Т. В. Ускова
Социально-экономические проблемы локальных территорий
© Ускова Т. В., Ворошилов Н. В., Гутникова Е. А., Кожевников С. А., 2013
© ИСЭРТ РАН, 2013
Введение
Безопасность, целостность, конкурентоспособность и лидерство страны на мировой арене в определяющей степени зависят от однородности экономического пространства, от уровня социально-экономического развития входящих в ее состав территорий.
Экономические и социально-политические преобразования в Российской Федерации, начатые в 1990-х годах, способствовали децентрализации власти и приобретению регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития. Вместе с тем процесс трансформации социальных и хозяйственных отношений сопровождался резким снижением роли государства в регулировании экономических процессов, противостоянием между федеральным центром и субъектами РФ, ослаблением внутренних экономических связей, передачей на места полномочий, не подкрепленных финансовыми и иными ресурсами. Результатом этого стало возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития.
Вместе с тем «в 1990-е гг. пространственные диспропорции рассматривались как естественный и даже желательный результат перехода к рыночным механизмам распределения экономических ресурсов…» [49], к чему и вела выбранная либеральная экономическая политика. Последствия этого курса проявились в ряде пространственных диспропорций, вызывающих беспокойство и являющихся предметом дискуссий среди специалистов. В числе наиболее значимых:
♦ дифференциация регионов по уровню экономического развития;
♦ межрегиональная дифференциация по показателям уровня жизни населения, особенно по уровню доходов;
♦ диспропорция между общеэкономическим ростом и развитием инженерной инфраструктуры в центрах концентрации экономической мощи;
♦ усиливающаяся концентрация населения в столице, Центральном и Южном федеральных округах;
♦ дифференциация территорий внутри региона по уровню социально-экономического развития.
Особую озабоченность органов государственной власти региона, местного сообщества, ученых-регионалистов вызывает возрастающая внутрирегиональная дифференциация.
Эти процессы совпали с началом возрождения в стране института местного самоуправления, выделением его из состава государственной системы власти с целью повышения самостоятельности муниципальных образований.
Мировой опыт свидетельствует о том, что система регулирования общественно-экономических отношений в любом государстве состоит из двух базовых составляющих: государственного управления и местного самоуправления. Уровень и перспективы развития страны зависят прежде всего от того, насколько совершенны указанные составляющие.
Местное самоуправление относится к числу главных факторов социально-экономического развития общества. Причем, как показывают реалии современной жизни, значение этого института постепенно повышается, поскольку с его помощью достигается комплексность подхода к решению той или иной задачи.
Именно от эффективности местного самоуправления, без преувеличения, зависит настоящее и будущее страны, так как в недрах этого института содержится потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в российском обществе, а также резервы роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, снижения уровня межрегиональной дифференциации.
Все это обусловливает актуальность изучения проблем становления и развития местного самоуправления и повышенный интерес к ней российских исследователей. Данной проблематике посвящен ряд работ отечественных ученых, в числе которых Е. Г. Анимица, С. Д. Валентей, Л. А. Велихов, В. А. Гневко, Б. М. Гринчель, В. А. Ильин, В. Л. Макаров, В. Е. Рохчин, А. И. Татаркин, Т. Я. Хабриева и др.
Вместе с тем данный институт власти пока еще не реализовал имеющийся у него потенциал, который в современных условиях является резервом роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, снижения уровня их социально-экономической дифференциации.
В связи с этим развитие и эффективное использование потенциала местного самоуправления остается одной из основных задач органов государственной власти региона и местного самоуправления.
Крайне актуальным продолжает оставаться поиск направлений совершенствования региональной социально-экономической политики, реализация которой будет способствовать эффективному функционированию муниципального уровня управления, обеспечению финансовых, имущественных, кадровых и иных основ полноценного функционирования института местного самоуправления.
При этом принципиально важными становятся оценка состояния и тенденций развития муниципальных образований, их социально-экономического потенциала и обоснование методов активизации развития локальных территорий[1].
Глава 1. Местное самоуправление – главный фактор социально-экономического развития территорий
1.1. Современная организация муниципального управления в России
Повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов является общей закономерностью мирового экономического развития. Об этом свидетельствует опыт местного самоуправления, которое играет ключевую роль в странах Западной Европы. Концептуальные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии формировались главным образом в результате муниципальных реформ в XIX в. Однако их фундамент был заложен еще в Средние века. Становление и эволюция местного самоуправления представляют продукт борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий.
Россия также имеет богатый, хотя и противоречивый опыт местного самоуправления. Оно развивалось на протяжении сотен лет, постепенно становясь всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы. В эволюции этого института власти выделяют четыре основных периода.
Первый период (1547–1775 гг.) – «скрытое» начало, он охватывает эпоху от земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II, когда местное самоуправление существовало лишь в зачаточных формах.
Второй период (1775–1917 гг.) характеризуется становлением первооснов местного самоуправления в эпоху от Екатерины II до Николая II.
Третий период (1917–1990 гг.) – советский. В это время местное управление выступало инструментом централизованной командно-административной системы.
И наконец, с принятием в 1990 г. закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался четвёртый период – возрождения местного самоуправления как института власти.
Важной вехой в развитии местного самоуправления явилось принятие Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления (1997 г.), а также принятие в октябре 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется. Его исторические традиции возрождаются в новых условиях, при этом преодолевается ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Поэтому не случайно так остро, как никогда, стоит вопрос о выборе наиболее эффективных форм самоорганизации и самоуправления населения на местах. Ведь помимо того, что местное самоуправление играет значимую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, на него возлагается задача создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.
Местное самоуправление – одна из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Являясь публичной властью, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает гражданам защиту интересов, которые обусловлены совместным проживанием на определённой территории и неизбежным взаимодействием.
Основными аргументами в пользу развития и укрепления местного самоуправления как института власти выступают:
1. Эффективность в решении местных задач благодаря способу формирования власти и знанию местной специфики.
2. Ответственность руководителя перед избравшим его населением.
3. Близость к населению, адресность и конкретность характера власти.
4. Государственное значение, определяемое местом этого института в структуре властных отношений в России.
Главные принципы современной системы местного самоуправления следующие:
– местное самоуправление – власть, деятельность которой регулируется законом;
– обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;
– местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;
– для осуществления своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.
В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Под моделью понимается система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами управления. Характеристика основных моделей представлена в таблице 1.1.
Основной чертой англосаксонской модели, получившей широкое распространение в Великобритании, США, Канаде и других странах англосаксонской правовой системы, является многоуровневость местного самоуправления, при этом каждый уровень обладает высокой автономией (в том числе фискальной) и собственной компетенцией. Контроль над деятельностью местных органов власти осуществляется с использованием косвенных методов (финансовые инструменты).
Напротив, континентальная модель предполагает наличие устойчивых вертикальных связей, когда нижестоящий уровень власти подчиняется вышестоящему, а система управления характеризуется высоким уровнем централизации. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления носит прямой характер и осуществляется через систему контролирующих органов. Данная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Принципиально отличается от рассмотренных моделей организация местной власти в рамках т. н. советской модели, которая возникла в ХХ веке в СССР и других государствах социалистического лагеря. В настоящее время в несколько трансформированном виде она сохранилась в странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба).
Таблица 1.1. Характеристика основных моделей местного самоуправления
Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам – структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение – вышестоящему органу управления и местному Совету.
Советская модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления. Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.
Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган – совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо – исполнительный орган (алькальд, мэр, префект). Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.
В настоящее время в большинстве стран мира (например, Австрия, Германия, Япония) сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей [58].
Так, в Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущее положение в управлении которыми занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры – главы администраций районов (ландраты) – являются одновременно государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
В Японии губернатор префектуры, являющийся главой местной администрации и избираемый местным населением, также выполняет целый ряд общегосударственных функций.
Главным принципом, положенным в основу возрождения местного самоуправления в Российской Федерации в начале 1990-х годов, стал принцип разнообразия форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой. Это привело к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Почти половина субъектов РФ, среди которых и Вологодская область, пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц – районов и городов.
Возрождение института местного самоуправления в Вологодской области, как и в целом в России, проходило непросто. Причин тому много. Это, в частности, передача на места полномочий и ответственности без предоставления необходимых ресурсов. Это и рыночные условия хозяйствования, и недостаток кадров, подготовленных для работы в новых условиях.
Вместе с тем ход реформ показал, что продвижение вперед возможно лишь путем усиления социальной направленности этого института. Однако полностью использовать потенциал местного самоуправления не удалось по ряду причин, в том числе: а) отсутствие организационного единообразия моделей местного самоуправления; б) нечёткое определение компетенций муниципалитетов; в) несоответствие доходов бюджетов муниципальных образований расходным обязательствам; г) непроработанность механизмов взаимодействия с органами государственной власти и ряд других.
На более полное использование возможностей института местного самоуправления направлен новый этап его реформирования, старт которому дан вступившим в действие с 1 января 2006 г. законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Пространством для реализации муниципального управления является территория муниципальных образований. В соответствии с указанным федеральным законом местное самоуправление может осуществляться на территории пяти видов муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородская территория городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург).
Соответствующим статусом территорию наделяет закон субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование.
При определении границ и статуса муниципального образования, как правило, учитываются следующие основные факторы:
• численность проживающего на данной территории населения;
• плотность населения;
• пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в рамках рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав);
• развитие инфраструктуры территории.
Численность населения является одним из важных критериев при определении статуса муниципального образования. Так, для сельского поселения, состоящего из одного населённого пункта, численность проживающего на его территории населения должна составлять не менее 1000 человек. Населенный пункт с численностью жителей менее 1000 человек не является самостоятельным муниципальным образованием и входит в состав сельского поселения наряду с другими населёнными пунктами.
Муниципальное образование должно иметь непрерывную границу, а все населённые пункты, находящиеся на территории данного поселения, полностью входить в его состав. Одно поселение не должно входить в состав другого поселения, а его границы не могут пересекаться границами населенного пункта.
Пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в течение рабочего дня) – второй важнейший критерий при определении размера территории муниципалитета.
Для сельских поселений, состоящих из двух и более населенных пунктов, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности его административного центра для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Что касается муниципального района, то размер его территории определяется с учётом транспортной доступности административного центра (туда и обратно в течение рабочего дня) для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может быть город (поселок), имеющий статус городского округа. Данные требования могут не применяться к труднодоступным и отдалённым территориям с низкой плотностью населения, городам федерального значения – Москве и Санкт-Петербургу.
Причиной изменения границ муниципального образования может стать сокращение численности проживающего населения соответствующих сельских населенных пунктов более чем на 50 % относительно установленных законом норм. Инициаторами изменения границ муниципального образования могут быть население, проживающее на его территории, органы местного самоуправления, органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. Учёт мнения населения по данному вопросу обеспечивается путем проведения местного референдума.
Если объединение или разделение муниципальных районов не влечёт за собой изменение границ иных муниципальных образований, то мнение населения выражают представительные органы каждого из этих муниципальных районов. Процедура изменения границ муниципалитета осуществляется путем проведения голосования населения по данному вопросу, принятия закона субъекта РФ; далее вносятся изменения в Устав соответствующего муниципального образования и государственный реестр муниципальных образований РФ [58].
К организационным формам осуществления местного самоуправления относятся:
• формы непосредственной демократии (голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т. п.);
• выборные и иные органы местного самоуправления;
• территориальное общественное самоуправление (ТОС);
• добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.
Муниципальное самоуправление осуществляется не только в формах непосредственной демократии, но и с помощью органов управления, которым население делегирует решение вопросов местного значения на территории данного муниципалитета. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, выступающие в интересах проживающего на территории муниципального образования населения и наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
К органам местного самоуправления относятся:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы местного самоуправления (избирательная комиссия муниципального образования и др.).
Наличие в системе органов местного самоуправления первых трех элементов, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является обязательным [15].
В рамках действующего законодательства сложилось несколько способов формирования системы местных органов власти. Наибольшее распространение получили принципиально различающиеся модели «сильный мэр – слабый совет», «сильный совет – слабый мэр», «совет – управляющий», комиссионная форма, «староста – сход» (табл. 1.2).
Таблица 1.2. Основные модели организации местных органов власти [52]
Наряду с описанными выше моделями организации местных органов власти на практике имеют место комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, управляющий может назначаться не советом, а выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему. Преимущество данной формы заключается в том, что жители имеют возможность влиять на муниципальную политику путем голосования «за» или «против» мэра, тем самым выступая за сохранение или замену администрации муниципального образования.
Структура, компетенция, число органов местного самоуправления, как правило, зависят от типа муниципального образования (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ), численности жителей, исторических, национальных и иных местных традиций.
В случае создания новых муниципальных образований или их преобразования структура органов местного самоуправления может определяться как непосредственно населением (на местном референдуме, сходе граждан), так и опосредованно (представительным органом муниципального образования).
В уставах некоторых малочисленных сельских поселений в целях оптимизации затрат на содержание аппарата управления закрепляется возможность главы муниципального образования совмещать одновременно функции главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления – это избранный непосредственно населением муниципального образования орган, представляющий их интересы и обладающий правом от имени населения принимать решения, действующие на всей территории муниципального образования. Если численность жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет два способа формирования представительного органа муниципального района. Его депутаты могут избираться населением на муниципальных выборах или назначаться из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Минимальная численность депутатов представительных органов зависит от численности населения, проживающего на территории данного муниципального образования. В муниципалитетах с численностью жителей менее 1000 человек представительный орган должен иметь в своем составе не менее 7 депутатов, а в муниципальных образованиях с численностью свыше 500 тыс. человек – 35 депутатов и более.
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится:
1. Принятие устава муниципального образования, внесение в него дополнений и изменений.
2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
3. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством.
4. Принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.
5. Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
6. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установления тарифов на их услуги.
