Джон Стюарт Милль
О свободе
Я намерен закончить мое исследование рядом вопросов касательно такого правительственного вмешательства, которое строго говоря, не входит в предмет настоящего исследования, но тем не менее находится с ним в тесной связи. Я намерен говорить о тех случаях, в которых доводы против правительственного вмешательства опираются не на принцип свободы, где дело идет не о стеснении действий индивидуума, а о том, чтобы помогать его действиям. Такой вопрос возникает о том: должно ли правительство в некоторых случаях само что-либо делать или помогать к сделанию чего-либо, что полезно для индивидуумов, или же должно воздерживаться от всякого подобного вмешательства и предоставлять индивидуумов их собственным силам, чтобы они сами достигали желаемого, действуя индивидуально или сообща, в форме какой-либо ассоциации.
Против этого правительственного вмешательства, не заключающего в себе нарушения свободы, могут быть сделаны такого рода возражения.
Во-первых, индивидуумы всегда лучше сделают, чем правительство, всякое дело, которое до них касается. Говоря вообще никто так не способен управлять каким-либо делом, указать, как и кем должно быть оно сделано, как те, которые лично заинтересованы в этом деле. Этот принцип заключает в себе осуждение вмешательства законов и администрации в обыкновенные промышленные операции. Такое вмешательство было некогда явлением весьма обыкновенным. Впрочем, эта сторона вопроса удовлетворительно разобрана экономистами и не представляет никакой особенности по отношению к занимающему нас предмету.
Второе возражение гораздо ближе касается нашего предмета. Есть много таких дел, к исполнению которых частные лица оказываются, обыкновенно, менее способными, чем правительственные чиновники, но тем не менее желательно, чтобы эти дела исполнялись частными лицами, а не правительством, – желательно потому, что предоставление их частной деятельности служит могущественным средством к умственному воспитанию индивидуумов и развитию их способностей, к упражнению их способности суждения, к ближайшему их ознакомлению с теми или другими предметами, до них касающимися. Вот в чем заключается не единственный, конечно, но главный довод в пользу присяжных (это замечание не относится, разумеется, до политических дел), в пользу свободных местных и муниципальных учреждений, в пользу ведения больших промышленных и филантропических предприятий посредством свободных ассоциаций. Очевидно, что тут идет дело, собственно, не о свободе, а о развитии, и что все это имеет со свободой только косвенную связь. Здесь не место распространяться о том, что предоставление этих дел частной деятельности, действительно, имеет великое значение для народного воспитания, что оно, действительно, воспитывает гражданина, составляет практическую сторону политического воспитания свободного народа, выводит индивидуума из узкого круга личных и семейных стремлений и вводит его в сферу общих интересов, приучает его к введению общих дел, делает способным действовать не по эгоистическим только побуждениям, направляет его деятельность к таким целям, которые соединяют, а не разъединяют людей. Там, где индивидуумы находятся в условиях, препятствующих развитию в них этих качеств, там свободные политические учреждения не могут действовать надлежащим образом и не могут долго сохраняться, как мы видим этому много примеров в тех странах, где политическая свобода не имеет твердого базиса в гражданской свободе. Заведование местных дел самими местностями, ведение больших промышленных предприятий посредством свободного соединения индивидуальных сил, все это имеет на своей стороне все те преимущества вообще индивидуальному развитию и разнообразию способов действия. Правительственная деятельность всегда во всем и повсюду имеет наклонность к однообразию. Напротив, деятельность индивидуальная и посредством свободных ассоциаций всегда отличается наклонностью к бесконечному разнообразию. Все, что в этом отношении государство может делать полезного, это – быть, так сказать, центральным складочным местом, откуда бы все могли черпать то, что уже изведано опытом других людей. Не препятствовать своим гражданам производить новые опыты, а, напротив, заботиться о том, чтобы каждый желающий произвести новый опыт, мог воспользоваться всеми по этому предмету опытами других людей – вот в чем состоит обязанность государства.
Третий и самый сильный довод в пользу ограничения правительственного вмешательства заключается в том, что всегда в высшей степени вредно увеличивать правительственную власть без крайней к тому необходимости. Всякое расширение правительственной деятельности имеет то последствие, что усиливает правительственное влияние на индивидуумов, увеличивает число людей, возлагающих на правительство свои надежды и опасения, превращает деятельных и честолюбивых членов общества в простых слуг правительства. Если бы дороги, банки, страхование, большие акционерные предприятия, университеты, благотворительные учреждения, если бы все это было делом правительственным, и вдобавок к этому если бы муниципальные корпорации и местные учреждения, со всеми теперешними их атрибутами, были простыми органами центральной администрации, которые заведовались бы чиновниками по назначению и на жаловании от правительства, то при таких условиях свобода исчезла бы, и вообще свободные учреждения, как у нас, в Англии, так и во всякой стране, могли бы существовать только номинально, – и зло от такого порядка вещей было бы тем более, чем с большим искусством и с большим знанием дела была бы устроена административная машина, и чем способнее были бы те руки и те головы, с помощью которых она работала. В последнее время в Англии предлагали ввести такую меру, чтобы все должности по гражданской службе, занимаемые теперь по назначению от правительства, замещались по конкурсу; таким образом полагали приобрести для гражданской службы самых способных и образованных людей. Многое было сказано и написано по этому случаю и за, и против подобной меры. Один из главных аргументов, на который особенно сильно напирали противники этой меры, состоял в том, что государственная служба не дает достаточного вознаграждения и не представляет такой привлекательной перспективы, чтобы привлечь к себе лучшие дарования, – что другие профессии, служба в частных обществах и в других частных учреждениях, всегда будут представлять для талантливых людей карьеру, более для них привлекательную. Ничего не было бы удивительного, если бы этот аргумент был приведен защитником обсуждавшейся системы в ответ на главное затруднение, какое она представляет; но нельзя не удивляться тому, что ее противники представляли, как главный против нее аргумент, именно то, что составляет в ней, так сказать, предохранительный клапан. Такая система, которая имела бы своим результатом привлечение на государственную службу всех лучших дарований, представляла бы, конечно, серьезную опасность. Если правительство возьмет на себя удовлетворение всех этих общественных потребностей, для удовлетворения которых необходимы организованное действие сообща, широкая обдуманная предприимчивость, и если при этом оно привлечет к себе на службу самых способных людей, то тогда в государстве образуется многочисленная бюрократия, в которой сосредоточится все высшее образование, вся практическая интеллигенция страны (мы исключаем из этого чисто спекулятивную интеллигенцию), – вся остальная часть общества станет по отношению к этой бюрократии в положение опекаемого, будет ожидать от нее советов и указаний, как и что ей делать, – тогда честолюбие самых способных и деятельных членов общества обратится на то, чтобы вступить в ряды этой бюрократии, и раз вступив, подняться как можно выше по ступеням ее иерархии.
При таком порядке вещей вся та часть общества, которая находится вне бюрократии, сделается совершенно неспособной, по недостатку практического опыта, обсуждать или сдерживать бюрократическую деятельность. Никакая бюрократия не в состоянии принудить такой народ как американцы делать или терпеть что-нибудь, чего он не хочет. Но там, где все делает за народ бюрократия, там ничто не может быть сделано, что противно интересам бюрократии. Политическая организация бюрократических стран представляет нам сосредоточение всего опыта, всей практической способности народа в одну дисциплинированную корпорацию для управления остальной его частью, – и чем совершеннее эта организация, чем более привлекает она к себе способности из всех слоев общества, чем успешнее воспитывает она людей для своих целей, тем полнее общее порабощение, а вместе с тем и порабощение самих членов бюрократии. В таких странах правители настолько же рабы бюрократической организации и дисциплины, насколько управляемые – рабы правителей. Китайский мандарин есть в такой же степени орудие и креатура деспотизма, как и самый последний земледелец. Каждый иезуит есть полный раб своего ордена и существует только ради коллективной силы и значения своих членов.
Не надо также забывать, что поглощение всех лучших способностей страны в правительственную корпорацию рано или поздно делается бедственным для умственной деятельности и прогрессивности самой этой корпорации. Будучи крепко сплочена, действуя как система, и следовательно, как и все системы, руководствуясь в своих действиях известными, раз установленными правилами, правительственная корпорация подвергается постоянно искушению впасть в беспечную рутину, превратиться в мельничную лошадь, и когда она раз впадет в такое состояние, то если по временам и выходит из него, так разве только увлекаясь какой-нибудь незрелой идеей, успевшей завладеть фантазией одного из руководящих его членов. Эти наклонности, общие всем бюрократическим корпорациям, находятся между собой в тесной связи, хотя, по-видимому, и противоречат одна другой. Единственно, что может сдерживать эти наклонности, что может служить стимулом для поддержания способностей бюрократии на известной степени высоты, это – если способности бюрократии будут предметом неусыпной критики со стороны других не менее сильных способностей, находящихся вне ее. Но для этого необходимо существование таких условий, при которых могли бы независимо от правительства, формироваться люди, способные и приобретать те качества и ту опытность, без которых невозможно правильное суждение о важных практических делах. Если вы хотите иметь постоянно хорошую корпорацию чиновников, и притом такую корпорацию, которая была бы способна создавать улучшения и имела бы охоту их воспринимать, если вы хотите, чтоб ваша бюрократия не переродилась в педантократию, то не допускайте, чтобы она сосредоточивала в себе все занятия, которые образуют и воспитывают способности, необходимые для управления людьми.
Указать тот пункт, за который коллективная сила общества, управляемая признанными ее руководителями, не должна заходить в своем стремлении к устранению препятствий, лежащих на пути к достижению общего блага, – указать тот пункт, с которого применение этой силы становится вредным для свободы и прогресса, или правильнее сказать, с которого зло от применения этой силы начинает преобладать над истекающим из нее добром – сохранить насколько возможно все выгоды, какие представляет политическая и интеллектуальная централизация, избегая при этом чрезмерного поглощения частной деятельности правительственною, вот один из самых трудных и самых сложных вопросов в науке управления. Это – такой вопрос, который не допускает общего абсолютного решения; его решение условливается главным образом, практическими подробностями, требует принятия во внимание весьма многочисленных и разнообразных соображений. Впрочем, я полагаю возможным признать следующее общее правило, как практический принцип, который можно безопасно принять в руководстве как идеал, который надо иметь постоянно в виду, как критерий, по которому следует обсуждать все мероприятия к преодолению препятствий: наивозможно большее раздробление власти при полном достижении тех целей, какие должна иметь власть, и вместе с этим наивозможно большая централизация знания и наивозможно большее излияние этого знания от центра. Так в муниципальной администрации, подобно тому, как это существует в штатах Новой Англии, все местные дела, не подлежащие непосредственному заведованию тех, кого непосредственно касаются, должны быть раздробляемы между отдельными должностными лицами, избранными местным населением, и кроме того, каждый особый род местных дел должен подлежать надзору особого центрального учреждения, которое составляло бы часть общего правительства. Орган этого центрального надзора должен сосредоточивать в себе, как в фокусе, все разнообразное знание и весь опыт, какие только могут быть почерпнуты из того, что делается во всех местностях по известной отрасли общественных дел, а также из того, что делается по этому предмету в других странах, и, наконец, из общих принципов политической науки. Этот центральный орган должен знать все, что только делается по предмету, и его специальная обязанность должна состоять в том, чтобы делать приобретенное им знание полезным для других. Надо предполагать, что, будучи поставлен на такую высоту, которая делает для него доступной столь широкую сферу для наблюдения, подобный орган будет чужд мелких предрассудков и узких взглядов, свойственных местным органам, и его мнения будут иметь большой авторитет; но власть его, по моему мнению, должна ограничиваться только понуждением местных должностных лиц к исполнению законов, данных им в руководство. Во всем том, что не предусмотрено общими правилами, местные должностные лица должны быть предоставлены своему собственному суждению под личной ответственностью перед своими избирателями. За нарушение правил эти лица должны быть ответственны перед законом, а сами правила должны устанавливаться законодательной властью. Центральная административная власть должна только наблюдать за исполнением законов, и если законы не используются надлежащим образом, то смотря по роду дела, должна или обратиться к суду для восстановления силы закона, или к избирателям для устранения от должности лица, не исполняющего законы как следует. Нечто похожее на такой центральный орган надзора, какой мы предположили, представляет бюро закона о бедных (Poor Law Board), имеющие назначением надзирать за администраторами налога для бедных (Poor Rate). Хотя власть этого бюро и переходит за пределы той власти, какая, по нашему мнению, должна принадлежать центральному надзирающему органу, но в этом частном случае такое расширение власти было справедливо и необходимо, так как этому бюро предстояло искоренить глубоко укоренившиеся привычки дурной администрации и, притом, дело шло о таком предмете, который глубоко затрагивает не только интересы местностей, но интересы всего общества. И в самом деле, нельзя же ведь признать, чтобы какая-нибудь местность имела нравственное право через дурное ведение своих дел превращать себя в гнездо пауперизма, потому что этот пауперизм неизбежно будет переходить на другие местности и таким образом вредить нравственному и физическому благосостоянию всего рабочего класса. Впрочем, если в данном случае и может быть совершенно оправдана та административная и законодательная власть, какая предоставлена бюро закона о бедных (и которой это бюро пользуется весьма умеренно, благодаря господствующему на этот счет в обществе мнению), так как тут дело идет о первостепенном интересе всего народа, но ни в каком случае не может быть оправдано предоставление подобной власти такому органу, который надзирает за интересами чисто местными. Существование центральных надзирающих органов было бы равно полезно по всем отраслям администрации. Никогда не может быть излишней такая деятельность правительства, которая не препятствует индивидуальной деятельности и индивидуальному развитию, а только помогает им, поощряет их. Зло начинается там, когда вместо того, чтобы вызвать людей на деятельность индивидуальную или коллективную, правительство заменяет их деятельностью своей собственной, когда вместо того, чтобы служить источником, откуда каждый мог бы черпать нужные ему сведения, вместо того, чтобы советовать, а в случае нужды и призывать на суд, оно заставляет людей работать против их воли или стоять в стороне, сложа руки, и само за них делает то, что они должны были бы делать. В конце концов государство всегда бывает не лучше и не хуже, чем индивидуумы его составляющие. Если оно предпочтет административное искусство, или, лучше сказать, эту кажущуюся способность, которая приобретается практическим занятием подробностями какого-нибудь дела, – если оно это предпочтет широкому и высокому индивидуальному развитию и умалит таким образом своих граждан, чтобы сделать послушным в своих руках орудием для достижения хотя бы даже и благих целей, то не замедлит оно убедиться, что с маленькими людьми нельзя сделать ничего великого, и что превосходная его машина, для совершенства которой оно всем пожертвовало, ни к чему не пригодна по причине отсутствия жизненной силы, которую оно задавило, чтобы облегчить ход своей машины.
