Олег Емельянович Кутафин
Источники конституционного права Российской Федерации
Олег Емельянович Кутафин
Монография
Избранные труды: в 7 томах. Том 2.
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Информация о книге
УДК 342
ББК 67.400
К95
Кутафин О. Е.
Избранные труды: в 7 томах. Том 2.
Источники конституционного права: монография.
В книге на основе большого фактического материала анализируются федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные источники конституционного права Российской Федерации. Показана характерная для современной России тенденция к расширению объема конституционно-правового регулирования, к возрастанию влияния на конституционное право России общегуманитарных ценностей.
Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.
УДК 342
ББК 67.400
© О. Е. Кутафин, наследники, 2011
© ООО «Проспект», 2011
ПРЕДИСЛОВИЕ
Одной из наиболее динамично развивающихся отраслей российского права является в настоящее время конституционное право. В качестве ведущей отрасли конституционное право играет определяющую роль в жизни общества, в демократических преобразованиях, происходящих в России.
Провозгласив человека, его права и свободы высшей ценностью и заявив в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, конституционное право России обеспечивает гуманизацию всех конституционно-правовых институтов, выражающуюся прежде всего в отказе от приоритета общественных, государственных интересов над личными, в поощрении таких взаимоотношений государства и гражданина, в основе которых лежал бы приоритет интересов личности, взаимной ответственности государства и личности.
В конституционном государстве, построение которого в нашей стране осуществляется при решающем воздействии конституционно-правовых норм, народ все более становится демократически конституированным сообществом, социально ориентирующимся на защиту человека как высшей ценности, и видит в этом свой долг.
Важную роль в осуществлении демократических преобразований играет провозглашение России правовым государством. Сущность идеи правового государства – его последовательный демократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу.
Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим признаком является верховенство права.
Верховенство права – это в первую очередь верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность.
Особенностью и важнейшим принципом правового государства является разделение властей. В современных условиях становления конституционного строя в Российской Федерации принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Принцип разделения властей предусматривает систему «сдержек и противовесов», которая служит для того, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Этот принцип призван обеспечить в конечном счете демократизацию, рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности механизма управления государственными делами, его подчиненность подлинно демократическим преобразованиям в Российской Федерации.
Осуществление демократических преобразований в России возможно лишь на основе политического многообразия. Конституционное право закрепляет принцип политического многообразия и основные гарантии его реализации на практике.
Основу экономики Российской Федерации составляет социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляется в основном посредством рыночных отношений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, конкурирующее между собой. Нормами конституционного права поддерживается эта конкуренция. Они обеспечивают единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Отношения в сфере собственности регулируются посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит нормам конституционного права.
Конституционное право играет ведущую роль в реорганизации федеративного устройства, которое в Российской Федерации основывается на ряде принципов, закрепленных нормами конституционного права и обусловленных его демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Российской Федерации, но и ее субъектов.
Формирование в России правового государства требует завершения разработки всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов, имеющих важное значение для развития демократических принципов в стране, совершенствования и обновления действующего федерального конституционно-правового законодательства с учетом той практики, которая сложилась в стране в процессе демократических преобразований. Настало время устранения коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов. Нуждаются в существенном изменении и договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами, с целью приведения их в соответствие с федеральными конституционно-правовыми нормами.
Решение этих и некоторых других задач – важное условие формирования Российской Федерации как демократического и правового государства.
Для современной России характерно расширение объема конституционно-правового регулирования, возрастающее влияние на конституционное право обще гуманитарных ценностей в результате изменения содержания ранее существовавших норм и институтов конституционного права России и появления новых. Этот процесс ведет к изменению системы источников конституционного права.
Наиболее существенные изменения эта система претерпела с принятием Конституции РФ 1993 г. Складывающееся в нашей стране конституционное право в силу демократических преобразований в обществе обрело более сложную систему источников, чем та, которая была характерна для советского государственного права. Появились ранее неизвестные отечественному конституционному праву акты, в число которых входят федеральные конституционные законы, конституционно-правовые договоры и соглашения, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и т. д.
Все это говорит о необходимости всестороннего исследования такого рода процессов.
Надо сказать, что источники конституционного (государственного) права исследовались в отечественной правовой литературе неоднократно. В советский период заметный вклад в исследование этих вопросов внесли В.Ф. Коток[1], Е.А. Лукьянова[2], В.О. Лучин[3], B.C. Основин[4], Н.Н. Хороший[5] и ряд других авторов. В постсоветский период значительную работу в этом направлении проделали С.А. Карапетян[6], Е.В. Колесников[7] и многие другие.
Однако жизнь не стоит на месте. Активное нормотворчество на федеральном, региональном и местном уровнях, свойственное современной России, требует дальнейших исследований в этом направлении. Кроме того, в этой области есть немало вопросов, представляющихся спорными в силу различного подхода к их решению. Всем этим обусловлена необходимость написания предлагаемой вниманию читателей работы.
Глава I
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
§ 1. Понятие источников конституционного права
Понятие «источники права» возникло более двух тысяч лет назад, когда Тит Ливий в своей «Римской истории» назвал Законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права» в том смысле, что эти законы представляют собой основу, на базе которой развилось и сложилось современное ему римское право. Однако в качестве научной проблемы вопрос об источниках права возник лишь в XIX в. как результат столкновения различных правовых идей. При этом термину «источники права» был придан совсем иной смысл, чем тот, в котором употреблял его Тит Ливий.
Следует отметить множественность и разноречивость точек зрения как о самом понятии источников права, так и об их соотношении и связи. Так, Г.Ф. Шершеневич писал, что под термином «источники права» понимаются: а) силы, творящие право, например… волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть; b) материалы, положенные в основу того или другого законодательства…; с) исторические памятники, которые когда-то имели значение действующего права; d) средства познания действующего права[8].
Н.М. Коркунов считал источниками права «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности, а также «средства познания права»[9]. По мнению Н.К. Ренненкампфа, под источниками права разумеют «силы, основы, причины, производящие право». Такими источниками, утверждал он, являются власть законодателя, «формы, в которых образуется и действует право», и «источники познания права»[10].
Л.И. Петражицкий отмечал, что «если бы зоологи стали называть собак, кошек и т. д. «источниками животных» и спорить по этому поводу, что такое источники животных, в каком отношении они находятся к животным, представляют ли они формы создания животных или основания их существования, или признаки их животной природы и т. д., то это представляло бы явления мысли, совершенно однородные с теми, которые имеются в теперешнем правоведении в области учения о так называемых источниках права». Полагая, что эти мысли «не выдерживают научной критики и даже представляют странное и ненормальное с элементарной логической точки зрения явление», Л.И. Петражицкий пришел к выводу, что так называемые «источники права: обычное право, законное право и т. д. суть не что иное, как само право, виды позитивного права, разновидность права»[11].
Множественность вариантов толкования и применения термина «источник права» была свойственна правовой науке и в советский период. При этом стало традиционным деление источников права на материальные и формальные.
Исходя из марксистского учения о базисе и надстройке, в соответствии с которым силой, причиной, определяющей содержание всех надстроечных явлений, в том числе и права, служит экономический строй общества, многие советские ученые полагали, что источником права в материальном смысле являются «в конечном счете материальные условия жизни общества»[12]. Таким образом, используемый в советской литературе термин «источник права в материальном смысле» обозначает ту силу, которая создает право, вызывает его к жизни.
Наряду с термином «источник права в материальном смысле» в советской литературе использовался также термин «источник права в формальном (юридическом) смысле». Однако в понимании и применении этого термина также не было единства. Так, С.А. Голунский и М.С. Строгович источником права в юридическом смысле или, иначе, юридическим источником права считали «тот способ, которым правилу поведения придается государственной властью обязательная сила»[13].
С.Ф. Кечекьян к такого род источникам права относил «особые формы выражения воли, придающие тем или иным правилам значение норм права»[14]. А.И. Денисов определял этим понятием формы существования юридических норм[15]. Я.М. Магазинер полагал, что те нормы положительного права, за которыми верховная общественная власть признает общеобязательную правовую силу и которые способны порождать права и обязанности неопределенного числа граждан, образуют официальное право, которое и составляет источники права, т. е. общеобязательные формы выражения права. Такими источниками он считал закон, обычное право и практику[16].
Таким образом, в советской правовой литературе при рассмотрении и использовании понятия «источники права» говорили либо о силе, которая создает право, и называли ее источником права в материальном смысле, либо о форме, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называли ее источником права в формальном (юридическом) смысле[17].
Правда, такой подход к пониманию источников права не был общепризнанным. Например, Н.Г. Александров, возражая против ставшего традиционным деления понятия источников права на материальные и формальные, отмечал, что такое деление в буржуазной правовой науке «прежде всего связано с попытками указать правообразующий процесс вне определенного вида общественной практики», что оно противоречит положениям исторического материализма, согласно которым материальные условия жизни общества в конечном счете определяют не только содержание, но и форму права. Однако такого рода возражения не изменили традиции[18].
Тем не менее в литературе неоднократно отмечалось, что термин «источник права в формальном смысле» – выражение очень условное или даже весьма неудачное[19]. В силу этого А.Ф. Шебанов, не видя в его использовании ничего ненаучного или порочного, тем не менее считал, что в целях максимального приближения юридических формул и терминов к реальной правовой действительности и исходя из того, что каждый научный термин должен выражать строго определенное понятие и представлять вследствие этого инструмент научного познания соответствующих общественных явлений, более целесообразно при научных исследованиях, посвященных вопросам правотворческой деятельности государства и формам, в которых объективируются результаты этой деятельности, применять термин «формы права»[20].
А.Ф. Шебанов полагал, что понятие, включаемое в термин «формы права», дает ответ на вопросы, которые не возникают при употреблении термина «источники права», а именно: какова внутренняя организация нормативно-волевого содержания права и вместе с тем каково его внешнее выражение, в каком конкретном проявлении выступают характерные для этого содержания определяющие элементы. Применение в правовых исследованиях термина «форма права» вместо «источник права в формальном смысле» более оправдано потому, считал
А.Ф. Шебанов, что выражаемое последним термином понятие не соответствует общепринятому в русском языке пониманию слова «источник» как силы, причины, содержащей данное явление. Законы, правительственные постановления и другие акты государства, именуемые в литературе «формальным источником права», сами по себе не создают право: эти акты – лишь форма его выражения и, как всякая форма, не могут быть источником своего содержания. Между тем применение к ним термина «источник права» может создать такое представление.
Однако значение использования термина «формы права» вместо «источников права в формальном смысле» состоит, подчеркивал А.Ф. Шебанов, не только в том, что тем самым употребляется термин, более точно выражающий реально существующее правовое явление, но главным образом в том, что тем самым ставится научная проблема, решение которой будет иметь важное значение как для развития науки, так и для совершенствования законодательной практики. «И по объему и по содержанию, – писал А.Ф. Шебанов, – проблема форм права значительно отличается от так называемой проблемы источников права»[21].
В настоящее время в современной российской правовой науке термины «источники права» и «форма права» употребляются в значении внешней формы объективации, выражения права или нормативной государственной воли[22]. При этом указывается, что термин «источник права», несмотря на его условность, является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции. В то же время термин «форма права» менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он гораздо более многозначен[23].
В конституционном (государственном) праве термин «источник права в юридическом смысле» является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы.
Общепризнанность этого термина объясняется, во-первых, тем, что он давно установился в науке и практике. Во-вторых, употребляя этот термин, авторы, как правило, поясняют, что они имеют в виду под ним не силу, придающую праву обязательное значение, а лишь формы, способы выражения права, и что тем самым принятие ими этого термина имеет чисто условный характер.
Так, по мнению А.И. Лепешкина, «под источником советского государственного права в юридическом смысле слова следует понимать юридические формы, способы выражения правовых норм, относящихся по содержанию регулируемых ими общественных отношений к предмету советского государственного права»[24].
А.Х. Махненко под источниками государственного права в юридическом смысле понимал те формы, в которых проявляется вовне государственная воля, выраженная в нормах государственного права[25].
«Юридические источники советского государственного права, – отмечал Я.Н. Уманский, – представляют собой правовые формы, в которых государственная воля получает свое выражение в государственно-правовых нормах или актах»[26].
М.И. Кукушкин рассматривал источники конституционного права в качестве нормативно-правовых актов, образующих систему законодательства отрасли конституционного права, обусловленную предметом его регулирования. «Чтобы определить, является ли данный нормативный акт источником конституционного права, – писал он, – необходимо выяснить, относится ли он к числу актов, которые опосредствуют общественные отношения, входящие в предмет регулирования конституционного права»[27].
Е.И. Козлова полагает, что «источниками конституционного права являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы»[28].
Таким образом, общепризнанным можно считать тот факт, что источники конституционного права – это форма установления и выражения действующих конституционно-правовых норм. Причем только объективированная в определенной форме, такая норма становится общеобязательной, правовой нормой, реализация которой обеспечивается соответствующими средствами государственного воздействия. Конституционно-правовая норма, как и любая другая норма права, не существует и не может существовать вне источника права – оболочки бытия каждой правовой нормы.
Источник права является формой выражения не любых правовых положений, а именно правовой нормы. Это позволяет отграничить источники права от любых форм правовых актов, порождающих, прекращающих, закрепляющих конкретное правоотношение.
Следует сказать, что если и сам термин «источники права», и его определение не вызывает в конституционно-правовой литературе особых дискуссий, то перечень этих источников был предметом неоднократных споров. Так, В.Ф. Коток, чрезвычайно расширяя пределы конституционного права, относил к числу источников, помимо конституции, и развивающие ее правовые акты, содержащие конкретизацию конституционных принципов, и устанавливающие дополнительные гарантии их осуществления[29]. Между тем, как указывалось в литературе, в нашем государстве нет каких-либо нормативных актов государственных органов, которые в той или иной степени не служили бы реализации конституционных принципов[30]. Это означает, что В.Ф. Коток в качестве источников конституционного права рассматривал не только нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, но и все другие нормативные акты, действующие в нашей стране. Иными словами, безмерно расширяя рамки конституционного права, В.Ф. Коток рассматривал все нормативные акты в качестве актов, содержащих конституционно-правовые нормы, что не может не вызывать возражений.
Некоторые авторы необоснованно сужают круг источников конституционного права, ссылаясь на то, что создавать нормы конституционного права должны не все государственные органы, обладающие правомочиями правотворчества, а лишь те государственные органы, которые непосредственно осуществляют суверенитет народа[31].
Своеобразную точку зрения относительно содержания источников конституционного права высказали А.Е. Козлов и М.В. Баглай. Их позиция состоит в том, что источники конституционного права образуют две основные сферы: естественное право и позитивное право[32].
«Право, – пишет М.В. Баглай, – вообще нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву Это тем более верно в отношении конституционного права, которое призвано охранять свободу человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права»[33].
Анализируя подобные сентенции, хотелось бы прежде всего понять, что указанные авторы вкладывали в понятие «естественное право».
«Ведь никогда не было, нет и в принципе не может быть, – утверждает B.C. Нерсесянц, – какого-то одного-единственного естественного права, а было и есть множество различных (отдельных, особенных) естественных прав, точнее говоря – их концепций и версий. Так что под общим наименованием и единым термином «естественное право» подразумеваются различные (по своему содержанию, сущности и понятию) варианты естественного права, различные смыслы, вкладываемые его прошлыми и современными сторонниками и противниками в это устаревшее и широко используемое собирательное понятие»[34].
Кроме того, неясно, как сочетается позиция А.Е. Козлова и М.В. Баглая относительно содержания источников конституционного права с их определением конституционного права и его источников.
«Конституционное право как отрасль права в любом государстве, – писал. А.Е. Козлов, – составная часть его национальной правовой системы. Эта отрасль права… является совокупностью правовых норм, установленных и охраняемых государством… Источник права – это внешняя форма выражения правовых норм. В соответствии с этим источниками конституционного права являются различные формы выражения конституционно-правовых норм»[35].
«Конституционное право, – отмечает М.В. Баглай, – это совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти»… Нормы конституционного права находят свое отражение в различных формах, которые обычно именуются источниками»[36].
Очевидно, что во всех приведенных определениях речь идет исключительно о позитивном праве, каким и является конституционное право. Поэтому можно согласиться с Е.В. Колесниковым, который, анализируя утверждение о том, что естественное право имеет определенное отношение к современному государственно-правовому развитию, полагает, что подобное вневременное («прирожденное») понимание права «можно рассматривать лишь как часть правового сознания и гарантию демократических институтов, а не в качестве формального источника права, способа объективизации юридических предписаний»[37].
Вместе с тем необходимо заметить, что Конституция РФ закрепляет широкий круг прав и свобод человека, являющихся естественными правами, придавая конституционному правопониманию естественно-правовой характер. Эти конституционно признанные и гарантированные естественные права и свободы человека в силу конституционного признания их исходного приоритетного и определяющего правового значения имеют высшую юридическую силу в системе норм действующего в Российской Федерации позитивного права, в которую входят и нормы самой Конституции РФ. Согласно Конституции это означает, что ее нормы, закрепляющие общепризнанные естественные права и свободы человека, обладают более высокой юридической силой в случае их коллизий с другими конституционными положениями и нормами всех других источников действующего в Российской Федерации позитивного права.
Источники конституционного права выполняют три тесно связанные функции. Во-первых, они воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм конституционного права. Создание источника конституционного права – неотъемлемая часть правотворчества, без которой нормы конституционного права не могут возникнуть, а решение компетентного органа не может получить значения государственной воли, нормы конституционного права.
Во-вторых, источники конституционного права являются той формой, в которой нормы конституционного права выступают в реальной жизни, из которой черпаются знания о действующем конституционном праве, к которой обычно обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере конституционного права.
В-третьих, источники конституционного права определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права.
Тем не менее нормативный акт не может служить источником конституционного права, если не имеет правоустанавливающего значения. Именно поэтому нельзя признать источниками конституционного права такие акты, все содержание которых сводится к доведению до сведения исполнителей нормативных актов вышестоящего органа. В этих случаях юридический акт нижестоящего органа используется не для установления, изменения и т. д. норм права, а лишь для «опубликования» акта вышестоящего органа.
Основными признаками источника конституционного права являются: нормативный характер предписаний; обязательность для исполнения; сила государственного принуждения, стоящая на службе соблюдения его норм.
Нормативный акт как источник конституционного права характеризуется следующими основными чертами, свойственными и всем другим источникам права[38]; он издается в пределах компетенции соответствующего государственного органа; должен соответствовать актам вышестоящих органов; приобретает обязательную силу, предпосылкой которой является, как правило, его обнародование или иное предусмотренное нормами права доведение до сведения исполнителей[39].
Вместе с тем источники конституционного права характеризуются некоторыми чертами, присущими только им. Во-первых, они непосредственно связаны с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все нормативные акты. «Такое соотношение власти и юридических норм в конституционном праве, – писал И.Е. Фарбер, – предъявляет к его юридическим источникам особые требования: они должны не просто регламентировать деятельность государственных органов, предоставлять право на власть от имени и по поручению… народа, но служить гарантиями… народовластия, суверенитета народа»[506].
Во-вторых, источники конституционного права фактически определяют правотворческую деятельность тех государственных органов, которые компетентны создавать нормы права. Они прежде всего формулируют основные начала для всех других отраслей права и определяют систему нормотворческих актов. Иначе говоря, конституционным правом определяются основы содержания и форма источников права для всех отраслей права, включая и само конституционное право.
В.О. Лучин видит особенности этих источников в том, что они, во-первых, принимаются по вопросам, связанным с установлением и реализацией народовластия в формах непосредственной и представительной демократии, закреплением государственного устройства, системы государственных органов и основ правового положения личности; во-вторых, являются результатом правотворческой деятельности представительных органов государственной власти, либо результатом правотворчества, осуществляемого непосредственно народом путем референдума; в-третьих, носят комплексный характер, поскольку объединяют материальные и процессуальные нормы[507].
