Коллектив авторов
Коррупция: природа, проявления, противодействие
§ 3. Антикоррупционная деятельность Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)
Организация экономического сотрудничества и развития – ОЭСР (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD) – международная экономическая организация развитых стран, образованная в 1961 г. по инициативе США на базе Организации европейского экономического сотрудничества – ОЕЭС (Organization for European Economic Cooperation), созданной 12 июля 1947 г. на конференции 16 стран, которым США оказывали помощь в рамках плана Маршалла как государствам, пострадавшим в годы Второй мировой войны. Преобразование ОЕЭС в ОЭСР было произведено в соответствии с подписанной 14 декабря 1960 г. в Париже странами ОЕЭС Конвенцией об Организации экономического сотрудничества и развития (далее – Конвенция об ОЭСР).
Согласно ст. 1 Конвенции об ОЭСР целью этой организации является создание условий для проведения государствами – членами этой организации согласованной политики, направленной на:
– достижение высокого и устойчивого экономического роста и уровня занятости, повышение стандарта жизни (жизненного уровня) стран – членов ОЭСР при соблюдении финансовой стабильности, а также содействие развитию мировой экономики;
– продвижение разумных экономических взглядов и методов в странах – членах ОЭСР, а также в не входящих в ОЭСР странах, идущих по пути экономического развития;
– содействие развитию международной торговли на многосторонней, недискриминационной основе в соответствии с международными обязательствами.
Достижение определенных Конвенцией об ОЭСР целей требует решения странами – членами ОЭСР ряда задач, направленных на свободное развитие торговли и инвестиций в условиях международной конкуренции, к числу которых относится совместное противодействие коррупции и, в частности, – противодействие подкупу иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок.
В настоящее время основным документом ОЭСР, определяющим создание условий для эффективного противодействия коррупции в странах – членах этой организации, является Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок (далее по тексту – Конвенция ОЭСР), подписанная 21 ноября 1997 г.
Главными положениями Конвенции ОЭСР являются следующие требования к государствам – участникам этой Конвенции:
1) установление национальными законами уголовной ответственности физических лиц за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок. В соответствии с Конвенцией ОЭСР страны-участницы этой Конвенции обязаны предусмотреть в своем законодательстве уголовную ответственность за «умышленное предложение, обещание или предоставление любых неправомерных имущественных или иных преимуществ» иностранному должностному лицу в целях содействия или противодействия заключению международной коммерческой сделки;
2) установление национальными законами ответственности юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц.
При этом характер и степень ответственности физических и юридических лиц должны быть сопоставимы с наказанием, назначаемым таким лицам, виновным в подкупе должностных лиц страны – участницы Конвенции;
3) обязанность осуществлять в соответствии с национальным законодательством судебное преследование физических и юридических лиц, совершивших подкуп иностранных должностных лиц как на территории страны, так и за границей;
4) необходимость принимать меры к тому, чтобы сумма взятки и доходы от подкупа иностранного должностного лица или имущество, стоимость которого соответствует указанным доходам, подлежали изъятию или конфискации, или принятие финансовых санкций, обеспечивающих соразмерный эффект;
5) оказание взаимной правовой помощи в расследованиях деяний, подпадающих под действие Конвенции ОЭСР, и судебных преследованиях лиц, их совершивших;
6) международный контроль за выполнением конвенционных обязательств по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц.
Под иностранным должностным лицом в Конвенции понимается:
– любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства (на всех уровнях и во всех структурах государственного и муниципального управления от центральных до местных органов власти),
– любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе и для государственного органа, предприятия или учреждения,
– любое должностное лицо или представитель международной организации.
Конвенция ОЭСР вступила в силу 15 февраля 1999 г. После вступления в силу она закрыта для подписания государствами, желающими стать ее членами, однако согласие на участие в этом международном договоре может быть выражено в форме присоединения. Иначе говоря, Конвенция является открытой для присоединения стран, не подписавших ее, но являющихся либо членами ОЭСР, либо вступающими в члены Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок (далее по тексту – Рабочая группа ОЭСР). Все государства – участники Конвенции ОЭСР являются членами Рабочей группы ОЭСР. В настоящее время участниками Конвенции ОЭСР стали уже 38 государств: в 1999 г. – 18 государств, в 2000 г. – 8 государств, в 2001 г. – 8 государств, в 2003, 2005, 2006 и 2009 годах – по одному государству.
Конвенция ОЭСР призвана обеспечить имплементацию ее положений в национальное законодательство стран-участниц Конвенции, а также содействовать развитию международного сотрудничества в сфере противодействия соответствующим коррупционным правонарушениям.
Указанная Конвенция не является первым антикоррупционным актом ОЭСР. Этой Конвенции предшествовало принятие Организацией ряда антикоррупционных документов, к числу которых относятся:
Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок от 27 мая 1994 г.;
Рекомендации Совета ОЭСР по вопросу вычета из налогооблагаемой базы суммы взяток иностранным должностным лицам от 11 апреля 1996 г.;
Рекомендации по борьбе с коррупцией при осуществлении государственных закупок за счет средств внешней помощи, утвержденные Встречей на высоком уровне Комитета по вопросам помощи развитию от 7 мая 1996 г.;
Пересмотренные Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок от 23 мая 1997 г.
После принятия Конвенции ОЭСР продолжился процесс принятия новых антикоррупционных документов ОЭСР.
Необходимо учитывать, что присоединение к Конвенции ОЭСР означает и одновременное присоединение к взаимосвязанным с этой Конвенцией актам ОЭСР, в частности к обязательным рекомендациям. В настоящее время к взаимосвязанным с Конвенцией ОЭСР актам относятся:
Комментарии к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок, принятые Конференцией полномочных представителей 21 ноября 1997 г.;
Рекомендация Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 26 ноября 2009 г. [C(2009)159/REV/ FINAL][145], являющаяся продолжением пересмотренных Рекомендаций Совета ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок от 23 мая 1997 г. [C(97)123/FINAL];
Учитываемые вышеуказанными рекомендациями документы: Рекомендации по борьбе с коррупцией при осуществлении государственных закупок за счет средств внешней помощи, утвержденные Встречей на высоком уровне Комитета по вопросам помощи развитию от 7 мая 1996 г. [DCD/DAC(96)11/FINAL]; и Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных компаний от 27 июня 2000 г. [C(2000)96/REV1);
Рекомендация Совета ОЭСР по налоговым мерам дальнейшей борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 25 мая 2009 г. [C(2009)64];
Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам подкупа и экспортным кредитам с официальной поддержкой от 14 декабря 2006 г. [C(2006)163];
Руководство по передовой практике в вопросах внутреннего контроля, этического поведения и соблюдения нормативных требований от 18 февраля 2010 г. (одобрено Советом ОЭСР в качестве неотъемлемой части Рекомендаций Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с дачей взяток иностранным должностным лицам при осуществлении международных коммерческих сделок от 26 ноября 2009 г.);
Рекомендации Совета ОЭСР по вопросу вычета из налогооблагаемой базы суммы взяток иностранным должностным лицам от 11 апреля 1996 г. [C(96)27/FINAL] (в соответствии со ст. 13 Комментариев к Конвенции участник Конвенции ОЭСР также должен принять эту рекомендацию).
Согласно установленным в ОЭСР правилам к взаимосвязанным с Конвенцией ОЭСР документам также будут относиться любые последующие поправки в вышеперечисленные документы и новые редакции этих документов либо рекомендации, принятые взамен перечисленных выше рекомендаций.
При этом имеет место стремление урегулировать актами ОЭСР отдельные вопросы ведения бизнеса, такие как ведение бухгалтерского учета, независимый внешний аудит компаний, система внутрихозяйственного контроля, а также кодексы корпоративной этики.
Как только страна становится членом Рабочей группы ОЭСР и присоединяется к Конвенции ОЭСР, ход реализации ею положений Конвенции и взаимосвязанных с ней актов ОЭСР отслеживается Рабочей группой ОЭСР.
Механизмами такого контроля со стороны Рабочей группы ОЭСР являются в том числе: заслушивание отчетов стран – участниц Конвенции ОЭСР и посещение экспертами Рабочей группы ОЭСР стран – участниц Конвенции. Как правило, отчету страны предшествует посещение ее экспертами.
Эксперты Рабочей группы ОЭСР не ограничиваются анализом законодательства отчитывающихся стран и оценивают также складывающуюся правоприменительную практику. При этом исследуются конкретные дела, связанные с подкупом иностранных должностных лиц, по которым даются рекомендации. Кроме того, Рабочей группой ОЭСР применительно к ситуации в конкретных государствах изучается роль средств массовой информации, неправительственных организаций и других институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией, вопросы предания гласности информации о подкупе иностранных должностных лиц.
К настоящему времени существуют три фазы оценки стран – участниц Конвенции ОЭСР.
Первая фаза включает следующие этапы:
– представление страной, проходящей оценку, отчета о выполнении положений Конвенции ОЭСР;
– оценка на основании подготовленного отчета соответствия законодательства страны требованиям Конвенции ОЭСР. Первоначально отчет проверяется экспертами Рабочей группы от двух государств при поддержке Секретариата ОЭСР. Затем отчет докладывается экспертами на заседании Рабочей группы и обсуждается Рабочей группой;
– принятие по итогам обсуждения рекомендаций, которые предлагается выполнить проходящей оценку стране в целях совершенствования антикоррупционного законодательства и улучшения практики его применения.
Вторая фаза включает в себя не только подготовку отчета страной, но и посещение проверяемой страны экспертами Рабочей группы ОЭСР, которые на месте знакомятся с состоянием антикоррупционного законодательства и практики его применения, в том числе с выполнением рекомендаций, данных по итогам первой фазы проверки. Итогом рассмотрения Рабочей группой ОЭСР результатов второй фазы проверки также является принятие рекомендаций Рабочей группы.
Практикуются и оценки по промежуточным фазам 1 бис и 2 бис, например, когда произошли существенные изменения в антикоррупционном законодательстве страны, чтобы их всесторонне оценить.
С 2010 г. в практику Рабочей группы ОЭСР включена третья фаза проверки, которая включает в себя ознакомление экспертов Рабочей группы со страновым докладом и их выезд в проверяемую страну для ознакомления с тем, насколько ее законодательство и складывающаяся практика его применения соответствуют Конвенции ОЭСР и взаимосвязанным с ней документам, как реализуются высказанные по итогам предыдущих фаз проверок рекомендации, а также оценку судебной практики и встречи с представителями бизнеса и неправительственных организаций. Первыми странами, прошедшими оценку по третьей фазе, стали США и Финляндия.
Отчеты по итогам любых фаз проверок рассматриваются на заседаниях Рабочей группы ОЭСР.
Оценки реализации Конвенции ОЭСР, проводимые экспертами Рабочей группы ОЭСР, показывают, что этой Конвенцией и взаимосвязанными с ней документами урегулированы еще далеко не все вопросы, решение которых требуется для активизации борьбы с коррупцией. К ним относятся:
– дача и получение взятки частными лицами в сфере бизнеса;
– вымогательство взяток и вспомогательных платежей;
– содействие политическим партиям и кандидатам, баллотирующимся на политические посты;
– использование офшорных финансовых учреждений;
– действия, блокирующие эффективное расследование случаев коррупции и судебное преследование виновных.
Тем не менее Конвенция ОЭСР эффективно дополняет Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также усилия по борьбе с коррупцией, которые предпринимаются в рамках различных международных организаций. Эти причины обусловили значительный интерес Российской Федерации к присоединению к этой конвенции.
Необходимо подчеркнуть, что членство страны в Рабочей группе ОЭСР и присоединение к Конвенции ОЭСР являются одними из обязательных условий для ее вступления в ОЭСР. В свою очередь условием получения членства в Рабочей группе ОЭСР является приведение государством-кандидатом своего национального законодательства в полное соответствие с положениями Конвенции ОЭСР. В частности, обязательно наличие в национальном законодательстве норм, предусматривающих для физических лиц уголовную ответственность за подкуп иностранных должностных лиц и уголовную, административную или гражданскую ответственность – для юридических лиц. Основное требование – чтобы эта ответственность была эффективной и адекватной коррупционному деянию.
Следует иметь в виду, что в странах, подписавших Конвенцию ОЭСР до ее вступления в силу, на момент подписания Конвенции ОЭСР национальное законодательство в той или иной части не соответствовало ее положениям, и сейчас завершается работа по обеспечению такого соответствия. От стран, изъявляющих желание присоединиться к Конвенции ОЭСР после ее вступления в силу, требуется, чтобы они обеспечили такое соответствие до присоединения к этой Конвенции. Причем такие корректировки должны касаться не только непосредственно криминализации подкупа иностранных должностных лиц как такового, а затрагивать все сферы, взаимосвязанные с возможным подкупом.
В этих условиях Рабочая группа ОЭСР, рассматривая заявку страны на присоединение к Конвенции ОЭСР, должна оценить: 1) желает ли и в состоянии ли страна, подавшая заявку, нести обязанности, налагаемые в соответствии с Конвенцией ОЭСР и взаимосвязанными с ней рекомендациями, и 2) будет ли присоединение этой страны к Конвенции ОЭСР в качестве Стороны обоюдно выгодным.
При этом страна, подающая заявку на присоединение к Конвенции ОЭСР и участие в Рабочей группе ОЭСР, согласно утвержденным Советом ОЭСР Критериям присоединения к Конвенции ОЭСР, должна продемонстрировать:
– что она имеет удовлетворительную рамочную правовую структуру по борьбе с взяточничеством на национальном уровне, в том числе законодательство, связанное с криминализацией пассивного взяточничества;
– способна соответствовать стандартам, изложенным в пересмотренной Рекомендации 1997 года, включая криминализацию подкупа должностных лиц иностранных государств; что она уже не разрешает вычитать суммы взяток из налогооблагаемых сумм; что в ней действуют требования к бухгалтерскому учету, внешнему аудиту и внутренним мерам контроля в компаниях, совместимые с Рекомендациями, и что она способна сотрудничать с другими сторонами Конвенции в том, что касается взаимной правовой помощи по уголовным делам;
– готова и способна подвергнуть себя действию механизма жесткого мониторинга, аналогичного тому, которому подвергаются другие стороны Конвенции, и что она готова и способна участвовать в качестве основного проверяющего в проводимых на равноправной основе проверках других сторон Конвенции;
– является важным экономическим «игроком» в своем географическом регионе или играет особенно значительную роль в жизненно важных секторах экономики.
Кроме того, страна – кандидат должна показать:
– возможности своих правоохранительных органов по расследованию и уголовному преследованию случаев взяточничества;
– роль международной торговли и инвестиционной деятельности в формировании ее ВВП;
– уровень вовлеченности ее компаний, участвующих в коммерческой деятельности на международном уровне, в какие-либо сделки, в которых может иметь место подстрекательство к даче взятки со стороны должностных лиц иностранных государств или для таких должностных лиц.
§ 4. Правовые механизмы противодействия коррупции в Европейском союзе
Европейский союз (ЕС) является международной организацией с достаточно сложной правовой природой, объединяющей в себе черты межправительственной и наднациональной организации. Межправительственный характер ЕС проявляется в порядке его создания (на основе учредительного договора независимыми и суверенными государствами, который вступает в силу и действует на основе норм общего международного права), институте членства (прием и выход из членов ЕС установлен в учредительном договоре), решающей роли в механизме принятия правовых актов межправительственного органа (Совета), а также в механизмах внесения поправок в учредительные акты и порядке их вступления в силу.
Наднациональный элемент является сравнительно новым явлением в международных отношениях и международном праве, и хотя он напрямую не связан с европейской интеграцией (концепция наднациональности начала формироваться еще с конца XIX века), именно в организационно-правовом оформлении европейской интеграции он получил наиболее полное развитие. Наднациональная природа ЕС сегодня проявляется в целом ряде его аспектов, прежде всего институциональном, то есть наличии в структуре ЕС наднациональных органов, т. е. таких органов, которые формируются либо из лиц, в личном качестве не состоящих на службе государств-членов (Комиссия, Суд Европейского союза, Палата аудиторов), либо непосредственно избираемых гражданами ЕС (Европейский парламент), которые могут принимать участие в принятии юридически обязательных для государств-членов актов (Комиссия, Европейский парламент). Специфика механизма реализации актов ЕС в государствах-членах, также имеющая наднациональный характер, определяется действием принципов (или доктрин) прямого действия юридически обязательных актов ЕС в правовых системах государств-членов и верховенством этих актов по отношению к нормам национального права этих государств. Еще одной важной чертой наднациональности является то, что она дает возможность ЕС самостоятельно разрабатывать и проводить политику в его отношениях с государствами-членами. В сфере противодействия коррупции это ее качество проявилось достаточно рельефно.
Как известно, борьба с коррупцией в ее наиболее решительном проявлении относится к сфере уголовно-правовой политики. Сразу стоит оговориться, что первоначально учредительные договоры Европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евроатом) не содержали каких-либо положений о сотрудничестве в уголовно-правовой сфере ввиду того, что их основной целью было развитие интеграции в социально-экономической области, а вопросы уголовной политики оставались в исключительной компетенции государств-членов. В то время взаимодействие государств-членов в этой области находилось за рамками Сообществ, примером чего служит работа группы ТРЕВИ (с 1975)[146], Европейского комитета по борьбе с наркотиками (СЕЛАД, с 1989 г.)[147], а также принятие конвенций, разработанных как Советом Европы, так и группами государств – членов.
Впервые ряд вопросов из этой области (иммиграция и предоставление убежища) были рассмотрены в 1991 г. на июньском саммите Сообществ в Люксембурге, который предложил Совету разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Компромиссом между различными позициями (предложение об отнесении к компетенции Сообществ вопросов внутренних дел и правосудия и решительное возражение против любых попыток расширения компетенции Сообществ) стала структура из трех опор, закрепленная в Маастрихтском договоре, учредившем в 1992 г. Европейский союз. Третья опора ЕС включила вопросы сотрудничества в области внутренних дел и правосудия (Раздел VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел»). В ст. к. 1 Маастрихтского договора определена компетенция Союза в сфере правосудия и внутренних дел. Среди вопросов, представляющих общий интерес для государств-членов, указаны «борьба с злоупотреблениями в международном масштабе» (п. 4) и «сотрудничество в области уголовного права» (п. 7)[148]. Таким образом, хотя в явной форме противодействие коррупции не выражено в качестве вопроса, отнесенного к компетенции ЕС, косвенно оно могло стать предметом озабоченности ЕС, поскольку положения ст. к. 1 сформулированы достаточно широко.
Дальнейшее развитие ЕС подтверждает данный вывод. В Амстердамском договоре 1997 г., внесшем ряд изменений в учредительный акт ЕС, ст. к. 1 была уточнена и изменена ее нумерация. В абз. 2 новой ст. 29 указывалось, что достижение цели ЕС по обеспечению гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свободы, безопасности и правопорядка достигается посредством предотвращения и пресечения организованной и иной преступности, среди которых указана и коррупция[149]. В проекте договора «О Конституции для Европы» в п. 1 абз. 2 ст. III-271 предусматривалось, что европейский рамочный закон[150]может устанавливать минимальные правила, которые относятся к определению уголовных правонарушений и санкций в сферах особо тяжкой преступности с трансграничными масштабами, к которым была отнесена и коррупция[151]. Лиссабонский договор 2007 года включил вопросы, относящиеся к уголовно-правовой сфере, в Договор о функционировании Союза (Раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия»). В главе 4, посвященной судебному сотрудничеству по уголовным делам, в п. 1 ст. 83 предусматривается, что Европейский парламент и Совет могут устанавливать минимальные правила, которые относятся к определению уголовных правонарушений и санкций в сферах особо тяжкой преступности с трансграничными масштабами, среди которых указывается и коррупция[152].
Отсюда следует, что борьба с коррупцией была отнесена к компетенции ЕС только в 1997 году, посредством внесения изменений и дополнений в учредительный договор Союза. С тех пор первичное право ЕС, к которому относятся нормы учредительных договоров и ряд иных норм (общие принципы права, обычаи и т. д.), содержит правило об обязанности ЕС устанавливать «минимальные правила» по борьбе с коррупцией. Подобные положения вызвали к жизни появление норм так называемого «вторичного права ЕС», к которым относятся международные соглашения между государствами-членами и акты, принимаемые институтами Союза.
Первоначально положения о борьбе с коррупцией содержались в актах ЕС, которые регулировали более широкие вопросы противодействия преступлениям в финансовой сфере Союза. В частности, 26 июля 1995 года актом Совета ЕС была утверждена Конвенция о защите финансовых интересов Европейских Сообществ[153]. В ст. 1 конвенции, озаглавленной «Общие положения», содержалось определение «мошенничества, затрагивающего финансовые интересы Европейских Сообществ». В отношении расходов к ним были отнесены: любой умышленный акт или упущение, касающееся использования или представления фальшивых, неправильных или неполных заявлений или документов, которые имели своим последствием незаконное присвоение или противоправное использование средств общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообществами или от их имени, а также не раскрытие информации в нарушение специального обязательства с теми же последствиями; неправильное использование таких средств для целей, отличных от тех, на которые они были первоначально выделены. В отношении доходов к ним были отнесены: любой умышленный акт или упущение, касающиеся использования или представления фальшивых, неправильных или неполных заявлений или документов, которые имели следствием незаконное уменьшение ресурсов общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых ими или от их имени, а также не раскрытие информации в нарушение специального обязательства с теми же последствиями и неправильное использование законно полученного преимущества с аналогичными последствиями.
Каждое государство-член ЕС обязывалось принимать необходимые и соответствующие меры по переносу перечисленных выше положений в свое национальное уголовное право таким путем, чтобы описанное выше поведение представляло собой уголовное преступление. Каждое государство-член ЕС наряду с этим обязывалось принимать необходимые меры для обеспечения того, чтобы умышленная подготовка или распространение фальшивых, неправильных или неполных заявлений или документов, имеющих указанные выше последствия, представляли собой уголовные преступления, если они уже не являются наказуемыми деяниями в качестве основного преступления, или как участие в совершении мошенничества, или попытка его совершения, как это было описано выше. Умышленный характер акта или упущения, описанных ранее, может быть выведен из совокупности объективных, фактических обстоятельств.
Таким образом, в ст. 1 Конвенции о защите финансовых интересов Европейских сообществ 1995 г. сам термин «коррупция» отсутствует, хотя из описания составов преступлений, которыми наносится ущерб финансовым интересам Сообществ, можно заключить, что некоторые из них сопряжены или подпадают под понятие коррупционных действий. В дополнение к этой конвенции были приняты три протокола, уточняющие ряд ее положений. Так, 27 сентября 1996 г. Совет издал акт, на основе которого был принят Протокол к Конвенции о защите финансовых интересов Сообществ. 19 июля 1997. г. был принят Второй протокол к этой же конвенции, а 20 мая 1997 г. был принят Протокол о толковании Конвенции о защите финансовых интересов Европейских сообществ путем вынесения преюдициального решения Судом Европейских сообществ.
В Протоколе к Конвенции о защите финансовых интересов Сообществ от 27 сентября 1996 г. впервые после учредительного акта ЕС не только упоминается, но и раскрывается содержание преступления коррупция, государства – члены ЕС при разработке и принятии данного документа стремились к тому, чтобы их уголовное законодательство эффективно способствовало защите финансовых интересов Европейских сообществ, которым мог быть причинен ущерб или угрожали другие уголовные преступления, особенно акты коррупции, совершаемые должностными лицами государств-членов или Сообществ, ответственными за сбор, управление или расходование средств Сообщества, находящихся под их контролем. Разработчики этого протокола отдавали себе отчет в том, что люди, являющиеся гражданами различных государств, находящиеся на службе различных учреждений или органов, могут быть вовлечены в коррупцию или соответствующие схемы, поэтому в интересах эффективного противодействия такой международно-разветвленной коррупции, с учетом ее преступного характера, важно, чтобы она одинаково воспринималась в уголовном законодательстве государств – членов. Имелось понимание того, что уголовные законы некоторых государств – членов, касающиеся преступлений, связанных с осуществлением публичных обязанностей вообще или коррупции в частности, распространяются только на акты, совершаемые против их национальных должностных лиц или только в исключительных случаях порицают поведение служащих Сообщества или служащих других государств-членов, носящее коррупционный характер. Государства – члены были убеждены в необходимости того, чтобы национальные законы были адаптированы к модели, выработанной Сообществами, в том случае, если в них не предусмотрены уголовные наказания за акты коррупции, которые причиняют или могут причинить ущерб финансовым интересам Европейских сообществ, вовлекающих должностных лиц Сообществ или должностных лиц других государств-членов. Они были уверены в том, что такая адаптация национальных законов не должна ограничиваться ситуациями, связанными с осуществлением в отношении должностных лиц Сообществ преследования за акты активной или пассивной коррупции, но ее следует распространить на другие преступления, затрагивающие или которые могут затронуть доходы и расходы Европейских сообществ, включая преступления, совершенные лицами или против лиц, которые наделены самой высокой ответственностью. В этой связи представлялось уместным принятие соответствующих правил о юрисдикции и взаимном сотрудничестве без ущерба для правовых условий, на которых они должны применяться в особых случаях, включая отказ от иммунитета, когда это необходимо. Релевантные положения Конвенции о защите финансовых интересов Европейских сообществ 1995 г. должны применяться к уголовным деяниям, предусмотренным настоящим протоколом.
Одной из главных целей данного Протокола было определение субъектов, в отношении которых должна применяться Конвенция. В ст. 1 Протокола давалось определение субъектов преступной деятельности. В ней устанавливалось, что в понятие «должностное лицо» (official) включались любые «должностные лица Сообщества» или «национальные должностные лица», включая любых национальных должностных лиц другого государства-члена. Термин «должностное лицо Сообщества» означал любое лицо, которое является должностным лицом (official) или другим служащим, работающим на основе контракта (contracted employee) по смыслу Регламента персонала Европейских сообществ или Условий найма других служащих (servants) Европейских сообществ. Сюда же относится любое лицо, откомандированное в Европейские сообщества государствами-членами или любым публичным или частным органом, которое осуществляет функции, эквивалентные тем, которые осуществляют должностные лица Европейских сообществ или другие служащие. Члены органов, созданных в соответствии с договорами об учреждении Европейских сообществ, и персонал таких органов будут рассматриваться как должностные лица Сообщества, поскольку Регламент персонала Европейских сообществ или Условия найма других служащих Европейских сообществ не применяются к ним.