Т. В. Ускова
Моногород: управление развитием
Предисловие
Самым значительным компонентом территориальной организации российского общества выступают города. Город – основная социально-экономическая и административная единица, характеризующаяся высокой интенсивностью экономической жизни, различными формами социального общения, специфической демографической, профессиональной и организационной структурой.
Двадцатый век отмечен особенно быстрым ростом городов и численности городского населения. За сто лет этот показатель увеличился более чем в 10 раз, и ныне численность городского населения в общей численности населения страны составляет 73%. Рост числа городов и численности городского населения является мировой тенденцией. Если в 1990 г. удельный вес горожан в общей численности населения Земли составлял 3%, то, по прогнозам ООН, к 2050 г. этот показатель достигнет 50%.
Принято считать, что рост городов происходит в основном за счет миграции, естественного прироста и изменения административно-территориальных границ. Притягательность города, в частности, связана с тем, что в нем, во-первых, много вариантов приложения труда; во-вторых, развита структура обслуживания; в-третьих, большие возможности в использовании социальных благ; в-четвертых, можно удовлетворить потребность в расширении контактов, включая межличностные, во всех сферах жизнедеятельности. Города привлекательны и для коммерческой деятельности из-за наличия более развитой инженерной и социально-бытовой инфраструктуры и значительной численности трудовых ресурсов, в том числе высококвалифицированных.
В то же время наивысшая степень концентрации людей, жилья, мест приложения труда и капитала в городах способствует наиболее выраженному проявлению социально-экономических проблем. Особенно это касается такого уникального типа городских поселений, как моногорода. По данным Экспертного института (Научно-просветительский фонд «Экспертный институт», г. Москва), к данной категории относится более 40% городов России.
В период становления рыночной экономики социально-экономическое развитие большинства монопрофильных городов характеризовалось негативными тенденциями. Мировой финансово-экономический кризис, охвативший во второй половине 2008 г. и российскую экономику, обострил до предела экономические и социальные проблемы моногородов.
Органами власти всех уровней предпринимаются усилия по стабилизации ситуации в моногородах. Идет поиск форм и методов их поддержки. Решение проблем монопрофильных городов рассматривается в качестве одного из основных приоритетов государственной политики.
Российская научная общественность также не остается в стороне от решения этих проблем. Учеными исследуется зарубежный опыт управления моногородами. Изучаются их модели и программы развития, оценивается возможность их применения в российских условиях. Предлагаются пути вывода моногородов на траекторию устойчивого развития.
В Вологодской области, как и в других регионах, социально-экономическое развитие ряда городских поселений определяется работой градообразующего предприятия. Прежде всего, к ним относятся города Череповец и Сокол. Региональными и муниципальными органами власти разработаны комплексные инвестиционные планы модернизации этих городов, начата работа по их реализации.
В данной монографии, в составе авторского коллектива которой представители российской науки и органов государственной власти региона, сделана попытка систематизировать условия и особенности функционирования моногородов, выявить специфику управления их развитием, предложить пути решения имеющихся проблем.
Глава 1
Генезис и эволюция монопрофильных городов
1.1. Исторические аспекты появления
С момента своего возникновения города играют роль пространственных центров экономического роста, социальных трансформаций, являются зримым воплощением возможностей человека по созданию искусственной среды обитания, выделяющей и отделяющей его от природы. Возникшее в период Средневековья выражение «воздух города приносит свободу» очень точно отражает роль города как пространственного центра, в границах которого возможно обеспечение свобод и защита прав жителей.
В России формирование городской сети длительное время шло вне магистральных общемировых процессов. В результате на протяжении одиннадцати веков исторической эволюции в стране сложилась сеть городских поселений, их пространственное расположение и функции формировались под влиянием комплекса уникальных по своему сочетанию и интенсивности воздействия факторов, среди которых особо выделяются суровые природно-климатические условия, сверхвысокая роль государства, длительный политический изоляционизм. Неповторимость сочетания факторов, формирующих российскую систему городов, обусловила появление уникальных по структуре и функциям типов городских поселений. Среди этого многообразия особое место принадлежит такому уникальному типу городских поселений, как монофункциональный (монопрофильный, моноструктурный) город.
Монопрофильные города на протяжении десятилетий являются основой российской экономики. На их долю приходится порядка 40% суммарного ВРП Российской Федерации. Из 1095 городов России около 440 соответствуют критериям монопрофильных (данные на конец 1990-х гг.).
Хотя общегосударственный реестр моногородов до сих не создан, даже экспертные оценки показывают, что в современной России городские монопоселения являются одним из ключевых элементов городской сети. В частности, по данным Экспертного института (г. Москва), в список монопрофильных вошли 467 городов и 332 поселка городского типа, где проживают 24 544 тыс. человек, что составляет 17,2% российского населения. На территории этих поселений функционируют более 900 градообразующих предприятий, которые производят около 30% от всего объема промышленной продукции страны.
Как следует из данных НМЦ «Города России», к монопрофильным отнесены не менее 500 из 1097 городов и 1200 из 1864 поселков городского типа. К этой же группе относятся около 400 мелких монопрофильных поселков, которые не имеют статуса поселка городского типа (с числом жителей, как правило, менее 3 тыс. чел.), в которых население занято несельскохозяйственной деятельностью. В таких населенных пунктах проживает около 16 млн. чел. Судя по данным Экспертного института и НМЦ «Города России», монопрофильные города составляют соответственно от 43 до 46% от общей численности городов России.
Вышеназванные обстоятельства делают необходимым более подробный анализ влияния факторов в контексте углубленного изучения историко-генетических и цивилизационных особенностей формирования систем монофункциональных городских поселений и особенностей городского развития в рамках различных социально-экономических систем. Данная методологическая основа позволяет выделить четыре волны в образовании монофункциональных городских поселений. Причем в начале каждой волны можно выделить некую общую сверхзадачу, историческую миссию, определяющую предназначение создаваемых моногородов. Возникновение и развитие монопрофильных поселений в России обусловлено экономико-политическими и научно-техническими реалиями того или иного исторического периода (рис. 1).
Рис. 1. Периоды развития монопрофильных городов.
Начало первой волны создания монофункциональных городов, по мнению авторов [12], относится к XI веку. Именно тогда Новгород выступает инициатором активной колонизации Северо-Востока, носившего в те времена название Заволочья, богатого пушниной, рыбой, солью, моржовой костью, жемчугом. Новгородцы возводили города – Вологду и Тотьму. Главным опорным центром новгородского влияния была Вологда, основанная в 1147 г. В XIII веке усиление Московского княжества, стремившегося расширить свое присутствие на Европейском Севере, обусловило ухудшение конкурентной среды для Новгорода. Вологда переориентировалась на обслуживание московских связей. Большую роль в московской колонизации Севера сыграл Устюг, основанный в начале XIII века и служивший форпостом для Москвы в борьбе с Новгородом. Великий Устюг главенствовал в бассейне Северной Двины и был ключевым пунктом, в котором сходились пути от беломорского побережья и из Сибири. Позднее особую известность приобретает г. Сольвычегодск – крупнейший центр солеварения и проведения соболиных ярмарок, основанный в 1492 г. купцами Строгановыми у соляных источников.
Возникшие в этот период города Севера служили базой для подготовки и снаряжения отрядов, отправлявшихся за Урал. Так, В. Покшишевский, говоря о том, что Север задавал тон освоению Сибири на ранних его этапах, объяснял это предприимчивостью, выносливостью, навыками хозяйствования северян в таежно-лесной зоне. На этом этапе можно выделить две основные функции, обусловившие активное возникновение новых монофункциональных поселений: во-первых, города становились форпостом для освоения уникальных биоресурсов, которыми в избытке была наделена северная природа, связующим звеном, обеспечивавшим товарообмен между Севером и историческим центром страны; во-вторых, города выполняли уникальную функцию освоения территориального пространства, которая характерна для государств с обширной территорией. Рассматривая факторы градообразования, нельзя однозначно говорить о преобладании экономических или политических мотивов.
Так, пионер освоения Севера – Новгород активно торговал с городами Ганзейского союза, под его властью находилась огромная территория от Финского залива до Великих Лук и от Ливонии до Урала. Значительные ресурсы отвлекала защита от агрессии шведских феодалов и тевтонских рыцарей. Вряд ли в этой ситуации высокорискованная и высокозатратная деятельность по колонизации территорий с экстремальными природно-климатическими условиями может рассматриваться как безальтернативный вариант стратегии развития. С не меньшим успехом могла бы быть реализована стратегия активной экономической и политической интеграции с европейскими государствами и городами, что в будущем могло бы изменить и современный портрет российского общества. Однако ход истории убедительно показывает, что в развитие народов и государств очень часто вмешиваются иррациональные на первый взгляд факторы. С этой точки зрения необходимость постоянного преодоления комплекса экстремальных факторов является своеобразным цивилизационным вызовом, на который этнос, находящийся на подъеме своей творческой активности, может дать адекватный ответ. Сходные примеры можно найти и в истории других стран. Так, в Китае цивилизация появляется на берегах бурной Хуанхэ, а не спокойной Янцзы, цивилизация Западного полушария возникла не в умеренном поясе современной территории Чили, а в области Центральных Анд.
Наиболее развернутое объяснение этому факту дано в теории Тойнби, согласно которой динамика цивилизации – от зарождения до разложения – определяется законом «вызов – отклик». Прогресс или регресс цивилизации связан с адекватностью ответа регионального социума на вызов исторической цивилизации, который происходит спонтанно при наличии двух таких необходимых условий, как:
• стимулирующая роль окружающей среды – вызов;
• наличие в социуме творческого меньшинства, способного дать необходимый отклик на вызов.
Механизм действия закона «вызов – отклик» на стадии зарождения цивилизации можно было бы сформулировать следующим образом: окружающая среда в широком ее понимании бросает вызов социуму, а последний через свое творческое меньшинство отвечает на вызов и находит решение проблемы. Вызовы могут быть обусловлены как свойствами природной среды, так и особенностями общественно-исторического характера, в частности вызов суровых стран; вызов новых земель; вызов исторических ударов; вызов давления; вызов ущемления.
С этой позиции движение на Север можно рассматривать как ответ на вызов суровых стран и новых земель. И если существующие в ограниченных территориальных рамках европейские страны (Испания, Португалия, Великобритания, Франция) искали новые земли за морями и океанами, на других континентах, то славяне могли реализовать свои цивилизационные стремления, отодвигая все дальше и дальше к северу границы занимаемой ими глубоко континентальной территории [28].
Следующая волна создания монофункциональных городов начинается на рубеже XV—XVI вв., после того как в 1480 г. «стоянием на Угре» завершилось татаро-монгольское иго. После этого Московское государство начинает активно расширяться к югу, юго-востоку и западу. На юго-востоке шло закрепление на Волге путем строительства таких городов-крепостей, как Самара (1586), Царицын (1589), Саратов (1590). Они служили опорными пунктами русской земледельческой колонизации в Поволжье. В это же время на юге в целях освоения «Дикого поля» – обширной территории, простиравшейся к югу от широтного участка Оки до южных морей, – создавались укрепленные линии, представлявшие собой цепочки городов-крепостей и менее значительных укреплений. Города на линии выполняли две функции – военно-оборонительную и хозяйственную, причем ведущей выступала функция укрепленного оборонительного центра.
Качественно новый размах приобретает освоение Севера. Завершается первый, пространственный этап освоения Европейского Севера и расширяются его экономические связи. Через Север были установлены торговые связи с Западной Европой, после того как в 1556 г. в устье Северной Двины вошли английские корабли Р. Ченслера. Близ устья Северной Двины стоял город-порт Холмогоры, преемником которого стал основанный в 1584 г. Архангельск. В то же время начинается несравнимый по своим масштабам и в определенной степени продолжающийся до сих пор процесс покорения Сибири. И здесь города служили средством утверждения власти Московского государства. Специфической функцией первоначальных центров городского заселения было внеэкономическое принуждение коренного населения к платежу ясака. Т. е. административные и военные функции не просто главенствовали, а предшествовали экономическим. Поэтому сибирские города вырастали преимущественно из острогов, в которых постепенно формировалось постоянное население, появлялись ремесленники и торговые люди.
В 1586 г. была основана Тюмень, «мать сибирских городов», в 1587-м – Тобольск. Первая цепь сибирских городов и острогов возникает на севере Сибири: Пелым (1592), Березов (1593), Обдорск (1595), Мангазея (1601), Туруханск (1607), Якутск и Жиганск (1632), Вилюйск (1637), Верхоянск (1638), Среднеколымск (1643), Нижнеколымск (1644), Верхнеколымск (1647). Следующая цепочка городов спускалась по главному водному транссибирскому пути. Здесь появились Сургут (1594), Кетск (1603), Енисейск (1619), Братск (1631), Илимск (1630). Третья линия предназначалась для прикрытия этого водного пути. Так возникли Кузнецк (1618), Красноярск (1628), Иркутск (1686), Абакан (1707), Бийск (1709), Омск (1719). Постепенно, на завершающей фазе этой волны, начинает формироваться еще одна внеэкономическая функция северных несельскохозяйственных поселений – пенитенциарная функция. Уже тогда северные поселения становятся как местом ссылки политически неугодных элементов, так и местом отбывания наказания в виде каторжных работ за «традиционные» преступления.
Как нигде сильно, в Сибири на судьбу городов влияло изменение их транспортно-географического положения. Постепенное смещение Сибирского тракта на юг, в основную полосу расселения, обрекло на угасание многие северные города. Так исчезли Пелым (ныне сельское поселение), Мангазея, Оленск, Зашиверск. Упало значение Сургута, Нарыма, Енисейска, Братска, Илимска, Тобольска. Опосредованно изменение транспортной сети повлияло и на города Европейского Севера. Смещение дороги в Сибирь к югу снизило значение городов Европейского Севера как операционных баз освоения.
Внеэкономические функции на этом этапе можно рассматривать как основные формы специализации северных сибирских городов. Безусловно, возникающие города не могли не участвовать в процессе «коммерциализации» использования уникальных северных биоресурсов, однако необходимость физического освоения и познания огромного неизведанного пространства перекрывала чисто экономические факторы градообразования.
Третья волна массового образования монофункциональных городов в России и на Западе началась примерно в одно и то же время. Ее непосредственным импульсом стала первая промышленная революция, развитие которой в России неразрывно связано с эпохой Петра Первого. Именно его стремление провести модернизацию обусловило сближение внутрироссийских и европейских тенденций городского развития. В этот период создаются принципиально новые, высокотехнологичные для того времени отрасли – суконные мануфактуры и железоделательные заводы (в Туле, на Урале, в Подмосковье). Таким образом, пространственно центр создания новых моногородов уходит из зоны Азиатского Севера и смещается на Урал.
На Урале стали появляться такие уникальные образования, как города-заводы, когда городские поселения возникали вокруг первых металлургических и горнодобывающих предприятий. При этом завод концентрировал в себе все виды отношений и все социальные структуры, присущие традиционному городу.
И хотя в этот же исторический период в Западной Европе возникают города с аналогичной хозяйственной специализацией, ни в одной другой стране, кроме России, не наблюдаются примеры настолько полного контроля со стороны завода всех сфер жизнеобеспечения населения. Другой особенностью моноспециализированных городов того времени является практически полное отсутствие лично свободных наемных работников. Часть образовавшихся поселений затем трансформировалась в крупные промышленные центры (Челябинск, Тула, Златоуст), другая же часть так и осталась монофункциональными городами (Ирбит, Аша).
Во второй половине XVIII века развитие монофункциональных городов в России в основном связано с «ситцевым капитализмом» и становлением отечественной легкой промышленности. Были образованы мануфактуры, которые располагались преимущественно в центре России и использовали труд крестьян в зимнее время как отхожий промысел с последующим переходом на постоянную работу. В это время возникают такие города, как Дрезна, Шуя, Орехово-Зуево, Павлов Посад. Образуются центры народных промыслов за счет укрупнения деревенских промыслов (Семенов, Гусь-Хрустальный, Первомайский, Гжель). Вдоль трассы Транссибирской магистрали строятся шахтерские города-поселки в целях снабжения углем паровозного парка. При этом, согласно Городовому положению, только в 1785 году городам было дано право создания органов городского самоуправления. В северных регионах процессы градообразования смещаются в сторону Дальнего Востока. В 1856 г. возникает Благовещенск – тогда Усть-Зейский военный пост России. В 1858 г. появляется как военный пост Хабаровка (современный Хабаровск), статус города это поселение получило в 1880 г. В 1860 г., опять же как военный пост, возникает Владивосток, который в 1880 г. был выделен в особое военное губернаторство и признан городом. Изменяются функции ряда уже существовавших городов. Так, в XIX веке Тюмень стала перевалочным пунктом для переселенцев и ссыльных (здесь находился приказ о ссыльных, регистрировавший и распределявший их по Сибири). Т. е. снова в процессе градообразования преобладают факторы внеэкономического характера.
Максимальная концентрация монофункциональных городов на Западе на рубеже XIX—XX вв. была достигнута в горно-металлургическом Руре (Германия), центральных и южных Аппалачах (США), центральной Шотландии (Великобритания). Следует особо отметить, что в этот исторический период, на стадии экономического подъема, моноспециализация выступала как мощный фактор, обеспечивавший ускоренное формирование отраслей, ориентированных на национальный и международный рынок. При этом, несмотря на примерно одинаковую хозяйственную специализацию (текстильная, горная промышленность, металлургия), российские города уже в тот период развиваются под непосредственным государственным контролем и с использованием государственных финансовых, материальных и административных ресурсов.
После Октябрьской революции в качестве мощного фактора, влияющего на развитие монофункциональных городов, стал выступать тип социально-экономической системы. Во времена сталинской индустриализации возникновение монофункциональных городов шло относительно медленно, так как производства или реконструировались, или создавались сразу как комплекс предприятий (Магнитка, Воркута, Новокузнецк, Апатиты и др.). Расширяется сеть пенитенциарных поселений Севера. Например, в 1930 – 1950-е гг. в Магадане был расположен центр Управления Северо-Восточных исправительно-трудовых лагерей НКВД. Значительное число небольших монофункциональных городов появилось в военное время за счет эвакуированных предприятий, причем позднее ряд монопоселений слился с городом, в непосредственной близости от которого они были образованы (Безымянка и Куйбышев, Танкоград и Челябинск).
Начало четвертой волны появления монофункциональных городов можно отнести к 1950-м годам. В этот период факторы, стимулировавшие создание монофункциональных городов, значительно различались в зависимости от типа социально-экономической системы. В СССР после пятидесятых годов в размещении производительных сил проявилась тенденция рассредоточения производства из крупных городов малые и средние и активного привлечения рабочей силы из сельской местности. В малых и средних городах велось активное строительство новых предприятий, которые становились градообразующими. Кроме того, политика концентрации пищевых отраслей промышленности привела к созданию крупных мясокомбинатов, сахарных заводов во многих районных центрах европейской части России (Суджа, Щигры, Золотуха – в Курской области, Стародуб – в Брянской, Миллерово и Целина – в Ростовской, Шумиха и Петухово – в Курганской и т. д.). В то же время активизируется процесс хозяйственного освоения Севера. Начинается новый поход за ресурсами, теперь уже преимущественно топливно-энергетическими, что способствует созданию поселений нефтегазового профиля.
В советский период строительство новых городов в Центральной Европе определялось преимущественно целями экономического развития (ускоренная индустриализация на базе развития тяжелой промышленности) и политическими интересами. В результате в 50-х годах развиваются преимущественно города – центры тяжелой промышленности, металлургии, энергетики. Вместе с тем поселения с иной специализацией экономической структуры приходят в упадок.
Однако, в отличие от СССР, где новые города активно строятся в Сибири и азиатской части страны (при этом три четверти населения проживают в европейской части), в Центральной и Восточной Европе новые города чаще возникают рядом с длительно существующими городскими поселениями и городскими агломерациями. Интенсивность создания новых монофункциональных городов в странах Восточного блока также значительно ниже, чем в СССР. Например, в Польше за период с 1950 по 1990 г. возникло 24 новых города, в Венгрии – 11. Только 3,7% населения Венгрии в 1990 г. проживало в новых городах, которые можно отнести к категории моноспециализированных.
В 60-е и 70-е годы с развитием более прогрессивных секторов промышленности, таких как химическая промышленность, разработка месторождений углеводородного сырья, спектр хозяйственной специализации городов расширяется. Возникают города – центры ядерной энергетики. В России реализация оборонной политики привела к созданию закрытых городов с ограничением въезда и выезда граждан и выделением их в самостоятельные административные образования. К подобным городам можно отнести Ленинск, Арзамас-39, Снежинск, Полярный и т. д. Таким образом, развитие монофункциональных городов в любой общественной системе связано со стремлением государства решать пространственно локализованные экономические и социальные проблемы и проблемы оптимизации структуры расселения.
Для развития научно-технического потенциала страны была выдвинута идея создания наукоградов, такой подход впервые был опробован на создании Академгородка в Новосибирске. Позже появились наукограды Дубна, Обнинск, Протвино, Троицк, Черноголовка, Зеленоград и другие.
В советское время возникновение моногородов было во многом обусловлено тем, что отечественные предприятия и заводы практически не имели свободных мощностей и оборудование загружалось на 100% и более. Официальным лозунгом было «Использование станочного парка и мощностей с перекрыванием даже проектных мощностей» (обычно не менее чем на 20—30%). В результате остановить любое производство для его реконструкции было невозможно, так как вся продукция была расписана по потребителям Союзным Госпланом, включена в жесткие технологические «нитки» и сокращение режима производства какой-нибудь продукции на данном производстве не перекрывалось другими. В итоге выпуск любого нового продукта был связан с необходимостью создания нового производства практически с нуля (по этой причине капитальные вложения, которые направлялись на организацию выпуска новой продукции, были столь высоки).
