Коллектив авторов
Экологическое право

Полная версия

§ 5.3. Понятие и виды функций экологического управления

Содержание экологического управления определяется совокупностью взаимосвязанных между собой особых видов деятельности по специальным направлениям – функций. Под функцией экологического управления понимается закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов, осуществляющих экологическое управление, по организации охраны окружающей среды, использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности.

К основным функциям экологического управления относятся:

– информационное обеспечение в сфере охраны окружающей среды;

– государственный учет в сфере охраны окружающей среды;

– нормирование в области охраны окружающей среды;

– оценка воздействия на окружающую среду;

– экологическая экспертиза;

– экологический надзор и контроль.

Информационное обеспечение в области охраны окружающей среды – неотъемлемая часть и важное условие эффективного управления в сфере охраны окружающей среды. Информационные ресурсы в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно подразделить на ресурсы: (1) о состоянии окружающей среды, ее компонентов и (2) о негативном воздействии на окружающую среду.

Информация о состоянии окружающей среды состоит из сведений и данных о состоянии окружающей среды в целом и отдельных природных объектов (вод, атмосферного воздуха, почв, недр, животного и растительного мира и т. д.), природных комплексов и территорий (в том числе особо охраняемых и экологически неблагополучных).

Информационные ресурсы о негативном воздействии на окружающую среду содержат данные о видах и объемах выбросов и сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов и др. С этой целью создается единая система государственного экологического мониторинга, включающая в себя 15 подсистем, в том числе государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, земель, радиационной обстановки, объектов животного мира¹³³. Задачами единой системы государственного экологического мониторинга являются регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды и ее компонентов, естественных экологических систем, а также хранение, обработка (обобщение, систематизация), анализ и предоставление полученной информации.

Также ведутся государственные кадастры (реестры): недвижимости, водный, лесной, ландшафтный, климатический, минеральных ресурсов, особо охраняемых природных объектов и территорий, охотничье-промысловый, рекреационный и др.

Информация, полученная в результате проведения государственного экологического мониторинга, а также результаты производственного контроля и государственного экологического надзора, данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включаются в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга¹³⁴, на основе которого подготавливаются и публикуются ежегодные государственные доклады о состоянии и охране окружающей среды¹³⁵ и др.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в целях получения достоверной информации о таких объектах, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно-целевых методов планирования, а также для планирования осуществления государственного экологического надзора.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в форме ведения государственного реестра и включает в себя учет выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, а также государственный учет в области обращения с отходами производства и потребления.

Нормирование в области охраны окружающей среды, являясь одним из ключевых институтов экологического права, осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Правовое значение нормативов в области охраны окружающей среды состоит в том, что они являются критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, определяют степень эффективности выполнения эколого-правовых предписаний¹³⁶.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении (1) нормативов качества окружающей среды, (2) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, (3) иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также (4) нормативных документов в области охраны окружающей среды.

§ 5.4. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и экологическая экспертиза

Любая хозяйственная и иная деятельность человека несет риск негативного воздействия на окружающую среду. К фундаментальным принципам охраны окружающей среды относятся презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также допустимость воздействия на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды¹³⁷. Эти принципы реализуются посредством ряда функций экологического управления, в том числе посредством оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее – ОВОС). Данная функция обеспечивает учет экологических требований на стадии подготовки принятия решения.

Конституционный Суд Российской Федерации определил ОВОС как основной элемент (наряду с экологической экспертизой) правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий¹³⁸.

В п. 1 ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Дальнейшее регулирование отношений по поводу ОВОС, включая требования к материалам ОВОС, Закон относит к компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. В течение двадцати лет в РФ действовало Положение об ОВОС, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372¹³⁹, ныне ему на смену пришел приказ Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду»¹⁴⁰. Данный правовой акт вступает в силу с 1 сентября 2021 г. и действует до 1 сентября 2027 г.

Под ОВОС понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Целью проведения ОВОС обозначено предотвращение или смягчение воздействия такой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

ОВОС осуществляется заказчиком (инициатором) намечаемой экологически значимой деятельности самостоятельно, либо лицом, привлекаемым таким заказчиком по договору. К процедуре также привлекается общественность в ходе общественных обсуждений – комплекса мероприятий, направленных на информирование общественности о намечаемой деятельности с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе ОВОС.

Процедура ОВОС обязательна для инициаторов хозяйственной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, в том числе для проектов, требующих проведение государственной экологической экспертизы (в этом случае материалы ОВОС входят в состав документации, направляемой на такую экспертизу).

Процедура ОВОС включает в себя проведение исследований, по результатам которых подготавливаются предварительные материалы, и их общественные обсуждения. По итогам анализа замечаний, поступивших от общественности, формируются окончательные материалы ОВОС.

Процедура ОВОС осуществляется в три этапа:

1) уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение ОВОС;

2) проведение исследований по ОВОС и подготовка предварительного варианта материалов по ОВОС. Особенностью данной процедуры является обязанность заказчика рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой деятельности, включая оценку последствий «нулевого варианта» (то есть отказа от намечаемой деятельности);

3) подготовка окончательного варианта материалов по ОВОС.

Степень полноты (детальности) проведения ОВОС зависит от масштаба, вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также специфике предполагаемого региона ее реализации.

Основной особенностью нового порядка является подробная дифференциация требований к содержанию материалов ОВОС в зависимости от особенностей планируемой деятельности. Например, в отношении объектов I категории по уровню воздействия на окружающую среду материалы ОВОС должны дополнительно содержать анализ соответствия технологических процессов требованиям наилучших доступных технологий.

Результаты ОВОС документируются в материалах по ОВОС, которые включаются в документацию по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу. Материалы по ОВОС должны включать «резюме нетехнического характера», содержащее важнейшие результаты и выводы ОВОС, изложенные в простой и понятной форме. Состав материалов по ОВОС зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также требований к обосновывающей данную деятельность документации.

Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Данная функция экологического управления является превентивным механизмом, призванным обеспечить предотвращение негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Соответственно, экологическая экспертиза проводится только до принятия решений о реализации объекта такой экспертизы.

Правовое значение государственной экологической экспертизы заключается в том, что без положительного заключения реализация объекта невозможна.

Среди принципов экологической экспертизы можно отметить: (1) презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, (2) обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы, (3) достоверность и полноту информации, представляемой на экологическую экспертизу, (4) научную обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы, (5) гласность и учет общественного мнения.

Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» в России осуществляются (1) государственная экологическая экспертиза и (2) общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) – функция государственного экологического управления, которая организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации¹⁴¹.

Положение о порядке проведения ГЭЭ утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2020 г. № 1796¹⁴², вступившим в силу с 1 января 2021 г. и действующим до 1 января 2027 г. Специально уполномоченным федеральным государственным органом в области экологической экспертизы является Росприроднадзор. ГЭЭ проводится экспертной комиссией, образованной Росприроднадзором, его территориальными органами или уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Экспертами ГЭЭ являются специалисты, обладающие научными и (или) практическими познаниями по соответствующим направлениям науки, техники, технологии, имеющими отношение к рассматриваемому вопросу. При этом эксперт не может быть представителем заказчика или состоять с ним в трудовых или договорных отношениях.

Объекты ГЭЭ подразделяются на объекты федерального уровня и объекты регионального уровня.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в ст. 11 определил перечень объектов, подлежащих ГЭЭ, проводимой на федеральном уровне. Основными из них являются:

– проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

– проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

– проекты соглашений о разделе продукции;

– материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

– проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

– материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

– объекты, размещаемые на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации;

– проектная документация объектов, предполагаемых к размещению на ООПТ федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, предполагаемых к размещению на ООПТ регионального и местного значения;

– проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, объектов, относящихся к I категории, за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий;

– проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

– материалы обоснования комплексного экологического разрешения.

Согласно ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» ГЭЭ, проводимой на уровне субъектов Федерации, подлежат только (1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и (2) проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимо проводить ГЭЭ в отношении объекта, ранее получившего положительное заключение ГЭЭ, в случае внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение ГЭЭ или истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ, устанавливаемого в решении о его утверждении¹⁴³.

Срок проведения ГЭЭ не должен превышать два месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика.

Заключение ГЭЭ может быть положительным или отрицательным.

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) – организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы¹⁴⁴.

ОЭЭ проводится в отношении тех же объектов, что и ГЭЭ, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. ОЭЭ может проводиться либо до проведения ГЭЭ, либо одновременно с ней. ОЭЭ осуществляется при условии государственной регистрации заявления о ее проведении, а организаторы ОЭЭ обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

Заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу лишь после утверждения его органом, уполномоченным на проведение ГЭЭ.

В отношении проектной документации объектов капитального строительства соблюдение экологических требований, равно как и соблюдение всех иных обязательных требований, проверяется в ходе экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 Градостроительного кодекса РФ. Такая экспертиза бывает государственной и негосударственной, причем их правовой статус одинаков (однако кодекс выделяет ряд объектов, проектная документация которых подлежит исключительно государственной экспертизе).

Срок проведения государственной экспертизы определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать шестьдесят дней. Указанный срок может быть продлен по заявлению застройщика или технического заказчика не более чем на тридцать дней.

Заключение экспертизы проектной документации может быть положительным или отрицательным. Правовое значение отрицательного заключения такой экспертизы аналогично отрицательному заключению ГЭЭ.

§ 5.5. Экологический надзор и контроль

Экологический надзор и контроль — функция экологического управления, задачей которой является предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В зависимости от органа (от его природы, роли и места в системе и структуре органов), осуществляющего экологический надзор и контроль, он может быть подразделен на (1) государственный экологический надзор, (2) общественный экологический контроль и (3) производственный экологический контроль¹⁴⁵.

Государственный экологический надзор проводится посредством организации и осуществления проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований¹⁴⁶.

К органам государственного экологического надзора относятся государственные органы исполнительной власти. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору в сфере природопользования и в области охраны окружающей среды, является Росприроднадзор.

В субъектах Российской Федерации органы регионального государственного экологического надзора различны. Например, в Москве государственный экологический контроль осуществлялся Департаментом природопользования и охраны окружающей среды Москвы, в Республике Татарстан – Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (Управление государственной инспекции экологического надзора), в Удмуртской Республике – Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, в Свердловской области – Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области (Отдел регионального государственного экологического надзора).

Разграничение полномочий в сфере осуществления государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации производится путем разделения объектов хозяйственной и иной деятельности на объекты федерального государственного экологического надзора и объекты государственного экологического надзора субъектов Российской Федерации. Критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического надзора определены Правительством Российской Федерации¹⁴⁷.

Следует отметить, что в случае, когда при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках указанного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности¹⁴⁸. Исключения из этого правила составляют, например, объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах. На таких объектах также предусмотрено отдельное осуществление государственного экологического надзора.

Объектами регионального государственного экологического надзора являются все объекты хозяйственной и иной деятельности, которые не отнесены к объектам федерального государственного экологического надзора¹⁴⁹.

Государственный экологический надзор осуществляется в отношении деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей и граждан (поднадзорные субъекты).

Государственный экологический надзор включает в себя: (1) государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, (2) государственный земельный надзор, (3) государственный надзор в области обращения с отходами, (4) в области охраны атмосферного воздуха, (5) в области использования и охраны водных объектов, (6) в области охраны озера Байкал, (7) государственный надзор на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, (8) федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), (9) федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, (10) федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, (11) федеральный государственный охотничий надзор, (12) государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, (13) государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Порядок осуществления отдельных видов государственного экологического надзора установлен специальными нормативными правовыми актами: Положение о государственном земельном надзоре¹⁵⁰, Положение о государственном надзоре в сфере использования и охраны водных объектов¹⁵¹, Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр¹⁵², Положение о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания¹⁵³, Положением об осуществлении федерального государственного лесного надзора¹⁵⁴.

Общественный экологический контроль проводится в целях реализации закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль может осуществляться гражданами единолично в соответствии с законодательством, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст. 11 и 12) названные субъекты наделены соответствующими правами в принятии и реализации экологически значимых решений, например, оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды и др.

Согласно ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством. В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» такая информация должна проверяться, по ней проводится неотложные действия и проверки, заявителю направляется ответ о принятии мер.

Изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности граждане могут осуществлять общественный экологический контроль в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Такой контроль осуществляется ими на добровольной и безвозмездной основе во взаимодействии с общественными советами органов государственного экологического надзора.

Для осуществления своей деятельности общественные инспекторы по охране окружающей среды вправе (1) фиксировать правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, направлять соответствующие материалы в органы государственного надзора; (2) принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений; (3) содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания; (4) участвовать в работе по экологическому просвещению населения и др.

Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды утвержден приказом Минприроды России от 12 июля 2017 г. № 403¹⁵⁵.

В целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды в Российской Федерации, осуществляется производственный экологический контроль.

Данный контроль должны осуществлять как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду¹⁵⁶.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, методические рекомендации по ее заполнению утверждены приказом Минприроды России¹⁵⁷.

Правительством Российской Федерации также определяются перечни стационарных источников, которые должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга.

Производственный экологический контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно и за свой счет.

При выявлении в ходе производственного экологического контроля нарушений требований действующего законодательства и локальных актов лица, виновные в их совершении, могут быть привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности.

Производственный экологический контроль является частью системы управления деятельностью организации и направлен на обеспечение функционирования хозяйствующего субъекта, исполнение им экологического законодательства.

Действующим законодательством также предусмотрено осуществление муниципального земельного контроля¹⁵⁸ и муниципального лесного контроля¹⁵⁹.