых должны были поддержать письменно от 20 до 25 избирателей. Удаление кандидата из списка каралось как уголовное правонарушение (п. 4). Определение более подробных правил выборов возлагалось на министра Гренландии (п. 5).
Полномочия Национального совета Гренландии ограничивались лишь решением по делам, переданным на его рассмотрение. Однако, устанавливалось, что предложения правительства по законам, содержащим положения, затрагивающие исключительно Гренландию, должны быть вначале представлены в Национальный совет для получения заключения, прежде чем они будут переданы для рассмотрения парламенту.
Проекты административных положений, которые касались исключительно Гренландии, также представлялись Национальному совету для заключения[50]. Кроме того, законы и административные постановления, что имели особое значение для гренландского общества, должны передаваться на рассмотрение Национального совета до того, как они будут введены в действие в Гренландии.
Закон или административные правила следовало представить на рассмотрение Национального совета как можно скорее (§ 6, п. 1). Также мнение Национального совета следовало получено, «насколько это возможно», по другим вопросам, которые следует считать важными для Гренландии (§ 6, п. 2).
В свою очередь, Национальному совету давалось право вносить предложения соответствующему министру (в том числе предложения по грантам), задавать вопросы и подавать жалобы по общественным вопросам Гренландии, которые не были переданы на его рассмотрение (§ 7).
Национальный совет самостоятельно избирал своего председателя, действовавшего весь срок его созыва, большинством голосов на первой же сессии. Процедура избрания председателя устанавливалась достаточно сложная, в том числе с применением жеребьевки, а после этого производились выборы его заместителя (§ 9)[51]. При этом каждый член национального совета мог занять пост председателя или его заместителя, с правом отказаться тем лицам, кто занимал подобные посты в течение четырех лет подряд или более. Также именно Национальный совет мог освободить председателя и заместителя председателя от обязанностей на оставшийся срок их полномочий (§ 10).
Заседания Национального совета определялись раз в год, а внеочередные по решению председателя или требованию не менее половины членов. Место заседаний совет определял самостоятельно, а время и процедуры – председатель (§ 11, п. 1–2). Заседания определялись открытыми, но отдельные дела позволялось рассматривать за закрытыми дверями. Решение о том принимал председатель или сам совет (п. 3).
Вопросы, обозначенные соответствующим министром как срочные, должны рассматриваться на заседании Совета, даже если они не включены в повестку дня собрания (§ 11, п. 4). Рабочие языки – гренландский и датский (§ 11, п. 5), остальные процедуры Совет определял самостоятельно (§ 11).
Губернатор или его заместитель имели право участвовать в работе Совета, но без права голоса. В ином случае, председатель Совета в кратчайшие сроки должен доводит до сведения губернатора решения Совета (§ 12)[52].
Совет мог принимать решения при наличии не менее половины его членов большинством голосов (§ 13) и должен был их оформлять протоколом переговоров, который подписывается присутствующими членами. Любой член может потребовать, чтобы его особое мнение было кратко добавлено к протоколу; а в случаях, которые передаются другому органу, потребовать, чтобы последний был одновременно ознакомлен с содержанием протокола. После окончания встречи председатель как можно скорее должен был отправлять копию протокола переговоров министру Гренландии (§ 14).
Участие членов в работе Совета было обязательным, за исключением случаев болезни, отъезда, погодных условий и т. п. (§ 15).
Совет получил право создавать комитеты для подготовки отдельных дел во время своего заседания и непосредственного решения особых вопросов (§ 17, п. 1–2). Исполком, под руководством председателя Совета, мог создаваться для решения от его имени вне заседаний неотложных вопросов (§ 17, п. 3).
При избрании членов комитетов каждый из членов Совета может голосовать за столько кандидатов на выборах, сколько общее число членов должно быть избрано в соответствующий комитет[53]. В случае равенства результатов выборы решались путем жеребьёвки. При выходе члена комитета из его состава в период выборов, Совет должен провести новые выборы, при этом результаты таких выборов будут действительны только на срок полномочий Совета (§ 17, п. 4–7).
В обязанности председателя входила подготовка заседания Совета и созыв его членов, информирование их о предложенных к рассмотрению вопросах; руководство действиями и голосованием, обеспечение занесения его решений в протоколы, забота о корреспонденции, выполнение решений Совета и сохранность его архивов (§ 19).
Постановления Совета об общих условиях заработной платы, пенсионного обеспечения и т. д. сотрудников, нанимаемых советом, должны подтверждаться министром Гренландии (§ 20), который устанавливал размер платы председателя Совета (§ 21, п. 1). Также разные виды оплаты предусматривались для членов Совета за участие в его работе (§ 21, п. 2–3)[54].
Осуществляя непосредственный надзор за работой Совета, губернатору предоставлялось право сообщать министру Гренландии при подозрении о превышении органом своих полномочий. Так, если губернатор считал, что уездный совет превышает свои полномочия или условия предоставления гранта, или его решение в ином отношении противоречит закону, или возложенным на уездный совет обязанностям, уездный губернатор, при одновременном уведомлении совета графства, сообщает министру Гренландии, который имел право отменить решение Совета, приостановить его выполнение, признать недействительным и т. д. (§ 23, п. 2).
Вторая часть закона (гл. 3) посвящена вопросам организации деятельности муниципальных советов Гренландии, правила для которых устанавливались уставом муниципалитета. Устав, в свою очередь, принимался советом муниципалитета и утверждался губернатором (§ 24, п. 2)[55]. Право участвовать в выборе членов муниципальных советов закреплялось за лицами, постоянно проживавшими в соответствующем муниципалитете не менее 3 месяцев до проведения выборов по спискам избирателей (§ 25, п. 1–2). Лица этой же категории, т. е. проживающие в муниципалитете не менее 3-х месяцев, имели право быть избранными в состав муниципальных советов, за исключением тех, к кому были применены уголовные нормы права (§ 26, п. 1). Решение этого вопроса также зависело от вновь избранного муниципалитета (§ 26, п. 2).
Количественный состав муниципального совета определялся от 3-х до 13 членов, избираемых прямыми выборами в округах, в зависимости от численности населения муниципалитета, на 4 года по списку кандидатов с подписями от 5 до 10 избирателей. Каждому члену совета муниципалитета полагалось 1–2 заместителя (§ 27, п. 1–4).
Установление более детальных правил выборов (в том числе, подготовка списков избирателей, минимальное количество членов в каждом совете, количество округов и советов, количестве членов, избираемых в каждом округе) определялось министром Гренландии (§ 27, п. 5)[56].
Законом устанавливалось, что мнение совета самоуправления должно быть получено, насколько это возможно, по всем вопросам, которые относятся к делам муниципалитета и не остаются на усмотрение совета самоуправления (§ 28). Также Совет определял день и порядок собрания вновь избранного муниципалитета, порядок выборов председателя и его заместителя; устанавливал обязательность предоставления губернатору списка членов муниципалитета (§ 29), порядок ежегодно избрания председателя и его заместителя (§ 30); определял право муниципалитета указывать место и время заседаний, их порядок проведения (§ 31)[57], порядок принятия решений и их оформление и т. п. (§ 32–33).
Муниципальным советам предоставлялось создание комитетов по казначейству и бухгалтерскому учету для надзора за системой казначейства и бухгалтерского учета муниципалитета, постоянных комиссий для непосредственного руководства делами муниципалитета, а также специальных комитетов для выполнения определенных задач или выполнения подготовительных, или консультативных функций для совета муниципалитета или предстоящих выборов. Более детальные правила состава и полномочий комитетов должны были устанавливаться уставом муниципалитета (§ 35)[58], очевидно исходя из задач таких комитетов, количества жителей муниципалитета и иных факторов.
Муниципальному совету позволялось поручить одному или нескольким своим членам, или простым жителям, выполнять специальные муниципальные обязанности (§ 36).
Особые обязанности возлагались на председателя. Ему поручалось готовить заседания правления самоуправления и созывать на них депутатов; поручать коллегам подготовку вопросов к собранию; руководить переговорами и голосованием совета самоуправления, обеспечивать занесение его решений в протокол переговоров; заботиться о корреспонденции совета самоуправления и следить за выполнением его решений. Более детальные правила деятельности председателя устанавливались уставом муниципалитета (§ 38).
Особо следует отметить позволение муниципалитетам учреждать при них представителей (для канцелярской работы) и судебных исполнителей, институт которых в последствии активно развивался, а сами судебные исполнители выполняли разнообразные функции – от выполнений отдельных поручения муниципалитета, до оказания помощи судебным и правоохранительным органам (§ 39–40)[59].
Контроль исполнения муниципальными советами возложенных на них обязанностей и соблюдение законности их в деятельности возлагались на губернатора. При необходимости он мог отменить или приостановить решение муниципалитета. Также за губернатором закреплялись такие права как наложение штрафов и выдвижение обвинений в суде (§ 42). Соответственно этим правам, управа муниципалитета была обязана по его запросу получать и сообщать информацию о численности населения, условиях ведения бизнеса, поголовье животных и т. п. условиях в муниципалитете (§ 43)[60].
Третья часть рассматриваемого закона (гл. 4) посвящена Совету Гренландии. Ему органу поручалось следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам централизованного планирования и координации деятельности публичных органов в Гренландии (§ 44). Состав Совета Гренландии предусматривался такой: председатель (назначался королем), председатель Национального совета Гренландии и 2 других члена, избираемых из членов Национального совета; 2-х членов фолькетинга, избираемых от Гренландии; и по одному члену, избираемому каждой из 5 крупнейших партий фолькетинга среди их членов в парламенте. Представительство партий в парламенте, в случае сомнений голоса, определялось количеством голосов, отданных за партии, получившие на последних всеобщих выборах большее количество голосов.
В случае прекращения полномочий председателя министр Гренландии должен был назначить временного председателя Совета. Для двух членов парламента, избранных от Гренландии, их депутаты в парламенте также являлись депутатами совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избирались партиями и национальным советом.
Председатель назначался на 5 лет[61], а иные члены Совета избирались на соответствующие периоды выборов в фолькетинг и Национальный совет. В случае новых выборов в фолькетинг его члены, ранее избранные от Гренландии, сохраняли свои места в совете до тех пор, пока выборы вновь избранных членов небыли одобрены фолькетингом (§ 45).
Данному Совету в организации его работы должен был помогать секретариат министра Гренландии, он же (министр) устанавливал правила процедуры деятельности Совета (§ 46)[62].
Создав таким образом необходимые механизмы взаимодействия высших органов власти в Гренландии, 17.12.1966 был принят представленный министром Гренландии Карлом Йенсеном закон «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д.»[63] и, тем самым, отменялся Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.
Закон 1966 г. посвящен вопросам административной организации Гренландии, регламентации создания, деятельности, прав и обязанностей Национального совета, муниципальных советов и Совета Гренландии.
Вся Гренландия была разделена на регионы (области) – Западную, Северную и Восточную, границы которых, как и деление на муниципалитеты, определялись министром по делам Гренландии (гл. 1).
В выборах в Национальный совет, состоящий из 16-ти членов, имел право участвовать каждый, кто удовлетворял установленным условиям для выборов в парламент Дании и постоянно проживал в Гренландии не менее чем 6 мес. до организации выборов (§ 2). Те же права имели желающие быть избранными в Национальный совет, за исключением лиц имеющих уголовное прошлое (§ 3). Определялись начало избирательного периода, срок каденции каждого состава – 4 года. Выборы проводились по спискам кандидатов, которые предварительно должны были поддержать от 20 до 30 избирателей (§ 4, п. 1–3). Иные правила выборов (составление списков, количество членов Совета, границы избирательных округов и т. п.) оставались на решение министра по делам Гренландии (§ 4, п. 5).
Он же принимал окончательные решения по условиям заработной платы, пенсиям персонала Совета, вознаграждения председателя, компенсации членам комитета путевых расходов и т. п. (§ 19–20). За губернатором сохранялось право контролировать законность решений Национального Совета, предоставляя информацию о возможных случаях министру Гренландии, который имел право отмены соответствующих решений (§ 22, п. 1–2). Право апелляций для таких случаев не устанавливалось. Данному министру также давалось право принимать необходимые санкции в отношении Совета и его председателя (штрафы, персональная ответственность в судебном порядке) (§ 22, п. 3).
Совет по внутреннему самоуправлению, как и ранее, мог принимать лишь решения по вопросам, переданным для его рассмотрения (§ 5), с сохранением права давать свое заключение по законопроектам правительства, касающимся исключительно Гренландии до подачи в фолькетинг (§ 6, п. 1). Таким образом, за данным органом сохранялись лишь консультативные и совещательные функции, хотя обязательность наличия заключения совета стала нормой (§ 6, п. 2).
В то же время, Национальный совет получил право представлять предложения министрам, делать запросы и подавать жалобы и по общественным государственным делам Гренландии, решение которых от него не зависело (§ 7).
Своего председателя Национальный совет избирал на первой же сессии из своих членов и лишь абсолютным большинством голосов, однако при возникновении отдельных сложностей (третье голосование при равенстве поданных голосов), вопрос решался, как и ранее, жеребьёвкой (§ 9). Право отказа от должности председателя или его заместителя признавалось лишь за теми, кто несколько раз подряд ее уже занимал (§ 10).
Очередные собрания для Национального совета предусматривались в месте, определенном им самим, 1 раз в год, по установленным самостоятельно процедурам; но допускались и внеочередные по требованию не менее половины членов. Допускались закрытые формы собраний. Извещение председателем губернатора о решениях Совета были обязательны (§ 12).[64] Предусматривались обязательность кворума, регистрация решений Совета, отображение особых мнений, предоставление протоколов министру по делам Гренландии, право отстранения членов от голосования по отдельным вопросам (§ 14–15).
Сохранилось за Советом право создания комитетов для решения специальных вопросов, а также создание исполнительного комитета по отложенным вопросам. Голосование за каждого члена комитета было поименным, а правила по составу комитетов (советов, комиссий и т. п.) и их полномочия определялись самим Советом (§ 16–17).
Функции председателя Совета заключались в подготовке заседаний, информировании членов Совета о вынесенных на рассмотрение вопросах, руководство прениями и голосованием; контроль за ведением протоколов и переписки, выполнение решений и хранение документации (§ 18).
Как видно из анализа положений закона, относящихся к Национальному совету, за ним так и остались координационные и рекомендательные функции, усиленные лишь тем положением, что проекты законов, в которых были затронуты интересы Гренландии не могли рассматриваться парламентом Дании без его заключений. С другой стороны, право Совета на указанные заключения могли представляться в парламенте как воля народа Гренландии и потому имели четко выраженную политическую, в том числе внешнеполитическую, пусть пока и декларативную, но значимую силу, с которой в дальнейшем все более приходилось считаться. И, конечно же, новый орган, по своей сути, уже фактически напоминал парламент автономной провинции, нежели совет графства, а сами гренландцы получили возможность обретения важного опыта парламентской борьбы и работы.
Нормы закона, относящиеся к муниципальным управлениям, также носили эволюционный характер (т. е. повторяли и конкретизировали нормы, содержащиеся в предыдущем законе о муниципалитетах), что во многом объясняется как стоящими перед муниципалитетами задачами, так и общепринятой практикой (§ 23–42). Законом, в основном, установлены правила выбора, собраний и организации деятельности муниципалитетов.
Особо следует упомянуть о предоставленной возможности муниципалитетам развить институт муниципальных судебных исполнителей, что проявилось в установлении права губернатора назначать по рекомендации таких советов данных исполнителей «для каждого населенного пункта», но с оплатой из средств муниципалитета, с признанием за ними права на командировочные расходы и иные компенсации (§ 40). Такой подход, с учетом реализации судебными исполнителями различных норм права в своей деятельности, с учетом острого количественного и качественного недостатка числа полиции в Гренландии, следует признать чрезвычайно важным.
В то же время, позволение устанавливать правила деятельности судебных исполнителей самим муниципалитетам, позволяло применять индивидуально-региональный подход в данном вопросе в каждом конкретном случае.
Усиление надзора со стороны губернатора за решениями муниципалитетов, с правом их приостанавливать или отменять, с привлечением к ответственности в судебном порядке при превышении полномочий или нарушении законодательства, с одновременным предоставлением муниципалитетам права на осуществление заявлений по делу, закладывало возможности развития состязательности различных ветвей власти, обеспечивало возможность эволюции правотворческой и правоприменительной деятельности муниципалитетов (§ 41).
Дополнительные надзорные и контрольные функции возлагались на Совет Гренландии, который обязывался предоставлять рекомендации министру Гренландии по вопросам центрального планирования и координации общественной деятельности в регионе (§ 44). В тоже время, данному министру поручалось устанавливать процедурные правила Совета (§ 45, п. 3).
Однако, с учетом назначения председателя данного совета королем, а также участие в его работе членов парламента Дании от Гренландии, представителей 5 крупнейших партий страны, играло особую роль в системе сдержек и противовесов в общей работе координационной, исполнительной и политико-надзорной системе власти в Гренландии.
Различные сроки каденции главы (назначался на 5 лет) и членов Совета (на срок полномочий парламента), с осуществлением секретарских функций Совета секретариата под руководством министра по делам Гренландии (§ 45), завершало оформление системы сдержек и противовесов в формировании данного механизма.
Таким образом продолжила свою эволюцию система управления Гренландии, заложенная еще в начале 1950-х гг., что состояла из таких частей: 1) муниципальные советы; 2) Национальный совет Гренландии; 3) министерство Гренландии; 4) Совет Гренландии.
При этом, система взаимоотношений двух Советов была достаточно сложной, со смешением надзорных, консультативных и исполнительных функций. При отмеченных положительных изменениях в области самоуправления по закону 1966 г. можно четко проследить две противоположные тенденции: 1) гренландцы считали, что получили слишком мало, 2) Дания сделала все необходимое, для сдерживания развития гренландского самоуправления и перехода в его руки части нормотворческих и исполнительных функций.
Одной из объективных причин такой политики Дании следует признать острый дефицит должного количества квалифицированных кадров в Гренландии, дотационный характер бюджета региона, специфические особенности работы на острове, общий низкий культурно-образовательный уровень населения, необходимость возможного самоуправления разрешать сложные задачи, в том числе связанные с международным правом, и многие другие.