Линда Кук
Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе
Структура и финансирование унаследованного государства всеобщего благосостояния
Несмотря на то что государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи различались в некоторых существенных аспектах, во всем регионе в целом наблюдалось заметное единообразие. Написанное ниже относится ко всем пяти примерам, включенным в данную книгу, а наиболее важные различия между ними рассматриваются в заключительном разделе.
Социальные услуги и субсидии
Коммунистические государства финансировали комплексные системы дошкольного, начального и среднего школьного образования, находившиеся в ведении центральных министерств. Первые десятилетия развития государства всеобщего благосостояния привели к резкому повышению уровня образования, как в сельской местности, так и в городах, а также к гендерному равенству во всем регионе. В РСФСР, например, уровень грамотности в целом вырос с 61 % в 1926 году до 90 % в 1939 году и 99 % в 1959 году[32]. В Восточной Европе за коммунистические десятилетия посещение школ и грамотность также стали практически всеобщими. К позднему коммунистическому периоду среднее образование было гарантировано, и в большинстве стран десятилетнее школьное обучение было обязательным, что близко к нормам индустриальных государств. Уровень зачисления детей, начиная с детских садов, был высоким, и существовали обширные системы субсидируемого дошкольного ухода за детьми, отчасти для того, чтобы облегчить участие женщин в трудовой деятельности [Bray, Borevskaya 2001].
Хотя базовое образование было широкодоступным, система образования уже с начального уровня была стратифицирована, с дифференциацией между сельскими и городскими районами и между отраслями экономики, а также специализированными элитными школами в крупных городах, научно-исследовательскими центрами и центрами оборонной промышленности. Государство также субсидировало сравнительно ограниченную систему высшего специального и университетского образования, которая была непропорционально доступна привилегированным стратам. Система образования была узко профилированной и служила удовлетворению потребностей в области кадрового планирования, что перенаправляло большинство молодых людей в сферу технического образования, при небольшом выборе и ограниченных возможностях получения общего образования. Эта система отличалась жесткими, единообразными учебными программами и повсеместным политическим вмешательством.
Существовали также системы национального здравоохранения, которые разрабатывались и управлялись министерствами здравоохранения, а финансировались из государственного бюджета и бюджетов предприятий. Доступ к базовому медицинскому обслуживанию являлся практически всеобщим. В то же время медицинские услуги были откровенно стратифицированы. В Советском Союзе, например, система здравоохранения была юридически разделена на шесть отдельных подсистем: ведомственную, элитную, столичную, промышленную, провинциальную и сельскую. Каждая подсистема обслуживала различные группы населения на разных уровнях финансирования и стандартов оказания медицинской помощи, при этом менее 0,5 % населения имело доступ к элитной системе, а около половины населения обслуживалось на качественно самом низком уровне – на уровне сельских районов [Davis 1988]. Эта система была весьма эффективна в управлении различными формами общественного здравоохранения – в целях контроля за распространением инфекционных заболеваний, медицинского обследования и вакцинации. Она оказала заметное положительное влияние на состояние здоровья населения как в Советском Союзе, так и в Восточной Европе, способствуя временному приближению взрослой и младенческой смертности к нормам, принятым в промышленно развитых странах в 1970-х годах. В Польше и Венгрии, например, младенческая смертность в период с 1965 по 1985 год снизилась более чем на 50 % по мере расширения системы общественного здравоохранения [Haggard, Kaufman 2006, chap. 4: 38]. Но она не могла модернизироваться, чтобы обеспечивать более сложное лечение, необходимое для решения серьезных проблем со здоровьем, таких как рак и болезни сердца[33]. Показатели здоровья ухудшились в 1980-е годы, что привело к суждениям о том, что эта система устарела и стала неэффективной. Кроме того, в сравнительных международных показателях она имела недостатки, обусловленные высоким уровнем госпитализаций и высоким соотношением числа врачей и пациентов, все это при низком уровне медицинских технологий и в целом слабых медицинских учреждениях.
Коммунистические государства социального обеспечения предоставляли обширные потребительские субсидии и социальные льготы. Основную категорию расходов на социальные нужды составляли субсидии на продукты питания и жилье. Спрос на субсидируемые товары был очень высок, а их нехватка носила эндемический характер, однако субсидии помогали сделать доступ к основным продуктам питания и жилью практически всеобщим. Жилье по номинальной стоимости и гарантированные жилищные права стали рассматриваться в качестве обязательной нормы, особенно в городских районах Советского Союза. Государства также предоставляли множество дополнительных социальных привилегий, как монетарных, так и в натуральной форме: специальных надбавок, премий, освобождений от оплаты жилья, коммунальных услуг и транспорта, в том числе государственным служащим, ветеранам, учителям, работающим в сельских районах, лицам, работающим в суровых климатических условиях, и другим категориям населения. Социальные льготы использовались государством для поощрения лояльности, особенно в военное время. В 1950-е и 1960-е годы привилегии стали инструментом дифференциации оплаты труда в условиях подавленной дифференциации заработной платы [Овчарова 2005, гл. 4]. За последующие десятилетия они разрослись в массивный и запутанный набор прав, который станет истинным бедствием для рационализаторов-реформаторов.
Социальное обеспечение и социальная поддержка
В начале переходного периода коммунистические государства имели полностью сформировавшиеся, зрелые системы социального обеспечения и несли огромные финансовые обязательства перед своим населением. К ним относились пенсии и пособия по болезни, инвалидности и по случаю потери кормильца, которые получало большинство трудящихся и членов их семей и которые финансировались из государственных бюджетов, частично за счет налогов с предприятий, как правило, без прямых взносов трудящихся[34]. С учетом очень высоких показателей участия в трудовой деятельности как мужчин, так и женщин, социальное страхование и пенсионное обеспечение были практически всеобщими для тех, кто выходил на пенсию в конце коммунистического периода. Например, в начале 1990-х годов почти 25 % населения России получали пенсионные выплаты, что значительно превышало 15–19 % в государствах всеобщего благосостояния стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [OECD 2001: 118][35]. В то же время уровень выплат был относительно низким, что оставляло мало возможностей для их сокращения без серьезного ущерба для благосостояния.
Значительная часть мер защиты была направлена на женщин. В то время как большинство систем социального обеспечения изначально были структурированы в расчете на семьи с мужчинами-кормильцами, в коммунистических государствах рано возникли системы для двух кормильцев, предусматривавшие предоставление средств для содействия семьям[36]. Политика защиты социализировала часть издержек, связанных с выполнением семейных обязанностей, за счет предоставления увеличенных декретных отпусков, субсидирования ухода за детьми и т. д., особенно в Восточной Европе, где семейные пособия обеспечивали практически всеобщую и существенную надбавку к заработной плате [Milanovic 1998: 21][37]. Женщины зависели от этих мер защиты в плане доступа к занятости и заработку. Эти меры носили четко выраженный пронаталистический характер и в первую очередь защищали беременных женщин и женщин с очень маленькими детьми. Они также приводили к двоякому результату, так как делали женщин менее привлекательными в качестве наемных работников и способствовали вертикальной сегрегации рабочей силы и неравенству в оплате труда по половому признаку [McAuley 1981]. Коммунистические государства всеобщего благосостояния ранжировались достаточно высоко с точки зрения удовлетворения потребностей женщин, хотя и перенаправляли в итоге женщин как рабочую силу в низкооплачиваемый сектор государственных услуг. Кроме того, недостаточное развитие сектора услуг привело к тому, что двоякая роль женщин как работников и домохозяек стала тяжелым двойным бременем, а отсутствие гарантии доходов (это обсуждается ниже) привело к тому, что значительное число домохозяйств с одним работником и домохозяйств, возглавляемых женщинами, оказались в нищете[38].
Коммунистические государства всеобщего благосостояния были наименее развиты в сфере оказания социальной помощи или обеспечения общественной безопасности. Хотя они оказывали помощь определенным группам нетрудоспособных нуждающихся (то есть сиротам и инвалидам), а семейные пособия служили защитой от детской бедности, особенно в Восточной Европе, однако не существовало ни гражданских прав, ни прав человека на средства к существованию. Нужда или бедность вследствие низких доходов сами по себе не давали права на получение помощи, а социальные трансферты для бедных были остаточными, фрагментарными и дискреционными. По различным оценкам, в 1980-х годах уровень бедности до переходного периода составлял от 2 до 11 % в России, от 5 до 15 % в Казахстане, 6 % в Польше и 1 % в Венгрии[39]. За исключением Венгрии, в начале переходного периода компенсация по безработице также отсутствовала или практически не работала. В целом доступ к доходам и трансфертным пособиям был привязан к занятости, что являлось следствием бюрократического принуждения к работе.
Несмотря на то что он не является стандартным элементом классификаций государства всеобщего благосостояния, региональный аспект распределения благосостояния играет в данном исследовании важную роль, особенно для Российской Федерации, и его также следует учитывать. Важнейшее из имеющихся исследований, принадлежащее Донне Бахри, охватывает Советский Союз в целом и выявляет умеренные уровни неравенства в республиканских и местных социальных расходах в постсталинский период. По словам Бахри, в области финансирования образования и здравоохранения «со сталинских времен решения были четко увязаны со стандартом равных расходов на душу населения. Различия в подушевых расходах [по республикам и регионам] были крайне умеренными, с тех пор как Хрущев предложил основывать республиканские бюджеты на численности населения» [Bahry 1987: 121–123]. Бахри обнаруживает несколько более высокие расходы на оба сектора в более развитых регионах и приходит к выводу, что советская фискальная политика была обусловлена главным образом социально-экономическими, а не политическими факторами[40].
Институциональные и программные особенности
Коммунистические государства всеобщего благосостояния не вписываются ни в одну из существующих западных моделей или типологий и, вероятно, лучше всего классифицируются как государственническо- или авторитарно-патерналистские. В то же время такие типологии могут быть полезны для прояснения сравнительных тенденций к социальной стратификации или выравниванию, возникающих при распределении благосостояния в коммунистические времена. Как пояснялось во введении, в классической типологии европейских режимов благосостояния Эспинг-Андерсена выделяются три варианта [Esping-Andersen 1990]. В консервативно-корпоративном варианте социальные права создают и сохраняют классовое расслоение и статусные различия, лояльность и служение государству вознаграждаются особыми льготами для государственных служащих, а государство всеобщего благосостояния играет защитную, но практически не перераспределяющую роль. Универсальный вариант, напротив, способствует равенству, размывает дифференциацию и гарантирует широкий круг социальных прав. Коммунистическая система социального обеспечения смешала элементы этих двух моделей, хотя государство, а не рынок, создало основополагающие статусные группы и монополизировало распределение. Эта система имела сильные консервативные черты. Большинство социальных благ и услуг распределялись через сети с ограниченным доступом, которые были разделены вертикально (например, закрытые магазины и разные уровни привилегий). Предоставление льгот осуществлялось по усмотрению администрации. Например, руководители производства систематически манипулировали доступом в целях разделения и стратификации работников. Система обеспечивала привилегиями политическую, государственную, силовую и военную элиты, а также некоторые категории промышленных рабочих.
В то же время коммунистическая система социального обеспечения имела сильные универсалистские черты. Стратификация была наложена на систему установленных государством узких различий в доходах и обширных субсидий. Был широко распространен доступ по крайней мере к базовым услугам в области здравоохранения и образования. Сравнительно высокий процент работоспособного населения подпадал под право на социальное страхование – ключевой маркер универсализма [Esping-Andersen 1990: 73]. Согласно анализу Бранко Милановича, привилегии номенклатуры (то есть партийной и административной элиты) увеличивали неравенство доходов, в то время как субсидии, в целом благоприятствуя более бедным, снижали его, производя «общее распределение доходов, [которое] было более эгалитарным, чем в большинстве рыночных экономик» [Milanovic 1988: 15][41]. К 1970-м годам государство всеобщего благосостояния распространилось на все слои общества, включая, в последнюю очередь и на самом скромном уровне обеспечения, – колхозников, не оставляя значительного неформального сектора или исключенных слоев.
Таблица 1.1 Социальные расходы в советский период (коллективное потребление в % от ВВП, 1976)
Источник: [Kornai 1992: 314].
Расходы и финансирование
Данные по социальным расходам середины советского периода, собранные Яношем Корнай, показывают, что расходы коммунистических государств на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляют 14–20 % ВВП, что значительно ниже западного уровня, но относительно высоко по сравнению с государствами, находящимися на аналогичном уровне экономического развития (см. таблицу 1.1). Общие расходы на социальные нужды в начале переходного периода оцениваются в 15–25 % ВВП[42].
Сравнение затрудняется двумя факторами, особенно если сравнивать с несоциалистическими системами. Первый заключается в том, что исторически коммунистические государственные предприятия финансировали некоторые расходы, которые в условиях рыночной экономики были бы отнесены к государственному сектору, главным образом на здравоохранение и образование. По некоторым оценкам, к концу советского периода российские предприятия тратили 3–5 % ВВП на социальное обеспечение, а восточноевропейские фирмы – примерно половину этой суммы, и остается неясным, какая часть этих расходов входит в бюджетные социальные расходы. Крупные российские предприятия в некоторых регионах обеспечивали до 40 % социальных расходов, включая инфраструктуру государственного жилья[43]. Коммунистические системы также предоставляли потребительские субсидии (на продукты питания, жилье и т. д.), которые не были включены в сравнительные данные по благосостоянию, но составляли почти 11 % советского ВВП в 1989 году и 14 % российского ВВП до либерализации цен в 1992 году[44]. Субсидии на продовольствие были основной нагрузкой на государственные бюджеты, и попытки сократить эти субсидии становились источниками редких в других случаях профсоюзных волнений в Польше и России задолго до начала перехода к рыночной экономике. Известна характеристика, данная Корнай, что коммунистические государства всеобщего благосостояния характеризуются как «преждевременные», то есть слишком обширные для ресурсов своих экономик [Kornai 1992][45].
Корнай считает, что благосостояние хронически недофинансировалось с точки зрения собственных обязательств коммунистических государств. Учитывая свободный доступ или номинальную стоимость социальных товаров и услуг, спрос был высок, а дефицит и нормирование были эндемически распространены во всем социальном секторе, здравоохранение и образование недостаточно капитализированы, социальная инфраструктура плохо поддерживалась и была плохо оснащена, а коммунистические государства значительно отставали от развитых стран мира в плане технологий в области здравоохранения и в других областях. Международные сравнения показывают, что ресурсы систематически распределялись неправильно и использовались неэффективно. Например, в здравоохранении наблюдались «значительное, но однобокое накопление средств в больницах неотложной помощи и чрезмерная специализация», очереди и листы ожидания, несмотря на высокое соотношение числа врачей к числу пациентов [Preker, Feachem 1994:296]. Пенсии и другие социальные выплаты не индексировались с учетом заработной платы или скрытой инфляции и имели тенденцию к снижению в реальном выражении с течением времени [Connor 1997].
Резкий экономический спад 1980-х годов усугубил эти проблемы, затрудняя выполнение коммунистическими государствами своих обязательств в области обеспечения всеобщего благосостояния. Во всем регионе ухудшились основные показатели здоровья и социального обеспечения. Доля семейных пособий в семейных доходах сократилась, а реальный объем пенсий за десятилетие снизился на целую треть. По словам Хаггарда и Кауфмана, «бенефициары столкнулись со снижением реальных трансфертов, [и] в сфере предоставления социальных услуг все больше проявлялись черты ущербной экономики» [Haggard, Kaufman 2006, chap. 5:48].
Коррупция и неформальность до перехода
Поскольку коррупция и информализация играют в моем анализе изменений государства всеобщего благосостояния в переходный период большую роль, важно исследовать масштабы этих явлений в коммунистическую эпоху. Неофициальные выплаты, в том числе хорошо известные денежные благодарности, которые обычно вручали работникам здравоохранения, безусловно, присутствовали в государстве всеобщего благосостояния коммунистического периода. Как и в любой экономике, характеризующейся дефицитом, взяточничество и связи играли существенную роль в доступе к социальным благам. Хотя точной информации об их масштабах по-прежнему не имеется, в большинстве оценок делается вывод о том, что неформальные механизмы распределения не ставили под угрозу ни почти универсальный доступ к базовым услугам и социальному страхованию, ни навязанную государством систему стратификации. Например, в своем исследовании структуры и стратификации советской системы здравоохранения Крис Дэвис пришел к выводу, что, хотя теневая экономика имела определенный эффект, она была
более значительна в распределении дефицитных ресурсов внутри подсистемы. <…> Маловероятно, что даже существенная побочная плата позволила бы представителю общественности получать медицинскую помощь в закрытой подсистеме (элитной, ведомственной, промышленной) при отсутствии официального права на доступ. <…> Теневая экономика, вероятно, оказывает на распределение лишь незначительное влияние [Davis 1988: 130][46].
Иными словами, большую часть благосостояния финансирует и авторитарно распределяет коммунистическое государство.
Обязательства, приверженность, зависимость и недовольство
Имеются веские доказательства того, что значительные обязательства коммунистических государств в сфере социального обеспечения сочетались с сильной приверженностью общества государству всеобщего благосостояния. Как демонстрирует значительный объем данных, полученных в результате отношенческих исследований, население в эпоху коммунизма было убеждено, что государство должно нести ответственность за социальное обеспечение и услуги, и подобные убеждения сохранялись на протяжении 1990-х годов. Данные советского периода скудны и непредставительны, но проводившиеся в начале 1950-х годов опросы советских беженцев времен Второй мировой войны, а также опросы еврейских эмигрантов в 1980-х годах показали, что высокий процент населения ценил полную занятость и бесплатные услуги в сфере здравоохранения и образования и что такие услуги действительно считались одной из немногих положительных черт советской системы[47]. Опросы, проводившиеся по России, Польше и Венгрии в различные периоды с начала 1990-х годов до 2000 года, показывают, что подавляющее большинство респондентов (во многих случаях более 80 %, а иногда и более 90 %) выступало за государственные гарантии занятости, медицинского обслуживания, образования, пенсионного обеспечения и социальных пособий (см. таблицу 1.2)[48]. (Исключение в данном случае составляют пособия по безработице – эта новая программа, введенная или расширенная в переходный период, пользуется гораздо более низким уровнем поддержки.) Отдельный опрос, проведенный в рассматриваемый период, показал, что 81 % респондентов в Беларуси согласен с тем, что «государство должно больше тратить на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение»[49]. Уровень поддержки государственных расходов несколько ниже, чем уровень поддержки государственной ответственности, хотя и остается высоким; при этом большинство выступает за увеличение расходов по большей части статей.
Таблица 1.2
Отношение к роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния в Венгрии, Польше и России, 1996 год*
Источник: Адаптировано из [Lipsmeyer 2003: 551–553], основано на International Social Survey Program (ISSP, Role of Government III), 1996.
* Процент согласных с тем, что государство «точно обязано» или «возможно обязано» брать на себя ответственность за данную сферу политики благосостояния или расходовать «больше» или «значительно больше» на данные сферы.
Следует отметить, что некоторые опросы в посткоммунистических обществах выявили противоречивые результаты, то есть обнаружили свидетельства наличия более сильных индивидуалиетических и более слабых коллективистских настроений. И что еще более важно, упомянутые выше опросы выявили более слабую поддержку значительной роли государства в обеспечении всеобщего благосостояния среди тех, кто в странах с переходной экономикой находился в более выгодном социально-экономическом положении (например, по уровню образования, доходов, возрасту или профессии). Имеются также свидетельства значительной неудовлетворенности фактически предоставляемыми услугами и льготами. Как отношение более обеспеченных страт, так и широкая неудовлетворенность фактическим предоставлением услуг открывают возможности для общественной поддержки политики реформ.
Государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи также создавали зависимость. Помимо предоставления льгот широким слоям населения, они задействовали значительную часть национальной рабочей силы в качестве поставщиков социальных услуг и поддерживали крупные бюрократические аппараты для планирования и администрирования социальных секторов. Почти полное отсутствие частных альтернатив или личного богатства, как и низкие доходы, усиливали зависимость населения, особенно в странах бывшего Советского Союза, где данная система существовала дольше всего и наиболее глубоко укоренилась. Непрерывное расширение обязательств государства в сфере обеспечения всеобщего благосостояния было встроено в систему, при этом число лиц, имеющих право на пособия (особенно пенсии), быстро росло по мере старения населения[50]. Что касается поставщиков социальных услуг, то в 1990 году, в начале переходного периода, работники сфер здравоохранения и образования, зависящие от государства в плане занятости, доходов и профессионального статуса, составляли более 15 % российской рабочей силы [Труд 2003: 187][51]. Масштабная система центральных социальных министерств и связанных с ними бюрократических структур, распространенных по всем регионам и муниципалитетам коммунистических государств, также была материально заинтересована в государственных расходах и централизованном администрировании. И когда посткоммунистические правительства предлагали программы реструктуризации и сокращения государства всеобщего благосостояния, все эти общественные конституенты и государственные заинтересованные структуры прибегали к стратегии политической обороны, бюрократического торга и самосохранения, направленных на формирование политики всеобщего благосостояния и обеспечения.
В то же время в позднекоммунистический период среди ученых и специалистов в сфере общественных и политических наук стало ощущаться недовольство состоянием государства всеобщего благосостояния. К началу перестройки в середине 1980-х годов многие начали считать старую систему социального обеспечения как несовершенной по своей природе, так и неблагоприятной для дальнейшего социально-экономического развития. Известные ученые-социологи указывали на ее чрезмерную централизацию и неэффективность, а также утверждали, что она способствует возникновению инвалидизирующей, морально ослабляющей зависимости общества от государства. По их мнению, эгалитаризм является антистимулом к труду и развитию талантов, удушая инициативу и амбиции, в то время как чрезмерный патернализм подрывает стремление общества к партиципации и саморегулированию[52]. По мере того как коммунистические государства открывались для международного влияния, элитарные ученые-социологи все острее осознавали отсталость и недостатки своей системы обеспечения всеобщего благосостояния по сравнению со стандартами, существовавшими в мировой практике, а большая внутренняя открытость демонстрировала снижающуюся эффективность системы в национальном масштабе. К концу 1980-х годов эти реформистские элиты социального сектора находились в контакте с мировыми социально-политическими кругами и начали разрабатывать программы по демонтажу и реструктуризации старых государств всеобщего благосостояния, могущие помочь реформистскому руководству определить дальнейшие шаги в этом направлении.
Сравнение ситуаций
К началу переходного периода все пять рассматриваемых посткоммунистических стран имели зрелые государства всеобщего благосостояния, которые были в целом схожи по структуре и почти полностью финансировались из государственных бюджетов. В Восточной Европе, особенно в Венгрии, расходы на всеобщее благосостояние и его стандарты были несколько выше, чем в странах бывшего Советского Союза (см. таблицу 1.1) [Komai 1997]. В двух наименее изученных случаях – Беларуси и Казахстане – государства всеобщего благосостояния были полностью развиты. Беларусь отличалась одним из самых высоких уровней социального обеспечения в Советском Союзе: 5–6 % ВВП направлялось в ней на образование, а ключевые показатели, такие как младенческая и материнская смертность, были «вполне высоки по сравнению с общеевропейским уровнем»[53]. Казахстан, наименее развитый из пяти рассматриваемых стран, был беднейшей из среднеазиатских республик с полным спектром программ социального обеспечения и социальной помощи, а также всеобщего государственного образования и здравоохранения. Согласно исследованию Всемирного банка 1998 года,
Данная система социального обеспечения лежит в основе значительных достижений в области человеческого развития, характерных для стран БСС (бывшего Советского Союза). На момент обретения независимости большинство показателей человеческого развития в Казахстане были выше, чем в других странах с сопоставимым уровнем доходов [World Bank 1998: 1].