И. В. Стародубровская
Анализ региональной антикризисной политики
Таблица 3.2
Поддержка создания новых предприятий в шести регионах
Источники: Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Калининградской области за 2009 г.; Информационный бюллетень «Малый и средний бизнес Томской области. Итоги-2009»; Итоги реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Пермского края в 2009 г.; Основные мероприятия по развитию малого и среднего предпринимательства в Пермском крае в 2009 г.; данные региональных администраций.
Первые шаги по использованию механизмов поддержки малого бизнеса для легализации сельскохозяйственного производства были сделаны в Бурятии. В рамках пилотного проекта в Хоринском районе республики была предпринята попытка применить данный механизм для легализации личных подсобных хозяйств, владельцы которых формально считаются безработными, и перевода их в статус индивидуального предпринимательства. Основным стимулом являлись выделение средств и помощь в организации межевания земель. Для участия в проекте было выделено 2,5 млн руб. на 180 хозяйств. Эти хозяйства отбирали из 300 желающих по следующим критериям: наличие земельного пая, техники, скота, а также готовность владельца участвовать в сельскохозяйственной кооперации (например, на основе родственных связей). В рамках программы поддержки занятости безработные (владельцы личных подсобных хозяйств, выбранные для участия в проекте) получали годовое пособие по безработице и использовали его в качестве паевого взноса в сельскохозяйственный потребительский кооператив. Таким образом создано четыре кооператива. В перспективе планируется продолжить данный процесс, а также наладить между созданными кооперативами более тесные связи.
На настоящий момент реализация пилотного проекта представляется успешной. Процесс межевания земель, запущенный в ходе проекта, активно развивается уже за его рамками – в процессе оформления находится около 1 тыс. земельных паев, проведение землеустроительных работ финансируется самими жителями. Активизация сельскохозяйственной кооперации является одним из основных инструментов, позволяющих решить центральную проблему мелкого сельскохозяйственного производства – переработки и сбыта продукции.
В то же время в дизайн проекта заложены определенные риски, которые могут проявиться в среднесрочной перспективе. Эти риски связаны с двумя факторами: негативными стимулами к легализации и ролью административных механизмов в формировании сельскохозяйственной кооперации.
Безусловным негативным стимулом перевода личного подсобного хозяйства в статус индивидуального предпринимательства является необходимость платить налоги. Не очевидно, что единовременные позитивные стимулы к легализации, хотя и значимые для Республики Бурятия – выделение средств на оформление земельных паев, республиканская программа «Президентский теленок» (предоставление индивидуальным предпринимателям в лизинг племенного скота) и т. п., – способны на длительный срок уравновесить возникающие дополнительные издержки. Пока принято решение, что налоги за членов кооперативов, кроме земельного, платят сами кооперативы. Однако такое решение может быть лишь временным. При усилении налоговой нагрузки непосредственно на сельхозпроизводителей не исключен возврат большей части сельскохозяйственного производства «в тень» даже при формальном сохранении статуса индивидуального предпринимателя. Единственный позитивный стимул, который, как представляется, способен переломить данную тенденцию, – это эффективная работа сельскохозяйственной кооперации. Но и в данной сфере заложены определенные риски.
Во-первых, обсуждается вопрос о создании единой управляющей компании для сформированных кооперативов. Возникновение кооперативов более высокого уровня, не занятых непосредственно сельскохозяйственным производством, но содействующих его организации, является естественной тенденцией по мере развития процесса кооперации. Опыт показывает, что случаях, когда это происходит естественным путем и к руководству кооперативов более высокого уровня приходят наиболее эффективные организаторы из числа руководителей низовых кооперативов, возможно получение значительного позитивного эффекта. Однако создание искусственной структуры, оторванной от непосредственных интересов сельхозпроизводителей несколькими промежуточными звеньями, таит риск появления административной надстройки, скорее бюрократизирующей процесс, чем способствующей его оптимальной организации.
Во-вторых, в организации сельскохозяйственных кооперативов большую роль сыграли администрации сельских поселений. Теперь ставится вопрос о том, чтобы часть прибыли кооперации отчислялась на решение вопросов местного значения поселений. Очевидно, что смешение административных и экономических начал не только способно затормозить развитие кооперации, но неизбежно приведет к многочисленным конфликтам. Сотрудничество местной власти и сельских кооперативов – естественный процесс, направленный на развитие и повышение конкурентоспособности территорий. Однако важно, чтобы такое сотрудничество носило взаимовыгодный характер и строилось вокруг конкретных проектов, а не превращалось во взимание административной ренты.
В-третьих, далеко не все новые малые предприятия, которым оказывали грантовую поддержку, реально являются старт-апами. Часто эти предприятия создаются прежним кругом собственников и контролируются уже существующими крупными структурами. Более того, распространена мимикрия крупного бизнеса под мелкий с целью получения дополнительных льгот и поддержки. С этим, в частности, связано осторожное и избирательное отношение к предоставлению преференций малому бизнесу в Пермском крае, где руководство пошло на снижение ставки по упрощенной системе налогообложения (с 15 до 5 %) лишь для сфер деятельности, в которых в настоящее время малый бизнес не развит и ему приходится конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями.
Наконец, в-четвертых, сами программы поддержки малого и среднего бизнеса носят избирательный характер. В каждом регионе сформулированы свои приоритеты, определяющие, в каких сферах должен развиваться бизнес для получения поддержки. В некоторых регионах перечень приоритетных видов деятельности широк и не является барьером к получению финансовых средств. Однако такая ситуация не универсальна. Так, в Вологодской области есть примеры отказа в выдаче субсидии на начало собственного дела по причине неприоритетности сферы деятельности заявителя. В частности, один из резидентов бизнес-инкубатора, создавший малый бизнес в сфере транспорта на средства годового пособия по безработице, не получил субсидию, поскольку транспорт не относится к приоритетным для области видам деятельности.
Анализ соотношения мер модернизационного характера и мер, направленных на сохранение status quo в антикризисной политике шести рассматриваемых регионов, позволяет сделать вывод, что наибольший акцент на использование модернизационного потенциала кризиса был сделан в двух регионах – Пермском крае и Калининградской области. В то же время опыт Калининградской области демонстрирует и те риски, которые связаны с проведением активной модернизационной политики в условиях, когда ради этого приходится сокращать социальные расходы. Усиление социальной напряженности в регионе, связанное с целым комплексом различных причин, частично объясняется именно такой позицией регионального руководства.
Усиление социальной напряженности – закономерный результат модернизационных усилий. Модернизация неизбежно представляет собой процесс, в котором, с одной стороны, есть победители и проигравшие, а с другой – ради будущего успеха приходится жертвовать некоторыми текущими потребностями. Тем самым проблемы, с которыми столкнулась Калининградская область, в определенной мере есть объективная цена модернизации при ограниченных финансовых ресурсах. В то же время подобные риски модернизации, особенно в условиях кризиса, существенно повышают роль общественного взаимодействия и диалога как инструмента смягчения возникающих противоречий, потребность в достижении общественного консенсуса вокруг стратегических целей и механизмов развития территории. Осознание важности данного инструмента характерно для всех исследованных регионов. В то же время в данной сфере наблюдаются две основные проблемы.
Во-первых, в некоторых регионах организация общественного взаимодействия заменяется разъяснением принятых решений без их реального обсуждения. Частично это связано с позицией региональных лидеров, частично – с объективными трудностями в налаживании диалога в условиях несформированности и неструктурированности второй стороны диалога – гражданского общества.
Во-вторых, в регионах, характеризующихся высокой степенью общественного согласия, консенсус далеко не всегда формируется вокруг необходимости перемен. Среди исследованных регионов есть примеры формирования консенсуса именно вокруг сохранения status quo, в этой ситуации общественное согласие во многом становится силой, существенно ограничивающей возможности региональной власти по проведению политики, направленной на какое-либо изменение существующей ситуации.
3.3. Федеральная политика: status quo против модернизации
Проблемы ориентированных на стимулирование модернизации регионов связаны с тем, что федеральная политика практически полностью поддерживала реализацию сценария, ориентированного на сохранение существующего положения дел и социальную стабильность любой ценой[7]. Тем самым для регионов, которые реализовывали аналогичную политику, соответствие федеральным приоритетам не представляло сложностей, тогда как стремление к использованию модернизационного потенциала кризиса наталкивалось на барьеры, порождаемые федеральными решениями. Попытаемся охарактеризовать федеральную политику в условиях кризиса с этой точки зрения.
Во-первых, как уже указывалось, федеральная политика была направлена на сохранение существующей структуры экономики и минимизацию открытой безработицы. И если включение расположенных в рассматриваемых регионах предприятий в перечень предприятий федерального значения не привело к каким-либо дополнительным трансфертам из федерального бюджета (на что регионы очень надеялись), то средства на поддержку занятости выделялись повсеместно, причем практически независимо от глубины кризиса и остроты проблемы безработицы. В то же время антикризисная политика на федеральном уровне не носила системного характера, у регионов имелась возможность лоббировать выгодные им федеральные решения, направленные на сохранение status quo. Обращает на себя внимание, что лоббирование решений на федеральном уровне официально включено во все антикризисные программы регионов, а максимизация выделяемого из федерального бюджета финансирования практически любой ценой выступает открыто провозглашаемым приоритетом. Все это порождает иждивенческие настроения региональных властей и не нацеливает их на самостоятельный поиск путей выхода из кризиса.
Во-вторых, средства, выделяемые по федеральным антикризисным программам, носили сугубо ведомственный характер. Фактически это означало, что для всех регионов предполагалась более или менее единая модель антикризисной политики: все они должны были бороться с безработицей и поддерживать занятость, стимулировать развитие малого и среднего бизнеса, развивать инфраструктуру, поддерживать жилищное строительство и т. п. Между тем модернизация во многих случаях предполагает концентрацию средств именно на направлениях, которые могут обеспечить наибольший эффект в данный момент. Такой возможности регионы были лишены. Последствия этого хорошо видны на примере Калининградской области. В условиях ОЭЗ в регионе и в кризис продолжают развиваться новые производства, открываться предприятия, что потенциально решает проблему безработицы естественным путем. В то же время малый бизнес, исторически развивавшийся как «теневой», и в кризис не предъявляет особого спроса на меры государственной поддержки. В этих условиях руководство региона предпочло бы сконцентрировать все средства на направлениях экономической политики, способствующих привлечению инвесторов, в частности на развитии инфраструктуры, не поддерживая при этом собственников и менеджеров, неэффективность которых выявилась в условиях кризиса. Однако такой возможности федеральная политика региону не предоставляет. В результате федеральные средства используются неэффективно, а региональная стратегия модернизации не получает ресурсов для осуществления.
В-третьих, ряд федеральных антикризисных мер был ориентирован на консервацию традиционных институциональных механизмов на региональном уровне и ставил в худшее положение регионы, которые в большей мере осуществили институциональную модернизацию. Например, в Пермском крае нет муниципальных автотранспортных предприятий, поэтому предусмотренное в рамках федеральной антикризисной политики софинансирование закупки автотранспорта у отечественных производителей оказалось неактуальным для большинства муниципалитетов (за исключением трамваев в Перми). В то же время данный механизм вполне успешно действовал в регионах, где рыночные отношения не столь развиты, как в Пермском крае, и сохранились традиционные (и в большинстве случаев малоэффективные) муниципальные транспортные предприятия.
Наконец, в-четвертых, существенный антимодернизационный потенциал демонстрировала политика федеральных ведомств, не имеющих непосредственного отношения к реализации антикризисных мер, но значительно влияющих на условия экономического развития регионов. В частности, это было связано с тем, что в условиях падения доходов федерального бюджета фискальные цели работы ведомств, и в докризисный период игравшие значимую роль, в кризис стали преобладающими. Это еще более осложнило экономическую ситуацию, и так ухудшенную влиянием экономического кризиса.
Региональные бизнес-сообщества единодушно полагают, что основные барьеры для ведения бизнеса существуют не на региональном, а на федеральном уровне: бесконечные проверки, невозможность решить проблемы с таможней, с пограничной службой. В таких условиях у региональных властей возникает специфическая антикризисная функция – «мешать другим мешать бизнесу», т. е. защищать региональных предпринимателей от волюнтаризма федеральных ведомств. Однако далеко не во всех случаях административного и политического веса регионального руководства оказывается достаточно для решения этой задачи.
По свидетельству практически всех регионов, наиболее негативную роль играет политика Федеральной таможенной службы. На встречах с региональным бизнесом приводились конкретные примеры бизнес-проектов, направленных на развитие экспортной деятельности и международной кооперации (в том числе с участием малого бизнеса), которые были заморожены из-за непреодолимых таможенных барьеров. Особенно сильно, судя по всему, данный фактор влияет на отдаленные регионы, к которым в рамках данного исследования относятся в первую очередь Калининградская область, находящаяся в положении эксклава, и Республика Бурятия.
По мнению представителей бизнес-сообщества Бурятии, регион не имеет особых экономических перспектив в связи с удаленностью основных рынков сбыта в европейской части страны. В то же время предприятия республики могут работать на расположенных гораздо ближе крупнейших рынках Монголии и Китая. Однако развитие сотрудничества тормозится таможенными барьерами.
Еще более драматичная ситуация сложилась в Калининградской области, где таможенная политика оказывает влияние на преференции, получаемые резидентами ОЭЗ. Так, в соответствии с федеральным законодательством резидентам ОЭЗ предоставляются льготы по таможенной пошлине при выполнении условия соответствия критериям достаточной переработки. Одно из условий состоит в том, что в результате осуществления операций по переработке или изготовлению товаров произошло изменение классификационного кода товаров по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности на уровне любого из первых четырех знаков. В результате необоснованного изменения правил таможенного регулирования производители телевизоров были выведены из-под действия льгот по ввозной таможенной пошлине, предусмотренных режимом ОЭЗ. По мнению местных экспертов, данный фактор сыграл не меньшую роль в катастрофическом падении производства в электронной отрасли, чем кризис как таковой.
Подобная ситуация оказывает существенное негативное влияние как на антикризисную политику как таковую, так и на долгосрочные модернизационные перспективы российских регионов. С точки зрения текущей ситуации повышение административных барьеров усиливает воздействие кризиса на региональные экономики и тем самым уменьшает эффективность собственно мер антикризисной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Другими словами, снижение административных барьеров могло бы позволить реализовать те же антикризисные меры с меньшим объемом финансовых ресурсов, при этом с большей эффективностью и модернизационной направленностью. В то же время растущие административные барьеры начинают обесценивать и более долгосрочные усилия как самой Федерации, так и регионов по улучшению инвестиционного климата, в частности по созданию особо благоприятных режимов привлечения инвестиций. Это особенно заметно на примере Калининградской области. Развитие ситуации в последнее время заставляет признать, что статус особой зоны может перестать быть конкурентным преимуществом области с точки зрения привлечения инвесторов и развития новых отраслей экономики, если федеральные власти во взаимодействии с региональными не обеспечат снижения административных барьеров, в частности, в сферах таможенного регулирования и пограничного контроля.
3.4. Экономическая политика по поддержке сельского хозяйства
Традиционно в российских регионах сельское хозяйство является объектом особой экономической политики, достаточно автономной от подходов, используемых в других сферах. Поэтому в рамках данного исследования региональная политика в отношении сельского хозяйства рассматривается в качестве отдельной темы. Сельское хозяйство играет разную роль в экономике рассматриваемых регионов. Если в Республике Бурятия доля сельского хозяйства в ВРП в 2008 г. составляла 6,7 %, то в Пермском крае – 2,5 %.
Общая характеристика политики по поддержке сельского хозяйства в шести анализируемых регионах представлена в табл. 3.3. Как видно из таблицы, объемы поддержки достаточно сильно различались по регионам как в абсолютном выражении, так и в расчете на одного сельского жителя. Безусловным лидером в данной сфере является Тюменская область, аутсайдером, во всяком случае до 2009 г., – Республика Бурятия. При этом отдача на каждый рубль вложенных в сельское хозяйство средств существенно дифференцирована по регионам. Наиболее низкой она является в Тюменской области, где в 2009 г. выход продукции сельского хозяйства на каждый рубль вложенных бюджетных средств составил 4,6 руб. Лидерами в 2009 г. были Пермский край (14,6 руб.) и Калининградская область (13,9 руб.).
В 2006–2008 гг. объемы бюджетной поддержки сельского хозяйства нарастали во всех рассматриваемых регионах, с наступлением кризиса региональная политика в данном вопросе стала более дифференцированной. В трех регионах – Тюменской и Калининградской областях, а также в Республике Бурятия – расходы на сельское хозяйство продолжали расти, причем в Республике Бурятия они выросли более чем в 2 раза; в трех других – Томской и Вологодской областях и в Пермском крае – они уменьшились, причем в Вологодской области и Пермском крае существенно. При этом наблюдается практически повсеместная тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств – выход сельскохозяйственной продукции на рубль субсидий сокращается при росте объема бюджетных вложений и растет при их падении. В шести регионах за четыре года было лишь два исключения из этого правила, причем в обоих случаях колебания объема поддержки оказались невелики.
Практически во всех регионах поддержка сельского хозяйства имеет безусловный приоритет над вложениями в сельское развитие и повышение устойчивости сельской системы расселения. Прямое сопоставление регионов в данном контексте вызывает большие трудности, так как направления финансирования сельской жизни в субъектах Федерации проходят по разным статьям бюджета. Тем не менее обращает на себя внимание, что программа развития несельскохозяйственных видов деятельности на селе из рассматриваемых регионов имеется только в Республике Бурятия (РЦП «Развитие несельскохозяйственной деятельности в сельской местности Республики Бурятия на 2009–2012 годы»), причем принята она уже в условиях кризиса. Программа утверждена постановлением Правительства РБ от 5 марта 2009 г. № 67 и направлена на решение следующих задач:
• создание и развитие несельскохозяйственной деятельности в сферах сельского туризма, сельской торговли, народных промыслов и ремесел, бытового и социально-культурного обслуживания сельского населения, заготовки и переработки дикорастущих плодов и ягод, лекарственных растений и другого недревесного сырья;
• формирование инфраструктуры и материально-технической базы для развития несельскохозяйственного бизнеса в сельской местности;
• повышение уровня занятости сельского населения путем развития несельскохозяйственных видов деятельности.
Запланированный объем финансирования реализации программы на период 2009–2012 гг. составляет в ценах соответствующих лет 690,5 млн руб., в том числе за счет республиканского бюджета – 124,0 млн руб.
В остальных регионах сельское развитие трактуется в первую очередь как строительство жилья и создание инфраструктуры в сельской местности, а не как повышение диверсификации и устойчивости сельской экономики.
Регионы различаются не только объемом и направлениями вложения средств, но и принципами, на которых организуется система поддержки сельского хозяйства. Основное различие связано с тем, на кого направлены основные усилия по поддержке сельского хозяйства – на сильных, на слабых либо на всех без исключения. Так, в законодательстве Калининградской области зафиксирован принцип: субсидии выплачиваются хозяйствам, которые имеют показатели эффективности (урожайность, надои и т. п.) на уровне не ниже среднеобластных независимо от того, являются они крупными или мелкими. При этом бюджетные средства идут в основном на субсидирование процентных ставок по банковским кредитам. Аналогичный принцип к предоставлению финансовой поддержки начинают внедрять в Пермском крае.
Таблица 3.3
Анализ сельскохозяйственных расходов в шести регионах России, 2006–2009 гг.
Источники: Федеральная служба государственной статистики; Министерство финансов России; Федеральное казначейство.
Более сложная (и менее прозрачная) система реализована в Республике Бурятия. Ранее поддержку оказывали всем хозяйствам без учета их статуса и эффективности деятельности. В конце 2008 г. принято постановление Правительства РБ от 11 декабря 2008 г. № 529 «Об одобрении Концепции развития агропромышленного комплекса и сельских территорий Республики Бурятия на 2009–2017 годы и на период до 2020 года», во многом изменившее идеологию государственной поддержки сельского хозяйства. Ставится задача укрупнения производства и развития прогрессивных кооперативных и интегрированных формирований, которую предлагается осуществлять на основе:
• концентрации государственной поддержки на крупных, эффективно функционирующих сельскохозяйственных организациях;
• развития адресной государственной поддержки товаропроизводителей с ориентацией на осуществление комплексных инвестиционных проектов по интенсификации производства;
• специализации сельскохозяйственных организаций на производстве отдельных видов продукции;
• стимулирования развития собственной сырьевой базы у организаций перерабатывающей промышленности.
С 2008 г. сельскохозяйственные организации отбирают для включения в реестр получателей государственной поддержки по республиканской целевой программе в соответствии со следующими критериями: посевные площади, валовая продукция, надои, привесы, уровень средней заработной платы, уплачиваемые налоги и т. п. При этом каждое хозяйство берет на себя обязательства по наращиванию эффективности и социальных результатов своей деятельности (в частности, уровня заработной платы). Мониторинг выполнения соответствующих показателей проводится ежеквартально. В 2009 г. таких хозяйств было 69 (из приблизительно 200 сельскохозяйственных организаций), они получили 84 % объема государственной помощи. Перечень включенных в реестр хозяйств ежегодно обновляется и имеет тенденцию к росту. Направления поддержки включенных хозяйств также в определенной степени отличаются от остальных. В них концентрируется поддерж ка, направленная, в частности, на развитие кормовой базы скотоводства в республике (покупка минеральных удобрений, кормозаготовительных комплексов и т. п.), а также на приобретение элитных семян, содержание племенного скота. При этом субсидирование процентной ставки по кредитам, развития коневодства и овцеводства, приобретения ГСМ распространяется на все хозяйства республики, а не только на лучшие.
Обращает на себя внимание то, что если в Калининградской области и Пермском крае политика, направленная на поддержку лучших, отражается на показателях эффективности поддержки, то в Бурятии подобный эффект пока не достигнут (табл. 3.3). За четыре года объем поддержки сельского хозяйства в республике вырос практически в 4 раза, в то время как отдача от данной поддерж ки снизилась более чем втрое. В то же время, по информации региональных властей, в 2009 г. наметился перелом негативного тренда в данной сфере. Однако пока он не нашел отражения в статистических показателях, поскольку бюджетные средства в размере 835 млн руб. были выделены хозяйствам в конце декабря и не смогли повлиять на рост валовой продукции сельского хозяйства.
Целевая направленность сельскохозяйственной политики в остальных трех регионах выражена не столь явно. В Томской области в качестве условий выделения ряда субсидий выдвигаются лишь требования неснижения количественных и качественных показателей сельскохозяйственной деятельности по сравнению с достигнутым уровнем без учета исходной эффективности деятельности. В Вологодской области требования к эффективности вообще неспецифицированы. По факту средства, судя по всему, концентрируются далеко не в самых эффективных хозяйствах. Так, на 22 района, где проживает 22 % сельских жителей и производится 25 % продукции сельского хозяйства, приходится 38 % государственной поддержки. Впрочем, это не противоречит идеологии областного руководства; в региональном законодательстве предусмотрено даже такое направление, как поддержка сельхозтоваропроизводителей области в сфере налогообложения и финансового оздоровления.
В Тюменской области при выделении господдержки также используются некоторые качественные критерии. Однако масштаб поддержки сельского хозяйства здесь столь велик, что вряд ли способен играть значимую роль. В области существует даже такое экзотическое направление, как субсидии на поддержание поголовья кроликов. А для развития свиноводства на личных подворьях кредит фактически предоставляется под 3 % годовых.
Обращает на себя внимание факт, что поддержка личного подсобного хозяйства за счет бюджетных средств предоставляется во многих регионах, несмотря на то что личное подсобное хозяйство не является зарегистрированной предпринимательской деятельностью и не платит налогов. Приведенный пример попытки легализации личного подсобного хозяйства в Республике Бурятия не является распространенной практикой.
