Линда Кук
Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Полная версия

Основные тезисы

В этом разделе я кратко излагаю основные тезисы книги – сначала для трех периодов в России, а затем для ситуаций в четырех остальных странах. В каждом из перечисленных случаев я анализирую силу прореформенных и антиреформенных интересов в комплексных раскладках власти и объясняю, как вариации таких раскладок, а также дееспособности государства в целом влияют на закономерности изменений государства всеобщего благосостояния и результаты этих изменений.

Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в России

На первом посткоммунистическом этапе (таблица 1.3), в 1991–1993 годах, концентрированная исполнительная власть способствовала очень быстрому изменению государства всеобщего благосостояния. Россия прошла через период его практически не оспариваемой или не обсуждаемой либерализации, не имеющей аналогов в демократических системах. Политическая власть в социальной сфере была закреплена за независимыми технократами, поставленными на ключевые министерские посты в едином радикально-либеральном правительстве. Те, кто был заинтересован в государстве всеобщего благосостояния, включая элиту и государственников, оказались дезорганизованы массовым институциональным распадом государственных структур и практически не имели представительства или какого-либо влияния. Президент Б. Н. Ельцин в значительной степени проигнорировал протесты законодательной власти против своих реформ и в конце концов насильственно распустил ее.

В этот период либеральные реформаторы и технократические элиты реагировали на глубокий экономический шок переходного периода и серьезный финансовый кризис. Они ликвидировали программы массового субсидирования и коренным образом реорганизовали государство всеобщего благосостояния, децентрализовав здравоохранение и образование, внедрив приватизационные и страховые механизмы, устранив обязательства по социальному обеспечению из федерального бюджета. Многие из этих односторонних политических решений были плохо реализованы или провалились, отчасти из-за слабых возможностей государства, но они все же освободили федеральное правительство от серьезных забот о социальном обеспечении и инициировали либерализацию российского государства всеобщего благосостояния^[27]. В главе второй я демонстрирую, что это способствовало росту бедности и социального неравенства, а также росту неравенства между регионами и населением с разным уровнем доходов в доступе к услугам здравоохранения и образования. Эти радикальные реформы начала 1990-х годов позволяют оценить потенциал быстрой либерализации государства всеобщего благосостояния усилиями сильной исполнительной власти, не сталкивающейся ни с действенными демократическими ограничениями, ни с бюрократическими вето-акторами. Такая же схема повторялась на протяжении всего посткоммунистического периода в Казахстане.

Таблица 1.3

Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в Российской Федерации

На втором этапе (таблица 1.3), в 1994–1999 годах, российская полития пережила процесс зарождения демократии, позволивший в некоторой степени представлять интересы общества. Президентское правление и электорализм оставались ключевыми силами, а большинство формальных демократических институтов не имело значимого веса, но, как характеризует эти изменения Майкл Макфол, «в российском парламенте сформировалось ядро многопартийной системы» [McFaul 2001а: 1171]. Политические партии и нижняя палата законодательного органа (Дума) взяли на себя ограниченную представительскую функцию и трансформировали политику в сфере всеобщего благосостояния. Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния поддержали такие парламентские партии, как «Женщины России» и «Яблоко», которые выступали за умеренную реформистскую политику, стремясь сохранить социальную защиту и государственные расходы. Работники здравоохранения и особенно образования в значительной степени были вовлечены в политическую деятельность, став наиболее склонным к забастовкам сектором российской рабочей силы. Третья глава книги посвящена политическим союзам, созданным профсоюзами, представительству интересов женщин в Думе и забастовкам в социальном секторе. Я показываю, что пассивность этих групп перед лицом сокращения и либерализации часто преувеличивается. Значительная их часть реально мобилизовалась через новые политические институты, но они оставались слишком слабыми и политически фрагментированными, чтобы играть одну из главных ролей.

Напротив, основная парламентская оппозиция реструктуризации образовалась на базе крайне левых кругов. Коммунистические партии-преемники, которые пользовались электоральной поддержкой разрозненных групп пожилых, более бедных и зависимых от государства россиян, особенно пенсионеров, в середине 1990-х годов сформировали доминирующую парламентскую коалицию. Их повестка дня состояла скорее в том, чтобы восстановить государство всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, а не в том, чтобы вести переговоры о реформе. Законодательная власть стала ключевым вето-актором, отказываясь утвердить изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния. Исполнительная и законодательная власти поляризовались по поводу реформы системы всеобщего благосостояния, что привело к политическому тупику. Исполнительная власть в этот период также была ослаблена. Хотя его конституционный мандат оставался сильным, Ельцину не удалось объединить свой кабинет вокруг реформы государства благосостояния, руководство министерств было крайне нестабильным, а технократические либералы уступили власть государственническим элитам. Министерства социального сектора также стали вето-акторами, ведя арьергардную кампанию против разгосударствления и приватизации и разделяя правительство. Нарастающая федерализация раздробила государство. Многочисленные вето-акторы – законодательная власть, государственные администраторы социального обеспечения и региональные власти – замедляли, блокировали или ослабляли усилия по реструктуризации.

В итоге баланс политической и бюрократической власти сместился в сторону противников либерализации, заморозив большую часть старого государства всеобщего благосостояния, несмотря на сильный экономический спад, продолжавшийся до 1999 года. Политическая власть блокировала приведение государственных структур благосостояния в соответствие с новыми экономическими ограничениями, приводя к непоследовательной политике сокращения без реструктуризации, которая вылилась в распад и разложение российского государства всеобщего благосостояния. Как и экономика в целом, государство всеобщего благосостояния претерпело процесс информализации, самопроизвольной приватизации и разделения контроля над фондами социального обеспечения и социальными активами.

В конце 1990-х годов очередной серьезный сдвиг во внутриполитическом раскладе и укрепление дееспособности государства создали в России благоприятные условия для либерализации государства всеобщего благосостояния. Сдвиг в сторону поддерживающей исполнительные власти законодательной коалиции на выборах в Думу в декабре 1999 года положил конец доминированию левых и возможности законодательного органа использовать вето. Более глубокие изменения в политической системе, переход к управляемой демократии и доминированию президента привели к распаду представительской функции политических партий [Colton, McFaul 2003]. Сложившиеся к тому времени партии, как реформистские, так и левые, были заменены новыми, имевшими неглубокие корни в электорате и очень слабые программные обязательства. Их контроль над законодательной властью значительно ослабил политические и общественные ограничения, связанные с изменением государства всеобщего благосостояния. В то же время В. В. Путин объединил правительство, сформировав консенсус вокруг либеральной модели реформы государства всеобщего благосостояния. В итоге ограничения представительных институтов в сочетании с консолидацией исполнительной власти сделали либерализацию возможной.

На третьем этапе (таблица 1.3) в 2000–2004 годах Дума одобрила изменения в законодательной базе, касающиеся регуляции большинства сфер государства всеобщего благосостояния, сместив акцент с распавшейся государственнической модели на более рыночно ориентированную. Была реформирована пенсионная система, приняты основные законы о приватизации жилья и дерегулировании рынков труда, а также инициированы дальнейшие рыночные преобразования в секторах здравоохранения и образования. Только самые масштабные и заметные сокращения льгот встретили сопротивление со стороны законодательного органа, опасавшегося ответной реакции населения^[28]. Политика либерализации была законодательно закреплена в период заметного и устойчивого экономического восстановления. Однако это не стало возвращением к неоспариваемой либерализации начального переходного периода, сформированной почти без ограничений исполнительной властью и независимыми технократами. Несмотря на то что упадок демократии ограничил представительство более широких общественных интересов, элиты социального сектора и государственные бюрократические структуры сохранили влияние на политику в сфере обеспечения всеобщего благосостояния. Управляемая демократия породила свой собственный особый процесс медиации либерализации, проводимый внутри элиты, – процесс, учитывающий и компенсирующий интересы элиты социального сектора и бюрократического аппарата.

Как я демонстрирую в главе четвертой, профсоюзные лидеры и ассоциации ректоров университетов вели переговоры о защите своих привилегированных позиций, министерства социального сектора были умиротворены компенсационными стратегиями, а война Пенсионного фонда с Министерством экономического развития привела к компромиссу в отношении приватизации пенсионного обеспечения. Общественные интересы продолжали налагать определенные ограничения на эти реформы в части самых широких и ощутимых последствий – урезания социальных субсидий и льгот, что потребовало от правительства принятия стратегии постепенного отсечения. Однако в большинстве сфер социального сектора политика стала в меньшей степени касаться функции государства по обеспечению благосостояния, а в большей степени – конкурирующих интересов элиты и государственных акторов в вопросах контроля над пулами фондов социального обеспечения, доступа к социальным институтам и другим ресурсам социального сектора.

Сопоставляемые ситуации, демократические и авторитарные

Либерализация государства всеобщего благосостояния продолжалась в 1990-х годах также в Польше и Венгрии. Там его конституенты были слабее, чем в европейских промышленных демократиях, но усилия по сокращению и реструктуризации являлись предметом демократических переговоров. В результате даже в условиях переходного периода некоторые общественные группы получили компенсацию за связанные с благосостоянием потери, а процесс либерализации был постепенным и согласованным, предполагающим гораздо большее, чем в России, представительство общества, споры и компромиссы. Более того, по сравнению с Россией дееспособность государства ослабла значительно меньше. Как излагается мною в главе пятой, более сильные, демократические профсоюзы, более стабильные, умеренные и социально ориентированные политические партии, а также более строгая подотчетность правительства предоставили общественным конституентам более широкие возможности для представительства. После восстановления экономики восточноевропейские государства стабилизировались на более высоком, чем в России, уровне обеспечения государства всеобщего благосостояния и на более низком, чем в России, уровне коррупции и проникновения неформальных структур.

Политическая фрагментация и поляризация также были в Польше и Венгрии гораздо более ограниченными. В течение большей части этого периода власть координировалась через парламентские механизмы, а в законодательных органах доминировали правоцентристские и левоцентристские политические коалиции, которые добивались компромисса по поводу изменений государства всеобщего благосостояния. Бюрократические заинтересованные структуры сферы всеобщего обеспечения оказывали определенное сопротивление реформам, но снижение власти государства в период демократических преобразований значительно ослабило их влияние. В Венгрии конституенты государства всеобщего благосостояния были более слабыми и менее организованными, чем в Польше, а либерализация и сокращения зашли дальше, однако сходства между ними перевешивают различия.

В авторитарных государствах Беларуси и Казахстане на первый взгляд схожие авторитарные политические институты привели к разным результатам в области обеспечения всеобщего благосостояния, главным образом из-за разницы в силе заинтересованных в сохранении системы всеобщего благосостояния бюрократических структур внутри политических институтов. Как я демонстрирую в главе пятой, в Беларуси исполнительная власть опиралась на унаследованные государственные и коллективистские экономико-административные структуры, а дееспособность государства оставалась сравнительно сильной. Исполнительная власть, посткоммунистические партии в законодательном органе и государственные бюрократы сферы обеспечения всеобщего благосостояния объединили свои усилия для сохранения старых структур, несмотря на глубокий экономический спад и определенное общественное недовольство.

В Казахстане же, напротив, исполнительная власть опиралась на экономические олигархические элиты, выступавшие за либерализацию. Здесь имела место крайняя поляризация между проводящей либерализацию исполнительной властью и законодательной властью, в которой доминировали коммунисты, но законодательная власть оказалась практически бессильной, и столь же бессильными оказались государственнические элиты.

Дееспособность государства существенно снизилась. В Казахстане либерально настроенные элиты одержали гораздо более быструю и существенную победу, чем в России. В обоих государствах продолжительные периоды экономического роста совпали с сохраняющимся низким уровнем обеспечения благосостояния и высоким уровнем приватизации, информализации и коррупции.

Заключение

Существуют серьезные доказательства того, что политика действительно имела большое значение в тот период, когда правительства посткоммунистических стран пытались разрешить конфликты между старыми обязательствами по обеспечению благосостояния и требованиями рыночных преобразований. Экономическое давление в значительной степени было опосредовано внутренними факторами, особенно уровнем демократизации государств и балансом между сторонниками и противниками либерализации сферы всеобщего благосостояния. Несмотря на то что все рассматриваемые страны в итоге предприняли сокращения и большинство провело либерализацию, их траектории различались, и среди причин таких различий особо выделяются политические институты и коалиции. Внутренние и международные сторонники либерализации оказались наиболее эффективны там, где представительные институты были слабыми, а исполнительная власть – сильной. С другой стороны, даже относительно слабые демократические институты предоставили общественным конституентам средства для получения компенсации за утраты в области благосостояния и для смягчения или блокировки направленных на либерализацию изменений.

В то же время мое исследование позволяет предложить как ограничение, так и модификацию к подходу, согласно которому «политика имеет значение». Во-первых, при этом подходе акцент делается на формальных политических институтах и акторах и не учитываются процессы коррупции и информализации, играющие существенную роль в посткоммунистическом контексте. Особенно там, где государства слабы, а рецессии затягиваются, фактическое развитие социальных секторов может оказаться оторвано как от политики, так и от рынков и отчасти определяться спонтанными и локализованными процессами. В моем исследовании также указывается на необходимость в тех случаях, когда существует наследование крупных, централизованных систем социального обеспечения, уделять больше внимания государственническо-бюрократическим интересам. В полуавторитарных системах бюрократические заинтересованные структуры имели при защите требований о поддержании сферы благосостояния и при формировании политики на переходном этапе большее значение, чем общественные конституенты. Примеры из практики подтверждают оба этих момента, и я вернусь к их обсуждению в заключении.

1. Старые структуры государства всеобщего благосостояния и стратегии реформ

Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи были частью особой модели развития, которая придавала им уникальные черты. Коммунистическая государственная бюрократия контролировала и планировала свою экономику, распределяя большую часть материальных и человеческих ресурсов. Эта модель предусматривала гораздо более комплексную и интрузивную политику в области занятости и перераспределения доходов, чем в Западной Европе, Латинской Америке и других регионах. Она обеспечивала полную занятость, поддерживала низкую заработную плату и сокращала разницу в доходах. Планирующие органы устанавливали цены в соответствии с государственными приоритетами, а не с затратами, отдавая предпочтение тяжелой промышленности и обороне, субсидируя и перекрестно субсидируя как производство, так и потребление. Легальные частные рынки и частные производственные активы были в основном запрещены, и система оставалась защищена от международных рынков, а также от конкурентного давления^[29]. Экономический рост основывался на экстенсивной стратегии, которая мобилизовала увеличение поставок рабочей силы, энергии и материалов при сравнительно низких уровнях эффективности и производительности. Разработанная в Советском Союзе в 1930-х годах и распространенная по странам Восточной Европы после Второй мировой войны, эта модель, несмотря на свою чрезмерную централизацию и неэффективность, обеспечивала устойчивый, а порой и весьма заметный рост ВВП до середины 1970-х годов.

В коммунистическую модель развития была внедрена всеобъемлющая, контролируемая государством и финансируемая из бюджета система всеобщего благосостояния. Впервые советские плановики построили эту систему в 1930-х годах для удовлетворения потребностей индустриализирующегося государства в человеческом капитале и политическом контроле. Позднее коммунистические правительства распространили ее на страны Восточной Европы, где существовавшие ранее частные провайдеры и системы социального страхования были вытеснены или поглощены государственной системой. В 1960-е и 1970-е годы коммунистические государства всеобщего благосостояния достигли пика своего развития, распространившись на сельское население и неуклонно увеличивая расходы и выплаты. Государства предоставляли базовое медицинское обслуживание и образование, пенсии и другие виды социального страхования, жилье, семейные пособия и социальные блага по искусственно заниженным ценам. Коммунистические государства всеобщего благосостояния расширялись в рамках общественного договора, который должен был помочь заручиться согласием общества на авторитарный политический контроль, а также в ответ на давление со стороны государственной социальной бюрократии в целях увеличения ассигнований в условиях растущей коммунистической экономики [Cook 1993]^[30].

Уровень и качество социального обеспечения были по западным стандартам довольно низкими, а бюрократический процесс планирования строился в условиях жестких ограничений и был неэффективен. Объекты социального обслуживания отличались раздутыми штатами и нехваткой оборудования, а жилье и субсидируемые товары находились в хроническом дефиците. В то же время коммунистические государства социального обеспечения были значительно более всеобъемлющими и эгалитарными, чем существовавшие в других незападных системах. Согласно недавнему исследованию Хаггарда и Кауфмана, полностью развитые государства всеобщего благосостояния Восточной Европы были

щедры по сравнению с другими регионами и демонстрировали сильное сходство внутри региона <…> за исключением стратифицированных систем всеобщего благосостояния в Латинской Америке и очень маленьких систем всеобщего благосостояния, созданных в Восточной Азии [Haggard, Kaufman 2006, chap. 5: 40, 51]^[31].

Их сила заключалась в широте охвата и удовлетворении основных потребностей.

К концу 1980-х годов коммунистические экономики исчерпали свой потенциал для инноваций и роста и пришли в упадок. Новые лидеры обратились к программам рыночных реформ, преследовавших две ключевые цели. Первая заключалась в содействии экономическим преобразованиям путем приватизации производства и либерализации цен и торговли – мерам, которые должны были покончить с полной занятостью и с большинством субсидий. Вторая цель заключалась в стабилизации экономик, погрузившихся в глубокую рецессию и столкнувшихся с финансово-бюджетными кризисами. Стабилизация требовала сокращения бюджетного бремени, что ослабило бы финансовую базу для обеспечения всеобщего благосостояния. В целом страны с переходной экономикой не могли позволить себе содержать унаследованные государства всеобщего благосостояния или поддерживать их в структурном отношении.

В настоящей главе рассматриваются структура и финансирование государств всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, давление на обеспечение благосостояния, вызванное спадами переходного периода и рыночными преобразованиями, а также стратегии реформирования сферы всеобщего благосостояния, принятые посткоммунистическими правительствами. В ней закладывается основа для исследования политических споров и согласований по вопросам изменения государства всеобщего благосостояния, что является главной темой этой книги.