Улукбек Чиналиев
Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур
Правительство (в Кыргызской Республике) и Кабинет Министров (в Украине) являются высшими органами в системе органов исполнительной власти. Принцип их формирования в Кыргызстане и в Украине одинаков. Однако подконтрольность у них несколько отличается. Так, Правительство Кыргызской Республики подконтрольно только Президенту. Вместе с тем оно ежегодно представляет Жогорку Кенешу отчет о своей деятельности. В Украине Кабинет Министров ответственен перед Президентом, подконтролен и подотчетен Верховной Раде в вопросах, определенных Конституцией Украины.
Что касается полномочий высших органов государственной исполнительной власти, то они во многом идентичны. Так, и Правительство Кыргызской Республики, и Кабинет Министров Украины:
– разрабатывают проекты законов о Государственном бюджете и представляют их на утверждение парламентов, обеспечивают исполнение утвержденных Государственных бюджетов;
– проводят финансовую, ценовую, инвестиционную и налоговую политику;
– осуществляют управление объектами государственной собственности;
– обеспечивают обороноспособность своих стран, их государственную безопасность, принимают меры по реализации внешней политики;
– осуществляют меры по обеспечению законности и правопорядка, соблюдению прав и свобод человека и гражданина;
– руководят деятельностью министерств, других органов исполнительной власти и др.[84].
Вместе с тем нам представляется, что в Конституции Украины полномочия Кабинета Министров изложены несколько шире и весомее. Кроме уже указанных выше функций, тут записано, что Кабинет Министров:
– обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины;
– разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития;
– обеспечивает проведение политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экономической безопасности и природопользования;
– обеспечивает равные условия развития всех форм собственности и др.
Надо думать, что указанные нормы, содержащиеся в Конституции Украины, благотворно скажутся на деятельности Кабинета Министров, ибо они повышают его роль и ответственность, а саму деятельность значительно обогащают.
Все же, несмотря на некоторые различия в полномочиях, содержащиеся в обеих Конституциях нормы обеспечивают проведение полноценной внутренней и внешней политики высшими органами исполнительной власти.
Разумеется, Конституции обеих стран содержат лишь самые общие нормы о принципах формирования и деятельности высших органов исполнительной власти, эти нормы должны быть уточнены и детализированы соответствующими Законами. В развитие конституционных норм в Кыргызской Республике и Украине приняты парламентами Законы (соответственно) о Правительстве и о Кабинете Министров. Нельзя обойти молчанием и такой факт. Правительство Кыргызской Республики и Кабинет Министров формируются Президентами, но в то же время Президенты А. Акаев и Л. Кучма их неоднократно и довольно резко критиковали.
Эта критика в Кыргызстане привела к тому, что в конце 1996 года в Правительстве республики произошли существенные структурные изменения. Количество министерств сокращено с 21 до 15, состав Правительства уменьшился с 29 членов до 21. Сокращено и количество вице-премьер-министров (Первый вице-премьер-министр и два вице-премьер-министра: по социальным вопросам и по земельно-аграрной реформе). Изменения в структуре Правительства, по мнению Президента А. Акаева, предприняты для более эффектной организации работы, исходя из принципа оптимальной иерархической организации.
Указом Президента А. Акаева о структуре Правительства определено, что одним из основополагающих принципов в деятельности Правительства является его коллективная ответственность. Каждый член Правительства несет ответственность не только за свой участок работы, но и за деятельность Правительства в целом. Важнейшие правительственные решения, как правило, должны приниматься коллективно, посредством консенсуса, а затем с неукоснительной строгостью и ответственностью исполняться.
Структурные изменения готовятся и в Кабинете Министров Украины. При этом имеется в виду не только сократить количество министерств, руководителей других центральных ведомств, государственных служащих, но и постепенно перейти от отраслевого к функциональному принципу управления.
Что касается органов местной исполнительной власти, то нам представляется, что и в Конституции Кыргызской Республики, и в Конституции Украины их полномочия определены весьма скупо. Здесь содержатся преимущественно нормы, отражающие организационные моменты их формирования и деятельности, причем особенно лаконично они сформулированы в Конституции Кыргызской Республики.
По существу, здесь содержатся лишь три нормы: исполнительную власть на местах осуществляет местная государственная администрация; местные государственные администрации действуют на основе Конституции и законов; решения местной государственной администрации обязательны для исполнения на соответствующей территории.
В Конституции Украины местным органам власти уделено значительно больше внимания, более детально определены организационные моменты: порядок формирования;
ответственность перед Президентом и Кабинетом Министров Украины; подотчетность и подконтрольность местным советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами; подотчетность и подконтрольность органам исполнительной власти высшего уровня; возможность отмены неправомочных решений местных государственных администраций Президентом Украины или председателем государственной администрации высшего уровня; возможность выражения председателю местной государственной администрации недоверия со стороны соответствующего совета, что ведет к его отставке на основании решения Президента Украины.
Что касается содержательной стороны деятельности местной государственной администрации, то в Конституции Кыргызской Республики она отсутствует, а регулируется соответствующим Законом. В Конституции Украины она представлена таким образом: местные государственные администрации обеспечивают на соответствующей территории:
– исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров, других органов исполнительной власти;
– законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;
– выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств – также программ их национального развития;
– подготовку и исполнение соответствующих областных и районных бюджетов;
– отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
– взаимодействие с органами местного самоуправления;
– реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
Следовательно, в области законодательства относительно местной государственной администрации между Конституциями Кыргызской Республики и Украины имеются существенные различия. В Конституции Украины полномочия местных администраций определены более полно. Детально принципы деятельности и полномочия местных государственных администраций Украины определены соответствующим Законом, принятым Верховной Радой.
В решении местных хозяйственных, социальных, культурных и других вопросов Конституции Кыргызской Республики и Украины отводят важную роль местному самоуправлению. В Кыргызстане местное самоуправление осуществляется через местные кенеши, однако в Конституции отсутствует указание о принципах их формирования. Эти вопросы детально рассмотрены в соответствующем Законе о местном самоуправлении.
В Украине к местному самоуправлению относятся: в селах, поселках и городах – местные громады, сельские, поселковые и городские советы, в районах и областях – районные и областные советы. Депутаты сельского, поселкового, городского совета избираются жителями соответствующего населенного пункта сроком на 4 года. Жители избирают также сроком на 4 года сельского, поселкового, городского голову, возглавляющего исполнительный органсовета и председательствующего на его заседаниях. Аналогично избираются районные и областные советы, а их председатели – соответствующим советом.
Полномочия местного самоуправления в Кыргызской Республике и Украине во многом идентичны и сводятся к следующему: разработка программ социально-экономического развития территории и социальная защита населения; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; владение, пользование и распоряжение коммунальной собственностью. Впрочем, применительно к Украине полномочия местного самоуправления изложены в Конституции несколько шире. Кроме уже указанных выше, Конституция Украины предусматривает и такие: установление местных налогов и сборов в соответствии с законом; обеспечение проведения местных референдумов и реализация их результатов; создание, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций, учреждений, контроль за их деятельностью.
Что касается областных и районных советов в Украине, то они утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих регионов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
Кроме того, обе Конституции предусматривают, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств.
Естественно, Конституции Кыргызской Республики и Украины определяют лишь самые общие вопросы формирования и функционирования органов местного самоуправления, более детально они должны быть рассмотрены в специальных законах, о чем, кстати, в обеих Конституциях имеются соответствующие записи. В этой связи следует отметить, что в Украине 12 июня 1997 г. принят Закон о местном самоуправлении, который в соответствии с Конституцией определяет систему и гарантии местного самоуправления, принципы его организации и деятельности, правовой статус и ответственность. Законом определено, что местное самоуправление – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады жителей села (или нескольких соседних сел), поселка, района, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных громад.
Важным моментом Закона о местном самоуправлении в Украине является определение форм непосредственного участия граждан в решении всех местных вопросов, это местный референдум, общие собрания граждан, местные инициативы, общественные слушания. Важно, что местные слушания – встречи граждан с депутатами соответствующего совета и должностными лицами – должны проводиться не реже одного раза в год, а предложения, принятые по результатам общественных слушаний, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления. С целью повышения активности граждан в рассмотрении местных вопросов и более полного учета интересов граждан при принятии решений по разрешению сельских, поселковых и городских советов и по инициативе жителей могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения; местные советы могут наделять эти органы частью собственной компетенции, финансов, имущества.
Закон о местном самоуправлении в Украине содержит детальный перечень полномочий сельских, поселковых, городских советов, а также их исполнительных органов. Эти полномочия довольно разнообразны и касаются социально-экономического и культурного развития, бюджета, финансов и цен, управления коммунальной собственностью, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи, строительства, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды, социальной защиты населения, внешнеэкономической деятельности, оборонной работы, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан, награждений и присвоения почетных званий. Не менее детально определен порядок формирования представительских органов – все они избираются населением соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Отдельные разделы Закона посвящены сельскому, поселковому, городскому голове, исполнительным органам и должностным лицам местного самоуправления, вопросам материального и финансового обеспечения местного самоуправления, гарантиям и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Хотелось бы верить, что с принятием и введением в действие указанного Закона удастся устранить многие неувязки в работе местного самоуправления, ликвидировать имеющиеся параллелизм и дублирование в работе центральных, региональных и местных органов государственной власти и представительских органов разных уровней.
Что касается Кыргызской Республики, то здесь, по нашему мнению, неоправданно затягивается урегулирование вопросов, связанных с функционированием местного самоуправления и его органов. Конституция Кыргызской Республики, как уже отмечалось, определила лишь общие вопросы местного самоуправления. Что же касается Закона о местном самоуправлении, то он был принят еще 19 апреля 1991 г., т. е. до обретения Кыргызстаном независимости, в полной мере отражал существовавшую тогда партийно-советскую систему управления и не соответствует ни новым политическим реалиям, ни действующей Конституции Кыргызской Республики. Поэтому разработка и принятие нового закона о местном самоуправлении в Кыргызской Республике представляются нам вполне назрелым вопросом.
Общепризнано, что самой отсталой и самой уязвимой из трех ветвей власти является судебная система. Следует отметить, что и в новых Конституциях Кыргызской Республики и Украины соответствующие разделы, касающиеся правосудия, носят несколько общий характер и требуют детализации в специальных законах.
Правосудие в Кыргызской Республике осуществляется только судом. Судами Кыргызстана являются Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и местные суды. Статус судов и судей, порядок их создания и деятельности определяется Конституцией. Создание и учреждение чрезвычайных, специальных судов не допускается.
В организации судебной власти в Кыргызстане заслуживает внимания образование судов аксакалов и третейских судов.
В соответствии с Конституцией, указанные суды учреждаются по решению собрания граждан, местных кенешей или иного представительного органа местного самоуправления на территории аилов, поселков, городов из аксакалов, иных граждан, пользующихся уважением и авторитетом. Суды аксакалов и третейские суды рассматривают переданные по соглашению сторон на их рассмотрение имущественные, семейные споры и иные дела с целью достижения примирения сторон и вынесения справедливого, не противоречащего закону решения.
В Украине идет интенсивный процесс приведения судебной ветви власти в соответствие с нормами новой Конституции. Конституцией определено, что правосудие в Украине осуществляется исключительно судами. Юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве.
Судами в Украине является Конституционный суд, Верховный суд, специализированные суды. Система судов общей юрисдикции строится по принципам территориальности и специализации. Конституция определяет порядок создания и деятельности всех судов.
В соответствии с Конституцией, в Украине действует высший совет юстиции, состоящий из 20 членов. По три члена в Высший совет юстиции назначают Верховная Рада.
Президент, съезд судей, съезд адвокатов, съезд представителей юридических вузов, двух членов – всеукраинская конференция работников прокуратуры. В состав Совета по должности входят Председатель Верховного суда, Министр юстиции, Генеральный прокурор. К ведению Высшего совета юстиции относится: внесение представления о назначении судей на должности или их освобождении; принятие решения по нарушениям судьями и прокурорами требований относительно несовместимости; осуществление дисциплинарного производства в отношении судей отдельных категорий судов.
Принципиально новым для судопроизводства Кыргызской Республики и Украины является учреждение Конституционных судов. Конституции обеих стран определяют состав Конституционного суда, порядок формирования, принципы деятельности, его полномочия.
Главное назначение Конституционных судов – защита Конституции путем решения вопросов о соответствии законов и иных правовых актов парламентов, актов Президента и Правительства Конституции. Кроме того, Конституционный суд Кыргызстана решает споры, связанные с действием, применением и толкованием Конституции; дает заключение о правомерности выборов Президента; дает заключение по вопросу об отрешении от должности Президента, а также отстранения судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда; дает согласие на привлечение к уголовной ответственности судей местных судов; отменяет решения органов местного самоуправления, противоречащие Конституции, и др. В Украине к полномочиям Конституционного суда, как уже отмечалось выше, относится официальное толкование Конституции Украины. Решения Конституционных судов и в Кыргызской Республике, и в Украине являются окончательными, обязательными к исполнению и обжалованию не подлежат. В Конституции Кыргызской Республики также установлено, что признанные неконституционными законы и иные акты теряют силу, как и другие нормативные и иные акты, основанные на акте, признанном неконституционным.
К сказанному следует добавить, что в Украине полномочия и принципы деятельности Конституционного суда определены специальным Законом, который детализирует положения Конституции.
Завершая анализ системы правосудия в двух государствах, отметим, что и в Кыргызстане, и в Украине третья ветвь власти находится на этапе формирования. От совершенства ее структуры, действенности и подлинной независимости зависит создание подлинно правового пространства в обществе. Именно поэтому в Кыргызстане неуклонно проводится правовая реформа. Подобным путем идет и Украина.
Подытоживая сравнительный анализ властных структур, можно утверждать, что и в Кыргызской Республике, и в Украине властные структуры в основном сложились, Конституции определили порядок их формирования, принципы деятельности, полномочия и ответственность. При этом четко прослеживается тенденция разделения функций между ветвями власти как по горизонтали, так и по вертикали. Нам представляется, что сложившиеся, а кое в чем и новые, установленные Конституциями обоих государств структуры вполне демократичны и обеспечивают эффективную законодательную деятельность и управление всеми сферами жизни на государственном, региональном и местном уровнях.
В структуре и полномочиях властных структур обоих государств много общего, т. к. они определялись с учетом мирового положительного и собственного опыта. Вместе с тем в структуре и полномочиях властных структур обеих стран имеются определенные различия, отражающие своеобразие внутриполитической обстановки.
Сравнительный анализ сущности политических структур обращает внимание на еще некоторые моменты. Так, нам представляется, что в Конституции Украины значительно больше внимания уделяется таким вопросам, как государственная независимость Украины и социальная защита населения. Следует полагать, что это является отражением внутриполитической обстановки в стране и личностного состава Верховной Рады.
В Верховной Раде сложились довольно сильные левое и правое крыло при относительной слабости центра. Левые силы, стоящие часто на популистских позициях и отстаивающие «завоевания социализма», неуклонно ратуют за сильную социальную политику, защиту интересов трудящихся. Под их давлением, а также при поддержке правозащитников в Конституции довольно детально расписаны свободы и права человека и гражданина, гарантируемые Конституцией. Под их давлением удалось также расширить полномочия Верховной Рады при некотором сужении полномочий Президента. Поэтому в Украине полномочия Президента определены несколько уже, чем в Кыргызстане.
