Владимир Иванович Шкатулла
Образовательное право России
Учебник создан при активном содействии ФГБОУ ВПО «Государственная академия славянской культуры» (ГАСК) в лице её ректора, профессора А. К. Конёнковой – Почетного работника высшего образования Российской Федерации, одного из организаторов и видных участников российского движения за сохранение славянской культуры в образовательных программах и за развитие ГАСК как единственного в мире государственного ВУЗа, восстановившего в своих стенах изучение славянской письменности и Православия, как объединяющих основ славянской цивилизации, в её историческом взаимодействии и взаимообогащении с иными культурообразующими религиями – Исламом, Иудаизмом, Буддизмом и другими религиозными верованиями, действующими на территории России.
EDUOATiONAL RUSSIA’S RIGHT
Textbook for high schools
2-nd edition, corrected
Moscow
Yustitsinform
«Publishing House Ilyuni»
2016
The book outlines the course of educational law. Education is the foundation of society. In 2013, the country moved to the fourth model of the education system. The first model existed before 1917 – from the Russian Empire. The second model – education in Soviet Russia. The third model of the formation of the Russian state existed from 1992 to 2013.
The textbook is designed for university students studying for the qualification: bachelor, specialist, master. It can be used in secondary vocational education and in the system training. Tutorial can use service training in organizations.
© ООО «Yustitsinform», 2016 «Publishing House Ilyuni»
Введение
Россия в 2013 году перешла на четвертую модель образования. В ее основе – новый Федеральный закон об образовании № 273-ФЗ. Он разработан в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования и является основополагающим нормативным правовым актом в сфере образования. Закон закрепляет основы правового регулирования сферы образования в Российской Федерации, интегрируя в себе как общие положения, так и положения, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольное, общее, среднее профессиональное, высшее образование).
Переход на новую модель образования вызван изменениями в современном глобальном мире, который становится инновационным и ориентированным на экономику знаний. Знания становятся товаром, который производят ученые в академических институтах, преподаватели и студенты вузов и другие специалисты. Эта функция производства знаний становится все востребованней.
Сегодня все чаще раздаются голоса о необходимости реформирования науки и научного образования, поскольку высшие учебные заведения и научно-исследовательские организации должны играть роль главного мотора социального развития (Горохов В.Г. Как возможны наука и научное образование в эпоху «академического капитализма»? Вопросы философии. 2011).
Глобализация требует унификации системы образования, в т. ч. научных степеней, форм организации и проведения научных исследований во всем мире. В результате деформируются проверенные на эффективность временем национальные традиции, традиции научных школ и образовательные системы.
В настоящее время развивается постиндустриальное общество нового типа, в котором требуется человек – работник ассоциативный (в отличие от человека технологического), для которого важно обладать творческим мышлением, т. е. умением изобретать новое, по-иному манипулировать известными данными, а главное, быть способным решать проблемы, требующие творческого подхода.
В законе об образовании установлены четыре вида образования:
1) общее образование;
2) профессиональное образование;
3) дополнительное образование;
4) профессиональное обучение.
Законом модернизирована система подготовки рабочих кадров и специалистов среднего звена. В этих целях введена образовательная программа среднего профессионального образования – подготовка квалифицированных рабочих (служащих). Она позволяет расширить образовательные возможности граждан, прошедших обучение по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих).
С учетом этого среднее профессиональное образование включает в себя два уровня образовательных программ:
– подготовка квалифицированных рабочих (служащих);
– подготовка специалистов среднего звена.
Часть образовательных программ начального профессионального образования переведена в программы профессионального обучения, что расширило возможности работодателей по подготовке квалифицированных рабочих в рамках соответствующих краткосрочных программ.
Одновременно законом разрешается осуществлять профессиональное обучение не только в образовательных организациях, но и в учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в т. ч. в структурных подразделениях «необразовательных» организаций), в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях дополнительного образования и в ряде случаев в общеобразовательных организациях – на третьей ступени общего образования.
Дополнительная литература:
1. Макс Вебер. Наука как призвание и профессия. М.: Прогресс, 1990. С. 707–735 (http:////lib.m/POLITOLOG/weber.txt).
2. Захарова Л., Орлова Ю. Классическая гимназия. Вчера и завтра (http://www.voskres.ru/school/gymnaz.htm).
3. Бруно Латур. Дайте мне лабораторию, и я переверну мир (http:// dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/622695).
Раздел 1
Общая часть
Глава 1
Понятие образовательного права
§ 1. Явления образовательного права
Образовательное право – одна из отраслей российского права. Его изучение не начинается с нуля. У каждого человека есть определенные представления о системе образования, законодательстве его регулирующем, есть собственное представление о том, каким образование и образовательное право должно быть.
В качестве первого определения образовательного права можно использовать наиболее распространенную и понятную дефиницию.
Образовательное право – совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для регулирования образовательных отношений. Можно выделить два противоположных правопонимания: право как приказ власти (закон) или любой приказ власти – это право. Данное правопонимание основано на идее, которая состоит в том, что правом считается приказ власти. Другое правопонимание состоит в том, что право – это явление, которое основано на нескольких идеях: справедливости, свободы, добра, правды и силы. Эти идеи делают право эффективным регулятором общественных отношений, реализация которого позволяет построить свободное, справедливое общество (общество свободных людей), в котором созданы достойные условия жизни для каждого человека.
Образовательное право – сложная система, т. к. существует в нескольких формах:
1) объективное явление, относительно независимое от субъекта права – совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т. е. образовательное законодательство;
2) совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в нормативных правовых актах – отрасль образовательного права. Эта форма менее объективна, т. к. среди юристов немало споров по содержанию норм;
3) система правоотношений в сфере образования или реальные отношения конкретных людей, урегулированные нормами права;
4) правосознание или представления людей об образовательном законодательстве;
5) наука образовательного права;
6) учебная дисциплина;
7) субъективное право человека на образование, естественное и неотчуждаемое;
8) образовательное право как правда;
9) образовательное право как свобода человека в сфере образования;
10) образовательное право как справедливость системы образования;
11) образовательное право как форма добра и зла;
12) образовательное право как сила;
13) образовательное право как правопорядок в сфере образования.
14) образовательное право, как социальный опыт государства.
§ 2. Образовательное право как совокупность нормативных правовых актов – образовательное законодательство, или право в объективном смысле
Образовательное право может быть представлено как система нормативных правовых актов. Под нормативным правовым актом (НПА) понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
НПА – разновидность правового акта. Правовой акт – официальный, письменный документ или действия, исходящие от уполномоченных органов государственной власти или местного самоуправления, должностного лица, которыми устанавливаются определенные правила поведения участников общественных отношений. Правовые акты могут быть нормативными (НПА) – ими устанавливаются нормы права, и ненормативными или индивидуальными. На их основе возникают права и обязанности у конкретных участников определенных общественных отношений. Ненормативные правовые акты часто называют актами применения права. Это могут быть как документы, так и действия компетентных органов и лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (Энциклопедический словарь конституционного права, 2011.).
Правовыми актами индивидуального значения являются: приговор суда, распоряжение, приказ, не содержащий норму права, например, о приеме на работу.
Рассмотрим две классификации нормативных правовых актов. Первая – по юридической силе, т. е. сфере действия, его обязательности в иерархии НПА. Каждая группа НПА имеет собственное название. Нормативные правовые акты можно разделить на следующие группы:
1. Федеральные нормативные правовые акты:
1.1. Законы:
1.1.1. Конституция (основной закон), которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие, закрепляет основополагающие принципы правового регулирования, является основой законодательства;
1.1.2. Законы о поправках к Конституции;
1.1.3. Федеральные конституционные законы;
1.1.4. Федеральные законы;
1.2. Указы Президента РФ. Они издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов, например, Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»;
1.3. Постановления Правительства РФ. Издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, например, Постановление Правительства России от 15 июля 2013 г. № 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»; Постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 г.№ 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»;
1.4. Приказы и инструкции федеральных органов исполнительной власти, министерств, ведомств. Издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, например, Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 апреля 2014 г. № 410 «Об утверждении формы заключения по результатам проведения педагогической экспертизы»; Приказ Министерства образования и науки РФ от 15 апреля 2014 г. № 317 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 48.06.01 Теология (уровень подготовки кадров высшей квалификации)» и т. д.
2. Нормативные правовые акты субъектов РФ:
2.1. Конституция – основной закон республики, определяющий ее статус;
2.2. Уставы края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения;
2.3. Законы субъекта РФ – региональные законы;
2.4. Постановление представительного органа субъекта РФ;
2.5. Указы Президента Республики. Издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, конституций республик и законов;
2.6. Постановления Правительства субъектов РФ;
2.7. Постановления главы администрации края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения;
2.8. Приказы, инструкции, постановления министерств, ведомств субъектов РФ.
3. Нормативные правовые акты местных органов самоуправления, регулирующие образовательные правоотношения. В систему муниципальных правовых актов входят:
3.1. Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
3.2. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3.3. Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, в т. ч. оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.
4. Нормативные правовые акты образовательных организаций.
Образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения (далее – локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом (ст. 28, 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).
Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности:
1) регламентирующие правила приема обучающихся;
2) режим занятий обучающихся;
3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;
4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;
5) порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения правоотношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.
При принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, представительных органов работников при их наличии.
Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией.
Вторая классификация НПА – по отраслям законодательства. Современная система отраслей законодательства приводится в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, который утвержден Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171. Он содержал образовательное законодательство под номером 190.000.000. Классификатор отраслей законодательства был заменен классификатором правовых актов.
Классификатор правовых актов одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Он включает следующие группы актов:
010.000. 000 Конституционный строй
020.010.000 Основы государственного управления
030.000. 000 Гражданское право
040.000. 00 °Cемья
050.000. 000 Жилище
060.000. 000 Труд и занятость населения
070.000. 000 Cоциальное обеспечение и социальное страхование
080.000. 000 Финансы
090.000 Хозяйственная деятельность
100.000. 000 Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело
110.000. 000 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды
120.000. 000 Информация и информатизация
130.000. 000 Образование. Наука. Культура
140.000. 000 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм
150.000. 000 Оборона
160.000. 000 Безопасность и охрана правопорядка
170.000. 000 Уголовное право. Исполнение наказаний
180.000. 000 Правосудие
190.000. 000 Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат
200.000. 000 Международные отношения. Международное право
210.000. 000 Индивидуальные правовые акты по кадровым вопроса, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий
Подраздел 130.000.000 (Образование) имеет следующее содержание:
130.010.000 Образование
130.010.010 Общие положения
130.010.020 Управление системой образования
130.010.030 Государственные образовательные стандарты. Образовательные программы. Образовательный процесс
130.010.040 Образовательные учреждения и иные образовательные организации
130.010.050 Формы получения образования
130.010.060 Документы об образовании
130.010.070 Гарантии реализации прав граждан в области образования
130.010.080 Оказание платных образовательных услуг
130.010.090 Индивидуальная педагогическая деятельность.
Этот подраздел нуждается в развитии и добавлении следующих пунктов:
– обучающиеся и их родители;
– педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность;
– основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений;
– общее образование;
– профессиональное образование;
– профессиональное обучение;
– дополнительное образование;
– экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования и т. д.
§ 3. Образовательное право как совокупность норм, правил поведения, объединенных в отрасль права
Образовательное право – отрасль права, т. е. группа норм, регулирующая образовательные отношения, отношения по воспитанию и обучению, которые требуют особого правового режима.
Под юридическим режимом понимают систему регулятивного воздействия, характеризуемого специфическими приемами регулирования, т. е. особым порядком возникновения и формирования прав и обязанностей в образовательных правоотношениях, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм.
Образовательное право имеет две формы существования: как первичная отрасль права и как комплексная отрасль права. Образовательное право – первичная отрасль права, которая регулирует образовательные отношения. Все отношения, которые возникают в сфере образования, регулируются комплексной отраслью образовательного права. Нормы, включенные в комплексный нормативный правовой акт, одновременно остаются в своих отраслях права, таких как: конституционное, административное, финансовое, трудовое, гражданское, семейное, земельное, образовательное и др.
Комплексная отрасль права характеризуется тем, что она возникает при наличии потребности общества в использовании новых механизмов, принципов, методов правового регулирования образовательных отношений.
В комплексном нормативном правовом акте нецелесообразно повторять, копировать нормы других нормативных правовых актов, например, ТК, ГК и др., хотя на практике это происходит достаточно часто. В ГК РФ в раздел 4 – отдельные виды обязательств целесообразно включить главу – правовое регулирование возмездных и безвозмездных образовательных услуг, которые оказывают образовательные организации.
Отрасль образовательного права имеет сложную структуру. Она включает нормы, объединенные в Общую и Особенную части. Приведем одну из возможных моделей отрасли образовательного права.
Общая часть:
1. Преамбула.
2. Принципы образовательного права.
3. Основной вопрос государственной политики в области образования.
4. Отношения, регулируемые образовательным правом.
5. Цели и задачи образовательного права.
6. Право на образование.
7. Государственные гарантии прав граждан РФ в области образования.
8. Языки обучения.
9. Образовательные правоотношения.
10. Развитие дееспособности обучающихся.
11. Договор об образовании.
12. Правовые потребности человека в образовании.
13. Правовые потребности гражданского общества в образовании.
14. Правовые потребности государства в образовании.
15. Правовые потребности семьи в образовании.
16. Возникновение образовательных прав и обязанностей, осуществление и защита образовательных прав.
17. Нормы образовательного и международного права.
Группа специальных институтов:
а) Институт финансового права – группа норм, регулирующих финансовые отношения в системе образования;
б) Институт трудового права – группа норм, устанавливающих особенности в регулировании трудовых отношений в образовательных организациях;
в) Институт гражданского права – группа норм, устанавливающих особенности регулирования правового положения участников гражданского оборота в сфере образования, особенности установления оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав;
г) Институт административного права – группа норм, устанавливающих особенности регулирования управленческих отношений в системе образования;
д) Институт земельного права – группа норм, устанавливающих особенности правового регулирования земельных отношений в сфере образования;
е) Институт семейного права – группа норм, устанавливающих особенности правового регулирования образования в семье;
ж) Институт социального законодательства – группа норм, устанавливающих особенности правового регулирования установления социальных льгот в системе образования;
з) Институт конституционного законодательства – устанавливает правовой статус человека и государственных органов в сфере образования и т. д.
Особенная часть образовательного права включает подотрасли:
1. Общее образование.
2. Профессиональная подготовка.
3. Профессиональное образование.
4. Дополнительное образование.
Каждая подотрасль образовательного права включает следующие институты – группы норм:
– общий институт, включающий, как минимум: цели и задачи, предмет, правоотношение, принципы правового регулирования и т. д.;
– виды образовательных организаций;
– договор об образовании;
– формы обучения;
– время образования;
– время отдыха;
– дисциплина образования;
– содержание образования;
– условия обучения;
– оценка обучения;
– документы об образовании;
– права, обязанности и ответственность обучающихся;
– права, обязанности и ответственность педагогических работников;
– результаты обучения;
– управление образовательной организацией;
– язык обучения;
– контроль над деятельностью образовательных организаций и т. д.
Особое значение в образовательном праве имеет особенность норм права в сфере образования.
