И. В. Стародубровская
Анализ региональной антикризисной политики
Глава 4. Сравнение бюджетной антикризисной политики регионов
4.1. Докризисная бюджетная политика: использованные и упущенные возможности, основные риски
4.1.1. Темп роста и объем бюджетных доходов – основные факторы, определяющие набор возможных стратегий бюджетной политики
Бюджетная политика во многом зависит от объективной ситуации с доходами субъекта РФ. Можно выделить две характеристики доходов бюджета, определяющие набор возможных стратегий бюджетной политики:
• объем доходов диктует степень жесткости бюджетных ограничений;
• динамика доходов влияет на ожидания, которые в свою очередь влияют на отношение властей к риску (готовность финансировать приоритеты развития за счет наращивания долгового бремени).
Эти характеристики в каждом конкретном регионе трансформируются в тот или иной набор возможностей бюджетной политики. На рис. 4.1 представлена динамика совокупных доходов всех рассматриваемых регионов.
Однако поскольку Тюменская область по этому показателю существенно превосходит остальные пять регионов, проиллюстрируем динамику их доходов отдельным рисунком (рис. 4.2).
На основании данных, представленных на рис. 4.1 и 4.2, проведем простейшую типологизацию регионов по уровню и динамике среднедушевых бюджетных доходов.
Источник: Федеральное казначейство.
Рис. 4.1. Динамика подушевых совокупных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в ценах 2001 г. (с учетом ИБР), тыс. руб./человек
Источник: Федеральное казначейство.
Рис. 4.2. Динамика подушевых совокупных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в ценах 2001 г. (с учетом ИБР), тыс. руб./человек (без Тюменской области)
Первая группа – высокий уровень и высокий темп: Вологодская и особенно Тюменская области, причем высокие уровень и темп роста бюджетных доходов здесь во многом носили конъюнктурный характер.
Вторая группа – высокий уровень и низкий темп: только Пермский край, однако в последние два года по темпу роста бюджетных доходов регион явно тяготел к первой группе.
Третья группа – невысокий уровень и высокий темп: Калининградская область. В 2005–2008 гг. среднедушевые доходы консолидированного бюджета области росли быстрее, чем аналогичный показатель в среднем по субъектам РФ. Если в 2001 г. данный показатель в Калининградской области составлял лишь 78 % общероссийского уровня, то в 2008 г. он вырос до 102 %.
Четвертая группа – низкий уровень и низкий темп: Томская область и Республика Бурятия. Если Бурятия объективно обладает невысоким экономическим потенциалом, то Томская область стала жертвой трансфертного ценообразования. Значительная часть генерируемой в области прибыли от нефтедобычи через трансфертные цены перераспределяется в другие регионы. Для доказательства справедливости данного тезиса можно привести следующие цифры. В 2007 г., согласно форме ФНС России 1-НОМ, на территории области было собрано 2,1 % доходов по НДПИ (строка 1055 – «добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа) из общего объема поступлений по данному налогу». В то же время поступления по налогу на прибыль от данной отрасли в бюджеты всех уровней с территории Томской области составили лишь 0,65 % общероссийского объема. В региональный же бюджет было зачислено только 0,34 % общероссийского объема поступлений по налогу на прибыль от нефтедобычи, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. Таким образом, только в 2007 г., по грубым расчетам, область недополучила по налогу на прибыль организаций порядка 6 млрд руб., или 38 % общего объема налоговых доходов. Следовательно, поток нефтяных доходов, обрушившийся на регионы первой и второй групп, до регионов четвертой группы дошел лишь в виде ручейка федеральной помощи, полноводного в случае Республики Бурятия и крайне скудного для Томской области.
Соотношение уровня и темпа роста бюджетных доходов (рис. 4.3) определяет набор возможных стратегий бюджетной политики для региона.
Источник: Федеральное казначейство.
Рис. 4.3. Средний уровень фактической бюджетной обеспеченности после получения межбюджетных трансфертов и средний темп прироста реальных доходов в 2001–2008 гг.
Для богатых регионов с высоким темпом роста доходов (первая группа: Тюменская и Вологодская области) в докризисный период был актуален вызов конъюнктурных доходов. Как показывает российский и мировой опыт, конъюнктурные доходы определяют богатое «меню» бюджетных стратегий:
1) «реформа с деньгами» – форсированное и социально приемлемое (есть средства на «выкуп реформ» у групп интересов, которые заинтересованы в сохранении статус-кво) реформирование бюджетного сектора;
2) «концентрация на приоритетах развития» – осуществление экономически и социально необходимых расходов, как правило, капитального характера (нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем и для создания инфраструктуры для повышения привлекательности территории);
3) «выплата долга» – досрочная выплата долга приводит к тому, что нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем;
4) «создание резервов» – нынешние сверхдоходы используются для смягчения падения доходов в будущем;
5) «вложения в экономику» – наращивание государственных расходов, направленных на развитие и диверсификацию экономики и/или предоставление налоговых льгот бизнесу (конъюнктурные доходы используются для создания структурных доходов в будущем);
6) «популизм» – раздувание текущих расходов и амбициозные, но неэффективные капитальные расходы (конъюнктурные доходы используется так, словно они носят постоянный характер).
Первые четыре способа использования конъюнктурных доходов – это возможности, предоставляемые высокими бюджетными доходами для регионального развития. Шестой способ относится к рискам, когда смягчение бюджетных ограничений приводит к проциклической бюджетной политике и неэффективному расходованию средств. Пятый способ предоставляет одновременно возможность развития региональной экономики и риск ее «перегрева» и неэффективного использования ресурсов.
Как правило, правительства, столкнувшиеся с вызовом конъюнктурных сверхдоходов, используют сочетания перечисленных способов использования дополнительных ресурсов. При этом наиболее популярными являются третий, четвертый и пятый способы. Но, как показывает российский и зарубежный опыт, наибольших успехов добиваются правительства, в политике которых доминируют первые четыре способа. Пятый способ, как правило, труднореализуем из-за неэффективности государственного управления и невозможности угадать, какие направления экономической деятельности окажутся востребованными в будущем. В связи с этим больших успехов добиваются правительства, которые осуществляют политику по диверсификации экономики косвенно (через первый и второй способы), создавая благоприятный инвестиционный климат и необходимую для бизнеса инфраструктуру.
Относительно высокий уровень доходов при низком темпе их роста (вторая группа – Пермский край) определяет следующие наиболее вероятные стратегии бюджетной политики:
1) «консервация». Высокий уровень доходов позволяет отказаться от активных и не всегда популярных действий по реструктуризации бюджетной сети, а низкий темп роста доходов не формирует завышенных ожиданий на будущее, что, с одной стороны, удерживает от избыточного наращивания долгового бремени, а с другой – не позволяет в полной мере концентрировать ресурсы на прорывных направлениях;
2) «реформа с деньгами» в сочетании с «концентрацией на приоритетах развития». Понимая, что в будущем доходы существенно не увеличатся, для реализации своих приоритетов власти проводят оптимизацию текущих расходов.
Сочетание низкого уровня доходов с высоким темпом их роста (третья группа – Калининградская область) оставляло за властями выбор альтернатив проведения бюджетной политики:
1) «популизм» в сочетании с «наращиванием долга» (власти раздувают бюджетные расходы, в том числе за счет долгового финансирования, ориентируясь на среднероссийские объемы финансирования бюджетного сектора, ожидая при этом, что постоянный и быстрый рост доходов бюджета в будущем будет покрывать всевозрастающие потребности);
2) «реформа с деньгами или без денег» (власти проводят жесткую бюджетную политику, понимая, что в настоящее время налоговый потенциал региона существенно отстает от среднероссийского уровня; чтобы обеспечивать качество бюджетных услуг хотя бы на среднероссийском уровне, эффективность их предоставления должна быть существенно выше);
3) «реформа с деньгами или без денег» в сочетании с «наращиванием долга» и «концентрацией на приоритетах развития» (власти проводят смешанную политику, когда текущие расходы соразмеряются с нынешним низким налоговым потенциалом области, а капитальные наращиваются в том числе за счет долгового финансирования с целью обеспечить инфраструктуру для будущего увеличения экономического потенциала).
Сочетание низкого уровня доходов с низкими темпами их роста (четвертая группа: Республика Бурятия и Томская область) налагает жесткие ограничения на финансирование за счет как доходов бюджета, так и наращивания долга. Факт, что в 2001–2008 гг. бюджетные ограничения для Томской области и Республики Бурятия были существенно жестче, чем в целом для России, можно рассматривать как сдерживающий фактор развития данных регионов, в том числе осуществления капитальных вложений, реализации инновационной стратегии, создания резервов на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. В то же время более жесткие бюджетные ограничения создали предпосылки для повышения качества финансовой политики (над данными регионами, в отличие от остальной России, не довлеет «проклятье» нефтяных доходов, выражающееся в ориентированном на получение ренты поведении элит и населения).
Для данных регионов могли быть характерны следующие стратегии развития (перечислены в порядке убывания вероятности их реализации):
1) «консервация» (в условиях дефицита ресурсов нет средств на «выкуп реформ» и на осуществление масштабных проектов; проще всего финансировать бюджетную сеть от достигнутого уровня);
2) «реформа с деньгами или без денег» (проведение оптимизации расходов) в сочетании с «концентрацией на приоритетах», для чего активно привлекаются федеральные ресурсы и долговое финансирование (бедность данных регионов и невысокий темп роста доходов налагают существенные ограничения на реализацию данной стратегии).
В табл. 4.1 представлено обобщение набора стратегий бюджетной политики, определенное объемом и темпом роста доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
Судя по этим данным, наибольший выбор возможных бюджетных стратегий был у богатых регионов с высоким темпом роста доходов (Тюменская и Вологодская области). При этом Тюменская область настолько богата, что могла реализовать одновременно практически весь набор указанных стратегий.
Широкий выбор бюджетной политики был и у Калининградской области. Это объясняется противоречием между низким уровнем бюджетных доходов и высоким темпом их роста в сочетании с географическим положением региона в центре Европы, в результате чего возникает разрыв между действительностью и ожиданиями властей и населения относительно будущего (или желательного) состояния региона и его финансовых ресурсов. Этот разрыв обусловливает многовариантность бюджетной политики.
Таблица 4.1
Набор теоретически возможных бюджетных стратегий
* Вывод о высокой вероятности выбора стратегии «Создание резервов» в Пермском крае сделан на основе анализа структуры доходов его бюджета; см. следующий раздел.
В Томской области и Республике Бурятия выбор был между масштабностью реформы в общественном секторе и степенью изменения статус-кво, обеспечивающим социальную стабильность. Стремление интенсифицировать региональное развитие в данных регионах автоматически должно было привести к наращиванию долга, которое в свою очередь из-за бедности территорий было жестко ограничено.
Самый трудный выбор бюджетной стратегии достался Пермскому краю. С одной стороны, регион явно относится к богатым территориям, получающим значительные конъюнктурные доходы. С другой – его доходы в 2002–2007 гг. росли медленно, что должно было отрезвляюще действовать на региональные власти, помешать им влезать в долги и заниматься излишним популизмом. В результате власти оказались перед альтернативой: полностью принять идеологию оптимизации бюджетных расходов и сконцентрироваться на приоритетах развития либо благополучно существовать в рамках не очень жестких бюджетных ограничений без шансов реализовать приоритеты развития в условиях, когда под них нет ни федерального финансирования, ни возможности привлечь масштабные заемные средства.
4.1.2. Структура бюджетных доходов как основной фактор, определяющий риски бюджетной политики
Структура доходов определяет степень зависимости бюджетной политики региональных властей от внешних факторов (экономическая конъюнктура, финансовая помощь федерального центра). Данные о структуре доходов рассматриваемых субъектов РФ представлены в табл. 4.2.
Анализ структуры доходов рассматриваемых субъектов РФ до кризиса позволяет разделить их на две группы.
Первая группа – регионы, чьи доходы в значительной степени подвержены колебаниям экономической конъюнктуры, – Тюменская и Вологодская области, а также Пермский край. В структуре их доходов преобладал налог на прибыль организаций, а в доходах Тюменской области кроме налога на прибыль чрезвычайно высокой была доля поступлений по НДПИ, непосредственно зависящих от цены на нефть.
Таблица 4.2
Структура доходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ в 2008 г., %
* Сумма неналоговых доходов включает доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Источники: Федеральное казначейство, расчет авторов.
Вторая группа – регионы, чьи доходы менее подвержены колебаниям экономической конъюнктуры (во всяком случае в кратко- и среднесрочной перспективе), – Республика Бурятия, Томская и Калининградская области. Близкая к средней по России доля поступлений по НДФЛ (за исключением Бурятии, где эта доля была несколько ниже среднероссийский) являлась некоторой гарантией стабильности доходов регионального бюджета. Это объясняется тем, что на начальных этапах экономического кризиса хозяйствующие субъекты, как правило, стремятся сохранить наиболее квалифицированные кадры, увольнение которых может подорвать основу бизнеса. Добавляются и особенности российского законодательства, мешающие бизнесу оперативно сокращать численность занятых. В связи с этим при ухудшении экономической ситуации поступления по НДФЛ должны снижаться не так резко, как поступления по налогу на прибыль организаций. Высокая доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов данных регионов обеспечивала своеобразную подушку безопасности. В условиях наличия у федерального центра значительных финансовых резервов на начало 2009 г. межбюджетные трансферты могли рассматриваться как один из наиболее надежных источников доходов.
Обобщая сказанное, отметим, что регионы первой группы несли непосредственный риск потерять бюджетные доходы при первом же ухудшении экономической конъюнктуры. Этими регионами были особенно востребованы стратегии «Минимизация долга» и «Создание резервов». Регионы второй группы могли столкнуться с существенным падением доходов только в случае затяжного характера кризиса или резких изменений в системе межбюджетных отношений. Особенно сильно изменение межбюджетных отношений могло сказаться на доходах регионов с высокой долей субсидий в структуре доходов, так как многие субсидии являются непрогнозируемыми и непрозрачными межбюджетными трансфертами. Поэтому от изменения приоритетов федерального центра зависели прежде всего Калининградская область и Республика Бурятия.
4.1.3. Докризисные стратегии региональных властей по использованию возможностей и снижению бюджетных рисков в случае ухудшения экономической конъюнктуры
Как же региональные власти использовали имевшиеся у них до кризиса возможности и пытались ли они минимизировать риск резкого сокращения доходов при ухудшении экономической конъюнктуры?
Таблица 4.3
Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006–2008 гг., %
* Без расходов на обслуживание долга.
** В основном взносы в систему ОМС за неработающее население, за исключением Тюменской области в 2006 г., когда в данном разделе были отражены безвозмездные перечисления федеральному бюджету из бюджета Тюменской области 70 % денежных средств, появившихся в результате мероприятий по укреплению налоговой дисциплины (деньги «ЮКОСа»).
Примечание. Серым цветом выделены параметры, которые могут характеризовать недостаточность усилий или объективные ограничения по оптимизации расходов; рамкой – параметры, которые могут характеризовать приоритеты региональных властей или способы их достижения; жирным шрифтом – параметры, которые могут характеризовать успешность усилий по оптимизации расходов.
Источник: Федеральное казначейство.
Таблица 4.4
Подушевые[8] расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006–2008 гг. (с учетом ИБР), % среднероссийского уровня
Примечание. Серым цветом выделены параметры, которые могут характеризовать недостаточность усилий или объективные ограничения по оптимизации расходов; рамкой – параметры, которые могут характеризовать приоритеты региональных властей или способы их достижения; жирным шрифтом – параметры, которые могут характеризовать успешность усилий по оптимизации расходов.
Источник: Федеральное казначейство.
Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо проанализировать докризисную структуру расходов консолидированных бюджетов рассматриваемых субъектов РФ (табл. 4.3) и динамику подушевых расходов по важнейшим направлениям (табл. 4.4).
На основе представленных в табл. 4.3 и 4.4 данных рассмотрим ключевые стратегии, позволившие регионам подготовиться к резкому падению доходов (проведение реформ с целью оптимизации расходов и концентрация на приоритетах развития), а также стратегии, направленные на консервацию сложившейся ситуации (будь то отраслевая структура экономики, система социальной помощи, бюджетная сеть или система расселения) и популизм.
4.1.3.1. Оптимизация расходов
Расходы на государственное и муниципальное управление. В рассматриваемых субъектах РФ были проведены определенные мероприятия, позволившие сократить неэффективные расходы на государственное управление. Вместе с тем для выявления лидеров данного процесса необходимо использовать несколько источников информации (их обобщение представлено в табл. 4.5).
Наименьшая доля неэффективных расходов на государственное и муниципальное управление наблюдалась в Пермском крае и Тюменской области. Высокая доля неэффективных расходов в Республике Бурятия и Томской области во многом объясняется структурой расселения в данных регионах, в связи с чем местное самоуправление обходится им довольно дорого. Если сравнить подушевые расходы регионального бюджета на общегосударственные расходы в 2008 г. без учета расходов по обслуживанию долга в рассматриваемых нами регионах, а также среднедушевые управленческие расходы регионального бюджета, то показатели Республики Бурятия окажутся одними из самых лучших (уступая лишь показателям по Пермскому краю).
Таким образом, учитывая совокупность рассматриваемых показателей, можно сделать вывод о том, что наибольшей оптимизации управленческих расходов удалось добиться в Пермском крае, наименьшей – в Вологодской области.
Жилищно-коммунальное хозяйство. Рассматриваемые регионы до кризиса отличались сравнительно низким уровнем неэффективных расходов на ЖКХ (табл. 4.6). Отсутствие неэффективных государственных расходов в данной отрасли объясняется прежде всего высокой долей возмещения населением затрат на предоставление ЖКУ (по оценке Минрегиона России, более 90 % в Пермском крае и более 97 % в Вологодской области в 2008 г.). Таким образом, предприятия ЖКХ практически не дотируются из региональных и местных бюджетов. При этом поддержка населения осуществляется через соответствующие субсидии, финансируемые по разделу «Социальная политика».
Таблица 4.5
Показатели, характеризующие эффективность расходов на государственное и муниципальное управление
* Приведены приблизительные значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).
** Здесь и далее под оценками Всемирного банка подразумеваются результаты проекта «Совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: анализ подходов и выработка предложений по совершенствованию» (осуществлявшегося при поддержке Всемирного банка).
*** Суммарные расходы по целевым статьям «Руководство и управление в сфере установленных функций» и «Руководство и управление в сфере установленных функций государственных органов», за исключением расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность».
Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, законы об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таблица 4.6
Показатели, характеризующие эффективность расходов и степень подготовленности к снижению бюджетных расходов в сфере ЖКХ, %
• Приведены приблизительные значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).
Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство.
Кроме того, Тюменская и Калининградская области, а также Пермский край характеризовались высокой долей капитальных расходов в общем объеме расходов на ЖКХ. При прочих равных условиях высокое значение данного показателя, особенно в период благоприятной экономической конъюнктуры, следует рассматривать положительно, так как капитальные расходы в сфере ЖКХ создают возможности:
• для экономии на текущих затратах;
• повышения привлекательности сектора для бизнеса;
• снижения капитальных затрат в ближайшем будущем.
В итоге в выигрышном положении оказались регионы, в которых низкая доля неэффективных расходов на ЖКХ сочеталась с высокой долей капитальных расходов. Данное сочетание более других свойственно Тюменской области и Пермскому краю. В наи большей степени в дальнейшем повышении эффективности сферы ЖКХ до кризиса нуждались Томская и Калининградская области.
Несмотря на невысокую долю капитальных расходов на ЖКХ в Томской области, положительным моментом является сосредоточение данных расходов на приоритетном направлении – оснащении ОЭЗ. На эти цели[9] бюджету Томска в 2008 г. было выделено три субсидии общим объемом 163 млн руб. Кроме того, в том же году бюджету Томска в целях поддержки юридических лиц – участ ников федеральных, региональных и/или местных программ по развитию обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, на выполнение работ по осуществлению технологического присоединения энергетических установок была выделена субсидия в размере 41,6 млн руб.
Образование. Все рассматриваемые регионы, за исключением Вологодской области, до кризиса добились определенных результатов по сокращению неэффективных расходов (табл. 4.7).
Тюменская область в докризисный период была несомненным лидером по повышению эффективности расходов и адаптационных возможностей в сфере образования. Образование является одним из приоритетов в области. С точки зрения постиндустриального развития важно отметить, что в структуре расходов на образование в Тюменской области большую долю занимает высшее и послевузовское образование (2007–2008 гг. – 12 %), несмотря на то что формально высшее образование не относится к региональным полномочиям. При этом основная часть расходов в сфере высшего образования направлялась на капитальное строительство учебных корпусов, общежитий для студентов и т. д. Стратегия на развитие высшего образования в Тюмени представляется оправданной, так как позволяет привлечь определенный контингент вполне платежеспособных студентов из северных округов. С точки зрения бюджетных расходов в Тюменской области наблюдалось благоприятное сочетание низкой доли неэффективных расходов с большой долей капитальных расходов на образование и высокой заработной платой работников данной сферы.
Таблица 4.7
Показатели, характеризующие эффективность расходов и подготовленность к снижению бюджетных расходов, %
* Приведены значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).
Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, Росстат, Минфин России.
Капитальные расходы и заработная плата учителей служат важным индикатором возможностей по оптимизации сети образования (есть средства на «выкуп реформы» у населения и работников бюджетной сферы), а также характеризуют накопленный системой запас прочности:
• большие капитальные расходы сегодня – это (при условии эффективности их осуществления) снижение текущих расходов и необходимости осуществления капитальных расходов завтра;
• высокая заработная плата работников – это потенциальная возможность ее неиндексации в условиях кризиса.
Учитывая это, выигрышно смотрится и докризисная ситуация в сфере образования в Калининградской области. Несмотря на высокую долю расходов на образование в структуре консолидированного бюджета и сравнительно большую долю неэффективных расходов в целом, необходимо отметить, что область проводит кропотливую работу по оптимизации сети в сфере общего образования, начального и среднего профессионального образования. Относительно высокая плотность населения и хорошая транспортная доступность территории объективно облегчают процесс реструктуризации сети общего образования. Однако для смягчения социальных последствий сокращения малокомплектных школ и повышения качества образования в области установлена сравнительно высокая заработная плата учителей (в 2008 г. – самая высокая среди рассматриваемых регионов), принимаются меры по модернизации школ, куда переводят учеников из закрываемых малокомплектных школ (по доле капитальных расходов область занимает 2-е место среди рассматриваемых регионов). В 2008 г. доля расходов на образование в консолидированном бюджете существенно снизилась. В сфере образования область неплохо подготовилась к кризису: прошла значительная оптимизация сети, заработная плата учителей была выведена на уровень, позволяющий вводить жесткие ограничения на дальнейшую индексацию фонда оплаты труда без значительных социальных последствий.
Успехи остальных рассматриваемых регионов по оптимизации расходов в сфере образования гораздо скромнее. В Томской области и Республике Бурятия при низкой плотности населения и транспортной доступности значительной части территории существовали объективные препятствия для быстрой и социально приемлемой оптимизации сети. Вместе с тем в Томской области на областном и муниципальном уровнях признается, что даже с учетом проделанной работы и объективных барьеров для оптимизации сети существуют неиспользованные резервы. Особенно тревожит ситуация в Вологодской области, где высокая доля неэффективных расходов сочетается с низкой долей капитальных расходов и низкой заработной платой учителей. Налицо стагнация ситуации при большом объеме бюджетных ресурсов.
Здравоохранение. В этой сфере до кризиса все рассматриваемые регионы добились хороших результатов по сокращению неэффективных расходов (табл. 4.8).
Они проводили реформирование в соответствии с условиями пилотного проекта, инициированного на федеральном уровне, в котором приняло участие 19 субъектов РФ (постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2007 г. № 296). Лишь Республика Бурятия не попала в число пилотных регионов, следовательно, не получила дополнительного финансирования из федерального бюджета на проведение реформы в сфере здравоохранения, однако, несмотря на отсутствие «покупки реформы» из федерального центра, власти республики пошли на определенные преобразования.
При сходной направленности реформирования системы здравоохранения регионы значительно различались как по радикальности преобразований, так и по масштабу привлечения финансовых ресурсов. Условно можно выделить два полюса успешных преобразований: Тюменская область («Реформа с деньгами») и Республика Бурятия («Реформа без денег»). Калининградская, Томская, Вологодская области и Пермский край, также добившиеся определенных успехов в оптимизации расходов на здравоохранение, располагаются между этими полюсами.
В Тюменской области благодаря эффективному «ручному» управлению и фантастическим капитальным расходам (среднедушевые капитальные расходы по разделу «Здравоохранение и спорт» в 2006–2008 гг. превышали среднероссийский уровень в 5,6 раза) удалось без значительных институциональных преобразований (степень внедрения одноканального финансирования и фондодержания в области остается сравнительно невысокой) свести к нулю неэффективные расходы в данной отрасли, обеспечить высокую заработную плату работникам.
В Бурятии в условиях низкой бюджетной обеспеченности и плотности населения удалось сосредоточить финансирование на приоритетных направлениях (относительно высокая доля капитальных расходов), начать институциональные преобразования (более активный переход на одноканальное финансирование и фондодержание, чем в среднем по стране) и резко снизить объем неэффективных расходов. Вместе с тем низкий уровень оплаты труда работников сферы был чреват тем, что в период снижения бюджетных доходов неиндексация заработной платы могла стать крайне болезненной для системы здравоохранения.
Таблица 4.8
Показатели, характеризующие эффективность расходов и подготовленность к снижению бюджетных расходов, %
* Приведены приблизительные значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).
Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, Росстат, Минфин России.
Характерными чертами реформы финансирования здравоохранения в Калининградской области стали масштабная оптимизация бюджетной сети (гораздо более жесткая, чем, например, в Бурятии), большие капитальные расходы (в том числе за счет ресурсов федерального центра), самый масштабный среди всех рассматриваемых регионов переход на одноканальное финансирование. Кроме того, в отличие от Республики Бурятия в Калининградской области удалось обеспечить относительно высокий уровень оплаты труда. Вместе с тем во время кризиса заработная плата работников сферы вряд ли безболезненно могла стать источником экономии: несмотря на некоторое (на 4 %) превышение заработной платы врачей области над среднероссийским уровнем, значительных резервов для сокращения расходов в данной сфере во время кризиса у региона не было (в отличие от сферы образования, где рассматриваемое превышение достигало 35 %). Кроме того, в период кризиса могли уменьшиться страховые взносы работодателей в систему ОМС из-за снижения заработных плат и уровня занятости. В связи с этим во время кризиса сфере здравоохранения могли объективно потребоваться дополнительные ресурсы.
