Коллектив авторов
Коррупция: природа, проявления, противодействие
Вместе с тем процесс реализации международных обязательств, вытекающих из международных договоров антикоррупционной направленности, а также использование рекомендательных документов, разработанных под эгидой ООН, Совета Европы, ОЭСР и т. д., затруднены тем, что в Российской Федерации отсутствует законодательная база, посвященная имплементации международно-правовых норм, использованию рекомендательных актов международных организаций. Положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», касающихся реализации международных договоров, для этого явно недостаточно.
Подытоживая сказанное, следует сделать вывод о том, что механизм имплементации международных антикоррупционных актов является уникальным и специфическим, требующим для своего эффективного функционирования создания ряда условий и предпосылок в государстве, без которых невозможна успешная национальная антикоррупционная политика по внедрению и реализации соответствующих международных актов.
Анализ международной антикоррупционной системы и тенденций ее развития, совершенствования и модернизации в части противодействия коррупции на глобальном и национальном уровнях позволяет сделать определенные выводы.
1. Противодействие коррупции в современных условиях необходимо рассматривать в контексте правовой реализации такого общепризнанного принципа международного права, как принцип защиты прав и свобод человека. Право каждого на свободное от коррупции общество является формацией нового поколения прав человека и непосредственно генерируется глобализационными переменами в обществе. Именно в этом контексте следует расценивать то, что основополагающее право на свободное от коррупции общество добавляет новые и необходимые измерения международному праву как право на развитие. С учетом принципа, заложенного в Декларации о праве на развитие, принятой ГА ООН 4 декабря 1986 г., процесс развития не будет иметь никакого смысла и актуальности, если коррупция как институциональный процесс не повлияет на общество, поскольку каждому человеку очевидно необходимо ее искоренение для реализации своего права на развитие[142].
При этом международному праву принадлежит ведущая роль как в формировании правового фундамента для интернационализации усилий международного сообщества в борьбе с коррупцией, так и в выдвижении новых ориентиров и целей международного антикоррупционного сотрудничества государств, международных организаций и НПО, гражданского общества.
2. Международные договоры являются базовой юридической основой, определяющей принципы и стандарты в сфере борьбы с коррупцией. На содержание принципов и стандартов в указанной сфере влияют не только международные договоры, но и международно-правовые обычаи, а также многочисленные резолюции международных межправительственных организаций, имеющих рекомендательный характер. Однако каждую группу этих источников следует рассматривать не изолированно друг от друга, а в их тесной взаимосвязи. Правила, сформулированные в резолюциях международных организаций, являются самыми мобильными по способам принятия положениями, нередко отражающими новые подходы к решениям проблемы противодействия коррупции, детализирующими ее понятие, формулирующими элементы ее содержания, а также выдвигающими концептуальные идеи этого противодействия, например, идеи о том, что коррупция создает угрозу безопасности не только в отношении отдельных стран, но и всех государств международного сообщества в целом, и борьба с коррупцией должна начинаться не только тогда, когда коррупция стала свершившимся фактом, а значительно раньше – путем реализации широких мер превентивного характера. Резолюции международных организаций способствуют формированию юридических источников: международных договоров и международно-правовых обычаев, и в этом плане роль резолюций трудно переоценить. В свою очередь, международные договоры, регулируя отношения в сфере противодействия коррупции, как юридические акты требуют от государств – участников договора добросовестного выполнения взятых международных обязательств, а в случае их нарушения государство несет международно-правовую ответственность. Что касается взятых государством международных обязательств на основе международно-правового обычая, выработанного им или группой государств в результате соответствующей практики, когда последняя воспринимается как доказательство формирования определенных «молчаливых» норм поведения, то такие нормы позволяют расширить круг государств, признающих, в частности, посредством сформировавшегося обычая соответствующие положения международного договора в сфере борьбы с коррупцией, в котором данное государство или группа государств не участвуют.
3. Позитивное накопление международно-правовой базы по противодействию коррупции привело к формированию специального антикоррупционного инструментария, в который входят международные антикоррупционные принципы и стандарты. Многие из них находят свое отражение в национальном законодательстве государств, другие еще находятся в стадии формирования. С учетом сказанного следует оценивать формы выражения и юридическую значимость международных антикоррупционных принципов и стандартов. При этом необходимо сделать оговорку, что принципы и стандарты могут сформироваться не только как правила международно-правового характера, т. е. в форме международного договора или международно-правового обычая, но первоначально и как правила рекомендательного характера – в форме определенной резолюции международной организации. Во всяком случае необходимо учитывать, что современные средства противодействия коррупции должны опираться на такую группу общепризнанных принципов и норм международного права, как его основные принципы. Основные принципы международного права как разновидность его фундаментальных норм имеют императивный характер – любой международный договор будет действительным только в том случае, если он соответствует основным принципам международного права. Эти принципы, непосредственно отраженные в тексте договора, усиливают его значение в системе действующих международно-правовых актов. Применительно к правовому регулированию противодействия коррупции необходимо выделить такие основные принципы международного права, как суверенное равенство, невмешательство во внутренние дела, обязанность сотрудничества государств, уважение прав и основных свобод человека, добросовестное выполнение международных обязательств. Помимо общих для государств международно-правовых принципов, имеющих универсальный характер, следует выделить принципы специального характера, имеющие значение для определенных отраслей и комплексов норм международного права, в данном случае для таких его комплексов, как нормы, касающиеся международного уголовного права, международно-правовой ответственности, охватывающей нормы по борьбе с транснациональной организованной преступностью, оказанию правовой помощи по уголовным делам; нормы международного процессуального права и т. п. Примером специальных принципов в сфере борьбы с коррупцией могут служить формирующиеся принципы: принцип действенного предупреждения и искоренения коррупции на основе норм как национального, так и международного права, принцип уголовной ответственности за коррупцию как физических, так и юридических лиц.
В отличие от общих и специальных принципов в сфере борьбы с коррупцией, международные стандарты представляют собой правила, охватывающие более детальные положения в регулировании вопросов противодействия коррупции. Международные стандарты в данной сфере могут иметь характер пожелания, если они нашли отражение в рекомендательной резолюции международной организации, либо юридический характер, когда конкретный стандарт определен международным договором или нашел отражение в международно-правовом обычае. Международные стандарты играют роль эталона при регулировании определенных вопросов сотрудничества государств. Они используются для определения понятия должностного лица применительно к борьбе с коррупцией, определения элементов понятия «эффективность, соразмерность уголовного наказания за подкуп должностного лица», признаков категории «справедливая, полная компенсация лицам, понесшим ущерб в результате коррупции». Стандарты в сфере противодействия коррупции применимы при формулировании правил оказания взаимной правовой помощи, выдачи преступников и т. п.
Таким образом, комплексное применение основных принципов международного права и международных стандартов будет способствовать кодификации и унификации норм, касающихся борьбы с коррупцией.
4. Наличие правоустанавливающих оснований для претворения международных антикоррупционных норм и принципов, заложенных в международных конвенциях, является основным условием для имплементации международных антикоррупционных актов. Этими правоустанавливающими основаниями для государства, в частности для Российской Федерации, является участие и вступление в силу соответствующих международных антикоррупционных конвенций. В настоящее время Российская Федерация не участвует в целом ряде антикоррупционных конвенций, включая Конвенцию по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций, принятую на Конференции полномочных представителей государств-членов ОЭСР 21 ноября 1997 г., тем самым практически нивелируя возможную имплементацию положений указанной Конвенции в российское законодательство. Также определенным «имплементационным пробелом» является неучастие России в ряде других основополагающих международных конвенций антикоррупционной направленности.
5. Практика успешной имплементации международных актов антикоррупционной направленности, в том числе и рекомендательного характера, свидетельствует о необходимости совершенствования уголовного законодательства государств, включая процессуальные нормы, с тем чтобы адекватно реагировать на все виды коррупции и соответствующие действия, способствующие или содействующие коррупции, и применения санкций, которые обеспечат надлежащее антикоррупционное сдерживание. К этому призывает ООН в Рекомендациях относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития, принятых 14 декабря 1990 г. В документе особо подчеркивается, что помимо общей и специальной криминализации коррупционных преступлений, государствам рекомендуется разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции. Таким образом, в этом смысле имплементация международных актов самого различного уровня, направленных на противодействие коррупции, должна опираться как на адекватное и своевременное законодательное регулирование антикоррупционной составляющей, так и на действенный механизм реализации соответствующих норм, включая механизм контроля за соблюдением соответствующих обязательств не из вне, а самим государством, в рамках собственных органов власти, структур и учреждений.
Кроме того, борьбу с коррупцией следует рассматривать во взаимосвязи с противодействием в отношении других международных преступлений, в том числе с борьбой против терроризма. В этом плане важное значение имеет ратификация Российской Федерацией Договора государств-участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма (27 декабря 2009 года, № 349-ФЗ), в котором борьба с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями связывается с необходимостью использования современных и эффективных форм, методов и средств. Одним из таких методов является лишение преступников доходов от преступной деятельности. Указанный Договор отражает опыт мировой договорной практики в сфере борьбы с международными преступлениями.
6. Одним из важных шагов по оптимизации международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией должно стать развитие практики международного межведомственного взаимодействия. В настоящее время вопросы борьбы с коррупцией, наряду с вопросами по противодействию другим международным уголовным преступлениям, включаются в международные договоры межведомственного характера о сотрудничестве министерств внутренних дел. Вместе с тем возможно заключение специальных международных договоров межведомственного характера, регламентирующих сотрудничество на уровне министерств и ведомств, в сфере борьбы с коррупцией. Причем такие договоры могли бы заключаться как на двусторонней основе, так и в рамках международных организаций.
7. Современные подходы к содержанию международных антикоррупционных актов все больше демонстрируют ориентированность на разработку и включение в них мер превентивного характера, т. е. в значительной степени возрастает роль профилактики и предупреждения коррупции, в том числе посредством «искоренения» коррупциогенных факторов и предпосылок для их возникновения.
§ 2. Деятельность Группы государств против коррупции (ГРЕКО)
Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) была создана в 1999 году для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы в странах, вступивших в эту организацию.
Основной формой деятельности ГРЕКО выступает процесс взаимной оценки. Он помогает идентифицировать пробелы в национальной антикоррупционной политике, инициируя проведение необходимых законодательных, институциональных и других реформ. ГРЕКО также образует платформу для определения передовых практик предотвращения и обнаружения коррупции.
Членство в ГРЕКО не ограничивается Советом Европы. Любое государство, которое приняло участие в разработке расширенного соглашения, может присоединиться, уведомляя Генерального секретаря Совета Европы. Кроме того, любое государство, которое присоединяется к антикоррупционным соглашениям в сфере уголовного права или гражданского права, автоматически становится участником ГРЕКО и принимает его методы оценки. В настоящее время ГРЕКО включает 49 государств-членов (48 европейских государств и Соединенные Штаты Америки).
Функционирование ГРЕКО определяется его Уставом и Правилами Процедуры. Каждое государство-член назначает до двух представителей, которые участвуют в пленарных заседаниях ГРЕКО с правом голосовать; каждый участник также предоставляет в ГРЕКО список экспертов, доступных для принятия участия в ее оценках.
Любая структура Совета Европы, например Парламентская ассамблея Совета Европы, может также направить своих представителей. Кроме того, ГРЕКО предоставил статус наблюдателя Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) и Организации Объединенных Наций, представленной Офисом Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (UNODC). ГРЕКО выбирает своего президента, вице-президента и членов Бюро, которые играют важную роль в проектировании рабочей программы ГРЕКО и в контроле за соблюдением методов оценки.
Уставная комиссия ГРЕКО образована из представителей Комитета министров государств, которые присоединились к ГРЕКО, и представителей, направленных другими членами ГРЕКО. Она наделена полномочиями по принятию бюджета ГРЕКО, публичному заявлению в случае если она полагает, что участник предпринимает недостаточные меры относительно рекомендаций, адресованных ему.
Устав ГРЕКО определяет основную процедуру, которая может быть адаптирована к различным юридическим документам. Руководящим органом ГРЕКО является Секретариат, возглавляемый Управляющим делами, кандидатура которого предлагается Генеральным секретарем Совета Европы.
Методы взаимной оценки ГРЕКО
ГРЕКО контролирует всех своих участников в равной степени посредством динамического процесса взаимной оценки и давления. Механизм ГРЕКО гарантирует скрупулезное соблюдение принципа равноправия и обязательств среди его участников. Контроль ГРЕКО основан на «горизонтальном» методе оценки всех участников и их приобщении к рекомендациям, нацеленным на необходимые законодательные, институциональные и другие реформы. Согласительные процедуры разработаны с тем, чтобы оценивать эффективность мер, принимаемых участниками ГРЕКО, для того чтобы осуществить соответствующие рекомендации.
Оценочная работа ГРЕКО строится на специальных циклах – раундах оценки, каждый из которых покрывает определенные темы. Первый раунд (2000–2002 гг.) оценки ГРЕКО предусматривал оценку независимости, специализации и средств национальных органов, задействованных в предотвращении коррупции и борьбе с ней. В ходе него также оценивались предусмотренные законодательством иммунитеты должностных лиц от ареста, судебного преследования и т. д.
Второй раунд (2003–2006 гг.) оценки сосредоточился на идентификации и конфискации коррупционных доходов, предотвращении и обнаружении коррупции со стороны общественности и предотвращении использования юридических лиц (корпорации и т. д.) в качестве щитов для коррупции.
Третий раунд оценки (введен в январе 2007 г.) посвящен криминализации, предусмотренной Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию, и определению прозрачности партийного финансирования. В ходе мониторинга группа оценщиков дает заключение о степени соответствия уголовного законодательства рассматриваемой страны нормам, прописанным в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Аналогичные вопросы рассматриваются в отношении дополнительного протокола к этой конвенции, касающегося целого ряда коррупционных правонарушений. Речь идет об активном и пассивном подкупе, в том числе и в частном секторе. Согласно требованиям ГРЕКО страна, проходящая мониторинг, должна не только предоставить содержащееся в национальном уголовном законодательстве определение применительно к каждому из перечисленных составов преступления, а также информацию о характере и уровне применяемых санкций, но и дать судебную статистику по каждому из вышеперечисленных коррупционных правонарушений[143].
Процесс оценки имеет определенную процедуру, в соответствии с которой команда экспертов, определенная ГРЕКО, производит оценку соответствующего участника. Анализ ситуации в каждой стране проводится на основе письменных ответов на анкетный опрос и информации, собранной на встречах с должностными лицами и представителями гражданского общества во время посещения оцениваемого государства. После оценочного визита команда экспертов ГРЕКО готовит отчет, который прежде направляется в оцениваемую страну для ответов и комментариев и только потом в окончательном виде представляется в ГРЕКО для экспертизы и утверждения. Заключения отчетов об оценке могут содержать выводы о том, что законодательство и практика оцениваемой страны подчиняются либо не подчиняются условиям наблюдения. Заключения могут включать рекомендации, которые необходимо учесть в течение 18 месяцев, а также более мягкие рекомендации, которые оцениваемые страны принимают во внимание, но формально не обязаны по ним отчитываться в рамках последующих процедур.
Наиболее сильной стороной работы ГРЕКО является согласительная процедура, в рамках которой оценивается ход выполнения рекомендаций. Оценка того, была ли рекомендация осуществлена удовлетворительно, частично или не была осуществлена, основана на оперативной сводке, сопровождаемой приложениями, представляемыми участником оценки спустя 18 месяцев после принятия отчета об оценке.
В случаях когда не все рекомендации были выполнены, ГРЕКО продлевает срок выполнения рекомендаций еще на 18 месяцев. Отчеты о согласии и приложения к ним, принятые ГРЕКО, содержат полное заключение о выполнении всех рекомендаций, цель которого состоит в том, чтобы решить вопрос об окончании согласительной процедуры относительно соответствующей страны-участника. ГРЕКО также предусматривает специальную процедуру взаимодействия с участниками, реакция которых на рекомендации ГРЕКО была признана неудовлетворительной.
Учредительный комитет ГРЕКО может сделать публичное заявление в случае, если участник оценки не реагирует на рекомендации ГРЕКО или предпринимает недостаточные меры для учета рекомендаций, адресованных ему. При этом учредительный комитет должен предварительно уведомить страну-участника об этом и предоставить ей возможность дать свои комментарии до публичного заявления.
Таким образом, деятельность Группы государств против коррупции (ГРЕКО) может рассматриваться в качестве контрольно-имплементационного механизма, обеспечивающего надлежащее применение антикоррупционных стандартов Совета Европы. Правила и процедуры, используемые ГРЕКО, могут быть распространены на другие уровни реализации международных антикоррупционных соглашений.
Российская Федерация вступила в Группу государств по борьбе с коррупцией 1 февраля 2007 г. ГРЕКО опубликовала сводный доклад по Российской Федерации, подготовленный по результатам двух раундов проведенной ею оценки[144]; по итогам этого доклада было сформулировано 26 рекомендаций, из которых в настоящее время выполнено менее половины.
Учет оставшихся рекомендаций – актуальная задача развития законодательства о противодействии коррупции. В настоящее время внимание экспертов сосредоточено на таких важных вопросах, как:
– обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
– совершенствование компетенции государственных органов, задействованных в противодействии коррупции;
– уменьшение категорий должностных лиц, обладающих иммунитетом в отношении судебного и административного преследования;
– устранение практики принятия ценных подарков в любой форме;
– подготовка типового кодекса этики для государственных и муниципальных служащих;
– обеспечение независимости судов;
– учреждение системы административных судов;
– обеспечение защиты лиц, информирующих о случаях коррупции (информаторов).