С. Л. Кузнецов
Современные технологии документационного обеспечения управления
Кроме Федерального закона «О персональных данных», вопросы защиты личной информации закреплены в специальном разделе Трудового кодекса РФ (ред. от 28.12.2016) [18] (глава 14. Защита персональных данных работника) и в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [8] (статьи 9 и 16). Положения Федерального закона «О персональных данных» развиты в постановлениях Правительства РФ «Об утверждении требований к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных» от 06.07.2008 № 512 (ред. от 27.12.2012) [19] и «Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации» от 15.09.2008 № 687 [20].
Как в государственные, так и во многие коммерческие организации поступают письма и обращения граждан. Порядок работы с этой категорией документов рассматривается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) [21]. Данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, при этом закон распространяется и на иностранных граждан, и лиц без гражданства.
Как и во многих других законодательных актах, принимаемых в последние годы, специальная статья Закона (ст. 4) посвящена определению терминов. Раскрыты термины по следующим видам документов:
– обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
– предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
– заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
– жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Кроме того, дано определение понятию должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
В данном Законе выделены статьи «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением».
К гарантиям безопасности отнесено запрещение преследования в связи с обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой их деятельности и неразглашение сведений, содержащихся в обращении.
Для граждан, составляющих обращения, и для работников, занимающихся приемом обращений, особенно важна ст. 7 Закона, содержащая требования к сведениям, указываемым в обращении как письменном, так и в виде электронного документа. «Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату». Таким образом, если рассмотреть обращение с позиций делопроизводства, в нем обязательно указывается, как и в любом заявлении, адресат, то есть кому направлен документ, автор документа, его личная подпись и дата. Так как при этом ожидается ответ, необходимо указать адрес, по которому он должен быть отправлен.
Если обращение направляется в форме электронного документа, в нем указываются фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) гражданина, адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.
Гражданин вправе приложить к обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.
Как и во всех предшествующих нормативных правовых актах об обращениях населения, в вышеупомянутом законе подчеркивается, что обращения должны быть направлены «непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов». Направление документа в организации, не занимающиеся данным вопросом, приводит к пересылке документа, дополнительной переписке и удлиняет срок рассмотрения обращения.
В данном Законе прописана и технология работы с этой группой документов.
Службе ДОУ важно учитывать, что письменные обращения граждан подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления (п. 2 ст. 8). Причем Закон предусматривает для граждан возможность обращения как в традиционной форме (в письменном виде либо лично), так и в виде электронного документа (п. 3 ст. 7), то есть с использованием сети Интернет, через сайт организации либо по электронной почте. Это значит, что сообщения, поступающие по электронной почте, необходимо регистрировать так же, как и поступающие традиционными способами.
Если обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Закон подтверждает существовавший и ранее запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие которых обжалуется.
Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению. Ответ на обращения подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Сроки рассмотрения письменных обращений установлены в течение 30 дней со дня регистрации и могут быть продлены не более чем на 30 дней с уведомлением подавшего обращение. Для рассмотрения обращений, связанных с нарушением законодательства в области миграции, установлен более короткий срок – 20 дней.
В законе понятие «анонимные письма» отсутствует, но именно им посвящается статья 11: «в случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией» (п. 1 ст. 11).
Далее в ст. 11 рассматриваются виды обращений, не принимаемых к рассмотрению: обжалование судебных решений (п. 2 ст. 11); обращения, содержащие нецензурные выражения (п. 3 ст. 11), обращения, не поддающиеся прочтению (п. 4 ст. 11); многократные обращения по одному и тому же вопросу, ответ на который уже был дан (п. 5 ст. 11); обращения, ответ на которые связан с разглашением сведений, содержащих государственную тайну (п. 6 ст. 11).
Отдельно рассматривается порядок личного приема граждан. Он по-прежнему должен проводиться в указанные дни и часы, информация о которых доводится до сведения граждан. Устные обращения, как и письменные, регистрируются путем занесения в карточку личного приема. Если вопрос решен устно, решение заносится в карточку, но возможен и письменный ответ. В ходе личного приема может быть составлено письменное обращение. Отдельные категории граждан могут пользоваться правом на личный прием в первоочередном порядке.
В Закон впервые введена статья о возмещении причиненных убытков и взыскании расходов при рассмотрении обращения. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием, по решению суда. Но в случае, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения.
Следующий пакет законодательных актов – это законы о языке, интересующие службу ДОУ в части использования языка в документах. В первую очередь следует рассмотреть Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1 (ред. от 12.03.2014) [22], статья 16 которого регламентирует использование языков в официальном делопроизводстве, а статья 17 – в официальной переписке. Следует также обратиться к Федеральному закону «О государственном языке Российской Федерации» от 01.06.2005 № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) [23], статья 3 которого описывает сферы обязательного использования государственного языка и требования к идентичности содержания в случае использования наряду с государственным языком РФ и других языков: государственного языка республики, находящейся в составе Российской Федерации, других языков народов Российской Федерации или иностранного языка.
Следует учитывать, что закон 2005 г. не заменяет и не отменяет Закон РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1 [22], а дополняет и расширяет законодательную базу, регулирующую использование русского языка как государственного. Основываясь именно на двух законах: «О языках народов Российской Федерации» и «О государственном языке Российской Федерации», используя их вместе, ведут документирование своей деятельности организации, находящиеся на территориях с компактным проживанием населения, говорящего не только на русском языке. Особенно это относится к учреждениям на территориях республик в составе Российской Федерации.
В Законе «О государственном языке Российской Федерации» в дополнение к закону «О языках народов Российской Федерации» более четко очерчена сфера использования государственного языка. Государственный язык подлежит обязательному использованию «в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, органах местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства» (п. 1 ст. 3).
Государственный язык является обязательным при опубликовании федеральных законов и иных правительственных актов, но в республиках Российской Федерации они наряду с официальным опубликованием на государственном русском языке могут быть опубликованы на государственных языках республик. Это же правило распространяется на правовые акты республик, законы и иные нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов.
Закон «О государственном языке Российской Федерации» уточняет, что в случае использования других языков тексты на русском языке и языках других народов Российской Федерации должны быть идентичны по содержанию и техническому оформлению.
Наиболее значимы для службы ДОУ статьи законов, касающиеся использования языков в делопроизводстве организаций всех форм собственности.
В Законе «О государственном языке Российской Федерации» указано обязательное использование русского языка как государственного «в деятельности по ведению делопроизводства». Более подробно эти вопросы рассмотрены в Федеральном законе «О языках народов Российской Федерации», статья 16 которого так и называется – «Использование языков в официальном делопроизводстве». В соответствии с этой статьей делопроизводство в республике РФ ведется на государственном языке, а также на государственном языке данной республики. Тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей и вывесок с наименованием государственных органов, организаций, предприятий, учреждений) оформляются на государственном языке Российской Федерации, государственных языках республик и иных языках народов, определяемых законодательством республик, на территории которых они проживают.
Особо следует остановиться на оформлении документов, касающихся личности граждан Российской Федерации. В Законе «О государственном языке Российской Федерации» еще раз подтверждено, что государственный язык является обязательным «при оформлении документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации ‹…›, изготовлении бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, оформлении документов об образовании и (или) о квалификации ‹…›, установленного образца» (п. 3). Но в то же время все эти документы, в соответствии со ст. 16 закона «О языках народов Российской Федерации», оформляются с учетом национальных традиций именования на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики, установившей свой государственный язык, оформление указанных документов наряду с государственным языком Российской Федерации может вестись на государственном языке республики. Именно на этот пункт закона «О языках народов Российской Федерации» опираются «Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей», утвержденные Постановлением Правительства РФ «О трудовых книжках» от 16.04.2003 № 225 (ред. 25.03.2013) [24]. В Правилах записано: «Трудовые книжки ведутся на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики в составе Российской Федерации, установившей свой государственный язык, оформление трудовых книжек может наряду с государственным языком РФ вестись на государственном языке этой республики». А в пункте, касающемся выдачи трудовой книжки при увольнении, указано, что если трудовая книжка заполняется на двух языках (государственном языке РФ и на государственном языке республики), подписью работодателя или лица, ответственного за ведение трудовых книжек, и печатью организации и подписью самого работника заверяются оба текста.
В соответствии с требованиями Закона «О государственном языке Российской Федерации» все записи в трудовой книжке, ведущиеся на двух языках, должны быть идентичными по содержанию и техническому оформлению.
Немаловажно для служб ДОУ и указание об использовании языков в официальной переписке. Официальная переписка и другие формы официальных взаимоотношений между государственными органами, организациями, предприятиями, учреждениями субъектов Российской Федерации с адресатами в Российской Федерации ведутся на государственном языке Российской Федерации.
Закон «О государственном языке Российской Федерации» еще раз подчеркнул обязательность использования государственного языка при оформлении адресов отправителей телеграмм и почтовых отправлений, пересылаемых в пределах Российской Федерации, а также почтовых переводов денежных средств (ст. 3).
Сайт организации сегодня – это лицо компании. Нередко служба ДОУ занимается также и размещением документов в сети Интернет. Для государственных структур это является обязательным в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016) [26]. Статья 13 Закона дает довольно большой перечень сведений, которые должны быть размещены в сети Интернет на сайте государственного органа. Этот закон дополняется Постановлением Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 28.06.2016) [97]. К Постановлению прилагаются перечни информации о деятельности Правительства Российской Федерации, деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет, а также «Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет».
Еще один закон, имеющий самое непосредственное отношение к работе службы ДОУ – Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22.10.2004 № 125-ФЗ (ред. от 18.06.2017) [25]. Закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности. Закон представляет интерес с точки зрения терминологической базы, в нем даются определения понятиям: «архивное дело», «архивный документ», «документы по личному составу», «особо ценный документ», «уникальный документ», «архивный фонд», «архив», «государственный архив», «муниципальный архив», «постоянное хранение документов», «временное хранение архивных документов», «временное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации», «депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации», «экспертиза ценности документов», «упорядочение архивных документов», «владелец архивных документов», «пользователь архивными документами». Многие из этих понятий, например архив, экспертиза ценности документов, упорядочение архивных документов и др., активно используются в делопроизводстве любой организации.
Особо следует выделить статью 17 данного Закона «Обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов», фиксирующую обязанности организаций по обеспечению сохранности архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов. Законом установлен порядок передачи документов учреждениями и ведомствами на государственное хранение (ст. 21), сроки ведомственного хранения документов (ст. 22), обязанность организаций всех форм собственности бесплатно выдавать архивные справки и копии архивных документов по запросам социально-правового характера (п. 3 ст. 26).
Экономические преобразования конца XX – начала XXI века в России сопровождались массовой приватизацией. Поэтому следует обратить внимание на положения ст. 10: «В случае приватизации государственных или муниципальных предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные документы, в том числе документы по личному составу, остаются соответственно в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности».
Источниками комплектования, передающими документы в государственные архивы, могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также частные лица (ст. 20).
Появившаяся в 2016 г. статья 22.1 сократила сроки хранения отдельных категорий документов по личному составу, созданных начиная с 2003 года, с 75 до 50 лет, что в перспективе позволит несколько разгрузить архивы документов по личному составу.
К работе делопроизводственной службы имеет прямое отношение и вступивший в силу с 1 января 2013 года Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 № 402-ФЗ (ред. от 23.05.2016) [27]. В нем службе ДОУ интересны статьи 7, 9, 13, 29.
Статья 7 Федерального закона «О бухгалтерском учете» возлагает ответственность за организацию хранения документов на руководителя организации.
Статья 9 фиксирует обязательность документирования всех хозяйственных операций. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет. При этом Закон уточняет, что «первичный учетный документ составляется на бумажном носителе и (или) в виде электронного документа, подписанного электронной подписью». При этом если первичный документ существует в виде электронного документа, организация обязана по требованию соответствующих органов вывести документ на бумагу: «в случае если законодательством Российской Федерации или договором предусмотрено представление первичного учетного документа другому лицу или в государственный орган на бумажном носителе, экономический субъект обязан по требованию другого лица или государственного органа за свой счет изготавливать на бумажном носителе копии первичного учетного документа, составленного в виде электронного документа».
Статья 9 перечисляет реквизиты, которые должны быть в первичных учетных документах. Это:
1) наименование документа;
2) дата составления документа;
3) наименование экономического субъекта, составившего документ (название организации);
4) содержание факта хозяйственной жизни;
5) величина натурального и (или) денежного измерения факта хозяйственной жизни с указанием единиц измерения;
6) наименование должности лица (лиц), совершившего (совершивших) сделку, операцию и ответственного (ответственных) за ее оформление, либо наименование должности лица (лиц), ответственного (ответственных) за оформление свершившегося события;
7) подписи должностных лиц, с указанием их фамилий и инициалов либо иных реквизитов, необходимых для идентификации этих лиц.
С этим пунктом Закона непосредственно связано постановление Правительства РФ «О первичных учетных документах» от 08.07.1997 № 835 [28], в котором поставлена задача разработки унифицированных форм Госкомстатом, Минфином и Минэкономики, а его исполнение, в свою очередь, отражено в Постановлении Госкомстата РФ «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» от 05.01.2004 № 1 [29] и Постановлении Госкомстата РФ «Об утверждении Порядка применения унифицированных форм первичной учетной документации» от 24.03.1999 № 20 [30].
Для службы ДОУ и ведомственных архивов особенно важна статья 29 Закона «Хранение документов». Эта статья устанавливает минимальные сроки хранения бухгалтерских документов: «в течение сроков, устанавливаемых в соответствии с правилами организации государственного архивного дела, но не менее пяти лет после отчетного года» и ответственность за организацию их хранения.
Руководитель организации отвечает за организацию хранения документов. В Законе особо предусмотрено, что при смене руководителя должна обеспечиваться передача всех документов.
Кроме того, служба ДОУ должна иметь документы по работе организаций своего профиля, например, акционерные общества – Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 03.07.2016) [31], общества с ограниченной ответственностью – Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 08.02.1998 № 14-ФЗ (ред. от 03.07.2016) [32] и т. д. В частности, в ст. 2 закона «Об акционерных обществах» указано, что «общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать».
Статья 89 Закона устанавливает обязательность хранения документов акционерного общества:
Общество обязано хранить следующие документы:
1. договор о создании общества;
2. устав общества и внесенные в него изменения и дополнения, которые зарегистрированы в установленном порядке, решение о создании общества, документ о государственной регистрации общества;
3. документы, подтверждающие права общества на имущество, находящееся на его балансе;
4. внутренние документы общества;
5. положение о филиале или представительстве общества;
6. годовые отчеты;
7. документы бухгалтерского учета;
8. документы бухгалтерской отчетности;
9. протоколы общих собраний акционеров (решения акционера, являющегося владельцем всех голосующих акций общества), заседаний совета директоров (наблюдательного совета) общества, ревизионной комиссии (ревизора) общества и коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции);
10. бюллетени для голосования, а также доверенности (копии доверенностей) на участие в общем собрании акционеров;
11. отчеты независимых оценщиков;
12. списки аффилированных лиц общества;
13. списки лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров, и лиц, имеющих право на получение дивидендов, а также иные списки, составляемые обществом для осуществления акционерами своих прав в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;
14. заключения ревизионной комиссии (ревизора) общества, аудитора общества, государственных и муниципальных органов финансового контроля;
15. проспекты ценных бумаг, ежеквартальные отчеты эмитента и иные документы, содержащие информацию, подлежащую опубликованию или раскрытию иным способом в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
16. уведомления о заключении акционерных соглашений, направленные обществу, а также списки лиц, заключивших такие соглашения;
17. судебные акты по спорам, связанным с созданием общества, управлением им или участием в нем;
18. иные документы, предусмотренные Федеральным законом, уставом общества, внутренними документами общества, решениями общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) общества, органов управления общества, а также документы, предусмотренные правовыми актами Российской Федерации.
Акционерное общество хранит вышеперечисленные документы по месту нахождения его исполнительного органа в порядке и в течение сроков, которые установлены федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (Банком России).
Помимо нормативных правовых актов, в которых вопросам документирования и работы с документами отведено значительное место, эти вопросы отражены в отдельных статьях Кодексов и косвенно затрагиваются во многих нормативных правовых актах, на которые будут даваться ссылки в данном учебном пособии. Например, Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статью 13.25 «Нарушение требований законодательства о хранении документов», а Уголовный кодекс РФ – статью 325 «Похищение или повреждение документов…», предусматривающую наказание в виде штрафа в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательных работ на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительных работ на срок до двух лет, либо принудительных работ на срок до одного года, либо ареста на срок до четырех месяцев, либо лишения свободы на срок до одного года.
Таким образом, мы видим, что различные аспекты работы с документами «разбросаны по российскому законодательству». Работнику службы ДОУ совсем не обязательно запоминать все эти акты наизусть, но необходимо знать, к какому нормативному правовому акту он может обратиться для уточнения соответствующего вопроса своей работы.
