Астамур Анатольевич Тедеев
Финансовое право России

Полная версия

Таким образом, как точно указывает А. О. Шварцман в одном из первых учебников советского финансового права, «разграничение финансового права и финансовой науки представляет собой часть общего вопроса о соотношении права и экономики»^[68].

Понятие финансов. Центральной категорией финансового права выступают «финансы» (от лат. Finare – «окончательное разрешение денежного спора»). Этот термин ведет свое происхождение от средневековых латинских слов finatio, finantia, finantia pecunaria, употреблявшихся в Средние века в смысле обязательной уплаты любой денежной суммы. Как отмечали известные дореволюционные русский финансисты В. А. Лебедев и И. И. Янжул, возможно, вследствие близости звуков со словами fien («хитрый»), feinheit («ловкость») и erfinderisch (от finder – «изобретательный») или потому, что сами соединялись в то время с разного рода притеснениями, выражение «финансы» в Германии в XVI и XVII вв. имело дурное значение, заключало в себе элемент лукавства, вымогательства, лихоимство. Не в последнюю очередь это объяснялось тем, что основной задачей финансовой науки в тот период было создание не теоретически обоснованной и ясной системы налогообложения, а изыскание ловких, искусных приемов, коими старались обморочить народ, чтобы содрать с него как можно больше денег. Например, известный немецкий финансист того времени Шотелиус финансы объяснял следующими выражениями: «живодерство», «лихоимство», а Себастиан Брант сопоставлял понятия: Untreu, Schinderei, Hass, Neid, Finanz – «вероломство, грабеж, ненависть, зависть, финансы». Лютер приравнивал Finanz к коварству, Мельхиор фон Осса – к обману. Однако с XVI в. во Франции это слово употребляется уже в значении, близком к современному (la finance — «деньги и государственные доходы», а les finances — «вся совокупность государственного имущества и состояние правительственного хозяйства»), а при Людовике XIV всеевропейское употребление французского языка вытеснило с континента негативное немецкое значение слова «финансы». И только испанцы заменяли его словом hacienda, происходящим от арабского chasêna, как и русская «казна», а может быть, и от латинского gaza^[69].

Принято считать, что в отечественное научное обращение термин «финансы» введен был С. Е. Десницким^[70]. Первые в дореволюционной финансовой литературе определения понятия финансы дает Е. Ф. Канкрин^[71] («Говоря здесь о финансах, разумеем мы общественный сундук, общественную кассу вообще»^[72]) и И. Я. Горлов («средства, получаемые и употребляемые для удовлетворения государственных потребностей»^[73]).

В советский период финансы социалистического общества, как правило, определяли следующим образом. Указывалось, что это экономическая категория, и финансы социализма выражают экономические отношения, связанные с планомерным образованием и использованием фондов денежных средств предприятий и государства в интересах развития общественного производства и удовлетворения на этой основе потребностей всех членов общества^[74]. Финансы социалистического общества – это экономические отношения, выражающиеся в планомерном образовании и использовании фондов денежных средств в народном хозяйстве в интересах обеспечения непрерывного роста производства, неуклонного повышения материального и культурного уровня народа и укрепления могущества социалистического государств^[75]. Финансы при социализме – это система планомерных денежных отношений по распределению общественного продукта и его основной части – национального дохода; образованию и использованию фондов денежных средств государства, социалистических предприятий, организаций и их вышестоящих органов для обеспечения общественного производства, повышения материального и культурного уровня народа и удовлетворения других потребностей социалистического общества^[76]. Финансы социализма – система императивных денежных отношений, выражающихся в формах планомерного движения главным образом чистого дохода, образования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов с целью удовлетворения потребностей общества^[77]. Советские финансы – совокупность экономических отношений, в результате которых на основе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода происходит в плановом порядке образование и использование денежных фондов и фондов денежных ресурсов предприятий, объединений, организаций и государства для обеспечения расширенного социалистического воспроизводства, удовлетворения материальных и культурных потребностей трудящихся, управления и обороны страны^[78]. Финансы социалистических государств – это совокупность экономических отношений, посредством которых осуществляется планомерное распределение общественного продукта и национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств на цели расширенного социалистического воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей^[79]. Советские финансы представляют собой систему общественных отношений, посредством которых на основе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода происходит планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных средств в целях реализации экономической и социальной политики партии и Советского государства^[80]. Финансы – это денежные отношения, в результате которых обеспечиваются планомерное образование, распределение и использование денежных доходов и фондов социалистических предприятий и государства^[81]. Или более кратко – система экономических отношений по распределению валового общественного продукта и национального дохода на основе формирования и использования фондов денежных средств^[82].

Похожие или близкие по архитектонике определения находим и в других работах советских экономистов-финансистов.

При этом необходимо помнить, что в советский период «в течение многих лет отождествлялись понятия “советские финансы” и “государственный бюджет СССР”, что до 1947 г. не существовало учения о финансах предприятий и отраслей народного хозяйства»^[83]. Считается, что начало практического формирования науки о советских финансах связано с работой крупного советского ученого-экономиста, члена-корреспондента АН СССР В. П. Дьяченко^[84], в которой впервые давалось определение сущности финансов как системы общественных отношений, опосредующих движение стоимости, а не системы денежных средств. Вопросы о сущности и функциях государственных финансов и финансов предприятий, об их роли в расширенном социалистическом воспроизводстве едва ли не впервые получили разработку в серии работ В. П. Дьяченко, изданных в 1944–1946 гг. Всесоюзным заочным финансово-экономическим институтом. Как указывалось выше, часть этих работ и была объединена в отдельную книгу «Общее учение о советских финансах», которой уготовано было выступить важнейшим триггером разработки теории и курса советских финансов. В. П. Дьяченко первым отграничивает понятие «государственные финансы», в которое включаются денежные отношения, связанные с функционированием государства, с удовлетворением государственных потребностей, от понятия «финансы вообще», включающие в себя финансы колхозов и кооперации^[85].

Отметим, что в настоящее время, являясь важной частью категориального аппарата как юридической, так и экономической науки, экономистами и правоведами финансы рассматриваются по-разному. В трудах по экономике устоявшимся определением рассматриваемой категории является понимание в широком и узком смысле. Финансы в широком смысле — это система отношений в обществе по поводу образования и использования денежных фондов в сферах: публичных (государственных) финансов, кредитной системы, отраслей воспроизводственного процесса, вторичного финансового рынка, международных финансовых отношений.

Финансами в узком смысле считаются только государственные (публичные) финансы – система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. При этом такая терминологическая путаница в экономической литературе объясняется совокупностью двух факторов. Во-первых, «в экономической науке, как ни в какой другой, существует терминологическая путаница, приводящая <…> к междисциплинарной путанице»^[86]. Во-вторых, в советское время в условиях превалирования государственной собственности понятия «финансы» и «государственные финансы» означали одно и то же. Хотя справедливости ради необходимо отметить, что отдельные экономисты все же идентифицировали финансы с ресурсами. Затем с крушением социалистического государства все спуталось, и благодаря заимствованиям из американской экономической литературе термин «финансы» распространился на все денежные отношения, в том числе «и на денежные отношения негосударственных организаций, и на банковское дело, и домашнее хозяйство, и вообще на все, что связано с движением денег»^[87].

Под финансами как юридической категорией понимаются собственно публичные (государственные и муниципальные) финансы. Наиболее часто используемым определением является следующее: финансы — это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта^[88].

Отметим, что традиционное для отечественной экономической науки понимание роли государственного бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода в советский период нашло закрепление даже в Программе Коммунистической партии Советского Союза^[89].

При этом государственные финансы, как правило, определяются через перечисление их экономического и материального содержания:

1) в экономическом смысле это система денежных отношений, в процессе которых формируются государственные и муниципальные денежные фонды в результате распределения и перераспределения национального дохода;

2) в материальном смысле (по своему материальному содержанию) это денежные фонды государства и муниципальных образований, мобилизуемые и используемые для публичных целей.

При этом нельзя не отметить, что такое традиционное для финансово-правовой науки понимание финансов как отношений (а не денежных средств, по поводу которых и возникают финансовые отношения) в литературе аргументированно критикуется за смешение понятий «финансы» и «финансовые отношения»^[90].

Понятие финансовой деятельности. Как уже указывалось выше, финансовое право регулирует общественные отношения в сфере публичной (государственной и муниципальной) финансовой деятельности. При этом указанная деятельность, непосредственно связанная с оборотом публичных финансов, осуществляется в процессе функционирования финансовой системы. Что же скрывается за этими понятиями?

Таблица 1

Взгляды отечественных ученых на понятие финансовой деятельности государства (советский период)

Согласно определению, ставшему в последние десятилетия традиционным, финансовая деятельность государства и муниципальных образований понимается как урегулированная нормами права организационная деятельность, направленная на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований в целях эффективного выполнения ими общесоциальных задач.

Отметим, что в последние годы указанный подход, выработанный советской наукой финансового права (триада образование – распределение – использование), подвергался критике, предпринимались попытки модернизации и углубления представлений о финансовой деятельности^[91], однако он продолжает рассматриваться в финансово-правовой литературе в качестве базового, а финансовая деятельность государства (или в последние десятилетия – финансовая деятельность государства и муниципальных образований) выступает основополагающей категорией финансового права.

2. Финансовая система и ее структура

Необходимо учитывать, что финансовая система является достаточно дискуссионной правовой и экономической категорией. Необходимо напомнить, что вопрос о соотношении собственно правового и экономического в сфере учения о финансах и в дореволюционный, и в советский период носил дискуссионный характер. При этом показательно, что соглашаясь и с подходом Е. А. Ровинского (что «наука финансового права не может в своем исследовании отвлечься от экономического содержания регулируемых финансовым правом общественных отношений»^[92]), и с реверсной позицией Н. Н. Ровинского (что «финансовая наука не может обойти те юридические нормы, которые регулируют эти отношения»^[93]), тем не менее, например, С. Д. Цыпкин писал: «Не могут вызывать возражений в принципе и утверждения о том, что наука финансового права не должна при этом превращаться в “экономико-правовую науку”, что она должна пользоваться готовыми экономическими положениями, разрабатываемыми наукой о финансах. Нужно лишь заметить, что иногда (и не так уж редко) таких “готовых”, сколько-нибудь устоявшихся положений нет и возникает необходимость выбора того или иного решения, оценки его обоснованности»^[94].

В литературе отмечается, что категория «финансовая система России» выработана экономической наукой на основе обобщения и анализа экономического материала. Однако в известном смысле сказываются существующие внутри экономической науки терминологические и категориальные разночтения различных научных школ и течений.

Дефиницируя финансовую систему большинство ученых (как юристов, так и экономистов) рассматривают ее в двух аспектах:

1) как совокупность финансовых институтов («подсистем», «групп денежных отношений»), каждый из которых, являясь относительно самостоятельным звеном системы, способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов;

2) как совокупность публичных (государственных и муниципальных) органов, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.

При этом, как отмечал С. Д. Цыпкин, «в первом значении финансовая система понимается обычно как совокупность и взаимосвязь различных групп (у ряда авторов – сфер, звеньев, институтов) финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов, играет различную роль в общественном воспроизводстве. Абстрагируясь от некоторых различий понятий слов – “звено”, “сфера”, “институты”, можно констатировать, что во всех случаях речь все-таки идет о финансовой системе как совокупности и взаимосвязи групп именно финансовых (шире – экономических) отношений»^[95].

В то же время ряд ученых считает, что во втором случае речь идет не о финансовой системе, а лишь о совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность^[96]. Отдельные видные ученые-экономисты вообще не оперируют категорией «финансовая система», подменяя ее понятием «система финансов»^[97].

Необходимо отметить, что тут имеет место определенное проявление дореволюционных традиций русской финансовой науки. Напомним, что о системе финансов писал еще И. Я. Горлов, выделяя три ее части:

1) государственные доходы (потому что «всякий расход предполагает непременно соответствующий и предшествующий ему доход»);

2) государственные издержки;

3) публичный кредит («так как государственные издержки часто превышают доходы, то вследствие этого нарушения равновесия происходят долги… составляющие весьма важный предмет финансового управления»)^[98].

Советская социалистическая финансовая система также рассматривалась через перечисление входящих в ее состав частей. Например, М. А. Гурвич писал, что советское государство осуществляет финансовую деятельность посредством государственного бюджета, налогов, кредита, страхования, финансов государственных предприятий и организаций, образующих в совокупности единую финансовую систему^[99]. При этом «финансовая система капиталистических государств состоит из бюджета, налогов, государственного кредита»… а «важные звенья финансового механизма буржуазного общества – банки, страховые компании находятся в частных руках»^[100].

Таким образом, если по определению финансовой системы имеется хотя бы некоторое тождество взглядов, то состав элементов институциональной структуры финансовой системы РФ в экономической и правовой литературе рассматривается по-разному.

Например, в работах А. И. Балобанова и И. Т. Балобанова дается следующая структура финансовой системы:

1. Общегосударственные финансы (федеральный бюджет, государственное страхование, государственное кредитование, федеральные внебюджетные фонды).

2. Территориальные финансы (территориальные бюджеты, территориальные внебюджетные фонды).

3. Финансы хозяйствующих субъектов.

4. Финансы граждан^[101].

Отметим, что на несколько иных позициях находятся другие ученые-экономисты. Например, в работах представителей ленинградской (санкт-петербургской) научной школы (М. В. Романовский, О. В. Врублевская, Б. М. Сабанти и др.) структура финансовой системы – совокупность двух системообразующих элементов:

1. Финансы хозяйствующих субъектов (финансы коммерческих предприятий и организаций, финансы финансовых посредников, финансы некоммерческих организаций).

2. Государственные и муниципальные финансы (бюджетная система, государственный кредит)^[102].

А. М. Бабич и Л. Н. Павлова в своих работах выделяют следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные и муниципальные финансы.

2. Финансы предприятий.

3. Страхование.

4. Финансы домашних хозяйств^[103].

Во многом такие воззрения, по нашему мнению, продиктованы определенными традициями советского времени. Как известно, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В частности, как отмечает С. И. Лушин, «…в странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства»^[104].

В юридической науке указанные выше позиции получают некоторую проекцию.

О. Н. Горбунова дает следующую структуру финансовой системы:

1. Бюджетная система (федеральный, региональный и местный бюджеты).

2. Государственные внебюджетные фонды.

3. Фонды, консолидированные в бюджете.

4. Внебюджетные децентрализованные фонды.

5. Фонды страхования.

6. Кредит (государственный и банковский).

7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсовые фонды)^[105].

В другой работе О. Н. Горбунова и Е. Ю. Грачева указывают в качестве элементов рассматриваемой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы хозяйствующих субъектов.

3. Местные финансы.

4. Фонды страхования.

5. Кредит (государственный и банковский)^[106].

В одной из своих работ Е. Ю. Грачева выделяла следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности.

3. Кредитование.

4. Страхование^[107].

В свою очередь, М. В. Карасева элементами финансовой системы считает:

1. Бюджетные фонды.

2. Внебюджетные фонды.

3. Государственный и муниципальный кредит.

4. Страховые фонды.

5. Финансы предприятий и организаций^[108].

Н. И. Химичева в качестве элементов финансовой системы рассматривала следующие звенья:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства.

4. Имущественное и личное страхование.

5. Кредит (государственный, муниципальный, банковский)^[109].

Согласно позиции В. А. Парыгиной, финансовая система представляет собой взаимосвязанную совокупность следующих элементов (подсистем):

1. Бюджетная система.

2. Налоговая система.

3. Платежная система.

4. Валютная система^[110].

Кроме того, здесь же необходимо отметить позицию Ю. А. Крохиной. Так, в кратком курсе финансового права она выделяет следующие звенья финансовой системы:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Кредит (государственный, муниципальный, банковский).

4. Финансы имущественного и личного страхования.

5. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства^[111].

В более поздней работе она указывает, что элементами финансовой системы являются следующие звенья:

1. Бюджетная система, которую образуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

2. Внебюджетные государственные и муниципальные фонды.

3. Кредит.

4. Обязательное государственное страхование.

5. Финансы предприятий любых форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства^[112].

Таким образом, несмотря на дискуссионность рассматриваемого вопроса, комплексный анализ доктринальных положений экономической (финансовой) и юридической (финансово-правовой) науки позволяет утверждать, что, как всякое системное явление, финансовая система в ее институциональном смысле представляет собой единый взаимосвязанный механизм подсистем (бюджетная, налоговая, денежная, валютная), каждая из которых является по отношению к ней системой более низкого уровня.

При этом, как подчеркивает Е. Ю. Грачева, каждый институт финансовой системы подразделяется на элементы, подинституты в соответствии с внутренними содержащимися в нем финансовыми взаимосвязями. Складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности отношения представляют собой не простую их совокупность, а целостную систему, порядок их расположения, взаимодействия между собой^[113].

В заключение еще раз подчеркнем значение вопроса о структуре финансовой системы. Почему так важна четкость и максимальная определенность в вопросе о том, какой видится отечественная финансовая система, из каких элементов она состоит, какие внутрисистемные связей ее характеризуют? Как уже указывалось выше, финансовая система выступает объективной основой для формирования механизма финансово-правового регулирования. Поэтому рассматриваемый выше вопрос напрямую увязан со степенью эффективности такого регулирования.

Рассматриваемая категория используется законодателем, но, к сожалению, легально не определена. При этом нельзя не согласиться с Е. В. Покачаловой, когда она отмечает, что присутствие в многочисленных правовых актах термина «финансовая система» свидетельствует, с одной стороны, о необходимости такого легитимного закрепления содержания названной категории, а с другой стороны, именно отсутствие правового закрепления самого термина «финансовая система» является причиной столь разнородного интерпретационного подхода к его содержанию в доктрине и в правовых актах разной юридической силы^[114].