Олег Емельянович Кутафин
Источники конституционного права Российской Федерации
§ 2. Система источников конституционного права
Каждая система права так же, как и каждая отрасль права, имеет несколько различных источников права.
В Древнем Риме юристы признавали основными источниками права закон и обычай. Причем законы представляли собой, как правило, обработанные и систематизированные сборники правовых обычаев или прецедентов. Наряду с законами и обычаями источником права считались и обязательные для суда консультации юристов по конкретным судебным делам. В средние века наравне с законами в качестве источников права признавались записи обычного права и договоры (например, договоры королей с папами, договоры феодалов с городами и т. п.). Вместе с тем в Древнем Риме и в средние века наряду с законами и обычаями судьи и должностные лица ссылались на «справедливость и нравы», т. е. на нормы морали[40].
Период буржуазных революций и последующее становление демократического общества характеризуются вытеснением старых феодальных обычаев и последовательным проведением в жизнь принципа безусловного верховенства закона по отношению к другим источникам права.
Для современных правовых систем наиболее характерны три основных вида источников права: нормативные правовые акты, санкционированный обычай и прецедентные индивидуальные акты. Однако в отдельные исторические периоды, при становлении ряда юридических систем в качестве источника права использовались также различные формы правосознания, правовой идеологии[41]. Например, на первых этапах становления советского государства существенную роль в качестве источника права играло революционное правосознание.
В современной российской правовой системе наиболее распространен такой вид источников права, как нормативные правовые акты. В литературе неоднократно подчеркивались преимущества нормативно-правового регулирования общественных отношений, оптимальной формой которого являются нормативные акты.
Так, Е.А. Лукьянова считает, что эти преимущества заключаются в том, что, во-первых, нормативные акты могут быть относительно быстро изданы, а также в любом объеме изменены и отменены. Это позволяет наиболее оперативно и эффективно реагировать на изменения потребностей общественного развития, обеспечивая таким образом динамизм права. Во-вторых, нормативные акты исходят, в конечном счете, из единого источника – нормотворческих органов государства, что дает возможность праву функционировать как единая и цельная система в пределах всей страны и, следовательно, с максимальной полнотой обеспечивать системность права. И, в-третьих, нормативные акты позволяют точно фиксировать в документах содержание юридических норм, что создает надлежащую, разумную, формальную определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности, существенной преградой для местничества, произвольного толкования и применения норм права[42].
Следует заметить, что в отечественной литературе нормативным актам порой совершенно необоснованно противопоставляется непосредственное волеизъявление народа. Так, С.В. Колесников призывает не абсолютизировать значения нормативных актов и не считать единственным основанием обязательности нормативных решений правотворческую деятельность, поскольку в условиях демократической российской государственности существует и применяется непосредственное волеизъявление народа, отраженное в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» 1995 г.[43]
Между тем непосредственное волеизъявление народа – всего лишь один из видов правотворческой деятельности, конечным результатом которой в определенных случаях и является нормативный акт (например, действующая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).
Наряду с нормативными правовыми актами в российском конституционном праве, как показывает практика, в качестве его источников используются также нормативные договоры и правовые обычаи.
Источники конституционного права, являясь составной частью системы источников российского права, характеризуются всеми особенностями, которые свойственны этой системе, – множественностью, строгой иерархией и главенствующей ролью закона. Е.В. Колесников относит к числу этих особенностей также изменение соотношения внутригосударственного и международного права, связанное с возрастанием роли внешних факторов и развитием интеграционных процессов, а также существование (хотя и в ограниченных пределах) таких «нетрадиционных» регуляторов, какими являются правовой обычай и договор[44].
Множественность источников конституционного права обусловлена тем, что, как правило, функции государства осуществляются не каким-либо одним звеном государственного механизма, а в силу разделения властей многими звеньями этого механизма. Это означает, что нормативные акты, регулирующие те или иные общественные отношения и являющиеся источниками конституционного права, издаются чаще всего не одним, а несколькими органами государства.
Множественность источников права – явление, характерное для всех отраслей российского права. В определенной мере она выражает рост абсолютного объема правового регулирования и увеличение разнообразия методов (диверсификацию) правового воздействия. В какой-то мере в ней выражено также и предпочтение, отдаваемое нормативно-правовому регулированию перед судебным правотворчеством.
Являясь свидетельством активной роли права в осуществлении многообразных функций государства, множественность источников конституционного права вместе с тем определяет характерное для организации и деятельности федеративного государства сочетание централизованного единого и единообразного правового регулирования исходных, принципиальных положений с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных и местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Множественность источников конституционного права не означает, что их многообразие произвольно. Источники конституционного права в Российской Федерации образуют замкнутую систему, включающую только официально (юридически) признанные виды источников, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации. Причем в эту систему входят только те нормативные правовые акты, которые в настоящее время являются действующими.
Таким образом, в этих условиях каждый источник конституционного права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную типовую правовую форму
На каждом этапе развития система источников права имела свои источники права. С развитием российской государственности источники конституционного права изменялись и трансформировались и по форме, и по содержанию. Пройдя длинный путь развития, сегодня они представляют собой обширную систему самых разнообразных нормативных актов[45].
Чтобы в условиях множественности источников конституционного права не страдало единство государственного руководства, не вносилась дезорганизация в общественные отношения, нормативные акты, являющиеся источниками конституционного права, не должны противоречить друг другу. Такое единство системы нормативных актов – источников конституционного права обеспечивается правовым закреплением пределов ведения соответствующих органов государства и подчинением актов нижестоящих органов актам органов вышестоящих.
Иерархия нормативных актов, призванная устранить возможные коллизии между ними, устанавливается правилами, создаваемыми исключительно конституционным правом. Она является отражением иерархии самих государственных органов. Место и роль нормативных актов определенной разновидности в общей системе нормативных актов государства определяется местом и ролью соответствующих органов государства в общей системе государственных органов.
В результате иерархическая структура является, в конечном счете, выражением разности юридической силы отдельных видов источников конституционного права и связанной с этим соответствующей соподчиненности источников конституционного права в органически цельной системе. При этом коррелятивные отношения внутри системы источников конституционного права проявляются в абсолютном верховенстве Конституции РФ по отношению ко всем нормативным правовым актам и в верховенстве закона по отношению ко всем другим – нижестоящим в иерархии нормативным правовым актам.
Следует сказать, что внутри системы нормативных актов нужен особый слаженный порядок, особая субординация, с тем чтобы на практике при столкновении двух актов можно было устранить коллизию. Такая коллизия между актами устраняется правилами, создаваемыми только конституционным правом[46]. Система источников конституционного права является системой органической. Все ее элементы расположены в ней в установленных, определенных местах, которые производны от юридической силы нормативных актов, а она, в свою очередь, зависит от места издающих их органов государства. Эта зависимость наиболее отчетливо прослеживается в тех случаях, когда речь идет о различной силе одноименных актов. Различной будет, например, юридическая сила федеральных и региональных законов, постановлений Государственной Думы и Правительства РФ, распоряжений Президента РФ и Правительства РФ и т. д.
Таким образом, иерархическая структура системы источников конституционного права обусловлена лежащими вне этой системы, но определяющими ее факторами.
Иерархичность построения системы источников является не только выражением их соподчиненности. Она отражает также и внутреннюю взаимозависимость различных видов источников конституционного права. Эта взаимозависимость проявляется, в частности, в том, что отмена вышестоящего, «базового» акта влечет за собой утрату силы целых групп нижестоящих актов. Например, принятие новой конституции приводит к пересмотру всей совокупности производных от нее актов или к их частичному обновлению.
Может возникнуть вопрос о допустимости развития правового акта посредством другого акта, обладающего меньшей юридической силой. Иначе говоря, можно ли, например, развивать конституцию путем издания федерального закона или федеральный закон – посредством акта исполнительного органа государственной власти?
Думается, что если под развитием понимать изменение правового акта по существу, т. е. качественное его изменение, то на поставленный вопрос следует ответить отрицательно. Так, Конституцию РФ можно развивать, изменяя ее, только в особом прядке, предусмотренном самой Конституцией. Изменить закон по существу можно только законодательным путем, что определяется действующим правопорядком и т. д.
Что же касается развития, которое обогащает содержание правового акта, способствует всестороннему и точному проведению в жизнь демократических принципов, то такое развитие можно, разумеется, только приветствовать.
Степень юридической силы источника конституционного права определяет значение правовой нормы. Поэтому чтобы подчеркнуть значимость нормы, часто избирают форму источника, расположенного на вершине иерархии. Таким образом, с помощью формы указывается на важность конституционно-правовой нормы.
Иными словами, закрепление каждой конституционно-правовой нормы в том или ином акте не является произвольным. Оно подчинено объективным условиям и зависит от потребности придать соответствующей норме необходимый уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба действия нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, изменяющих конституционно-правовые нормы.
Однако иерархическая структура системы источников конституционного права не означает, что норма, которая содержится в источнике более низкого «ранга», по своему содержанию должна быть производной от нормы, содержащейся в более «высоком» с точки зрения иерархии источнике. Она определяет только градацию правовых нормативных актов в соответствии с их юридической силой. Поэтому «первоначальные нормы» могут содержаться практически в подавляющем большинстве источников конституционного права.
Иерархичность структуры, соподчиненность и согласованность системы источников конституционного права является отличительным признаком самостоятельности этой отрасли права. Такой признак свойствен и всем другим отраслям российского права.
Итак, источники конституционного права различаются по степени своей юридической силы. Однако это не означает разной степени их обязательности. Последняя составляет важнейшую сторону законности. «Юридическая сила, – указывал В.Ф. Коток, – может быть большей или меньшей, это – регулятивное свойство правового акта, проявляющееся в соотношении с другими актами. Обязательность же не имеет степеней и представляет собою абсолютное качество любого законного акта. Нельзя представить себе степень обязательности, не уничтожая ее самой. Государство одинаково требует соблюдения любого правового акта независимо от степени его юридической силы. Любой законный акт, вступивший в силу, обязателен безусловно»[47].
Между юридической силой и обязательностью правового акта, конечно, существует определенная связь. Так, для обязательности акта необходимо, чтобы он вступил в законную силу. Наличие у акта юридической силы определяется также его соответствием конституции, закону или акту вышестоящего органа. Правовой акт, противоречащий законному основанию, считается недействительным или дефектным, т. е. оспоримым. Его обязательность уничтожается компетентным органом путем его отмены.
Одной из особенностей и в то же время одним из важнейших принципов существования и развития системы источников конституционного права является верховенство закона. Этот принцип отражает принадлежность власти народу, признание верховенства нормативных актов, принимаемых непосредственно народом или законодательными (представительными) органами государственной власти, избранными народом.
Понятие «верховенство закона» складывается из ряда компонентов, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе правового акта.
Прежде всего Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации определяют исключительность принятия законов законодательными (представительными) органами государственной власти. Иными словами, речь идет о концентрации законодательной компетенции.
Закон принимается в особом процедурном порядке, важнейшие элементы которого определены в качестве обязательных условий соответствующей конституцией или уставом.
Конституции и уставы предусматривают и форму обнародования принятого закона. Этим обеспечивается всеобщее ознакомление с высшим правовым актом.
Конституции и уставы не определяют в категоричной и исчерпывающей форме, какие общественные отношения должны обязательно регулироваться только законом. Однако определенные конституционные и уставные положения позволяют сделать вывод о том, что правовое регулирование некоторых общественных отношений возможно только в форме закона. Например, в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ указывается, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, упомянутый в этой норме порядок может быть установлен только федеральным законом.
Конституции и уставы предусматривают также, что развитие ряда содержащихся в них положений должно быть осуществлено в форме закона. Так, в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ указывается, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Верховенство законов и необходимость их неукоснительного соблюдения возведены Конституцией РФ в одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В ней указывается (ч. 2 ст. 15), что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Особо оговаривается подчиненность закону судей – в этом усматривается гарантия их независимости. «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (ч. 1 ст. 120).
Принцип верховенства законов в системе источников конституционного права означает, что подлежащие правовому регулированию основные общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом, а коллизии, возникающие между законом и подзаконными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона; что главенствующая роль закона должна быть обеспечена соответствующими гарантиями законности в области правотворчества, что особенно важно в условиях федеративного государства[48].
Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) впервые в отечественном праве установила, что общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная правовая норма для права России является общеправовым принципом и одной из основ конституционного строя Российской Федерации. До установления этой нормы отечественное законодательство лишь в разрозненных актах содержало отсылочные нормы и нормы о применении правил международных договоров в случае их коллизии с внутренним правом. Что же касается содержащегося в Конституции СССР 1977 г. принципа добросовестного выполнения международных обязательств, то и он не решал проблемы конкретных способов (путей) такого выполнения[49].
Таким образом, сегодня принцип верховенства законов действует в рамках внутригосударственного права в сочетании с принципом верховенства общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые по своему статусу и юридической силе занимают второе место после Конституции РФ в иерархии источников конституционного права, опережая федеральные законы.
Необходимо заметить, что принцип верховенства законов в системе источников конституционного права, как и в системах источников других отраслей права, не дает оснований отождествлять эти системы с системой законодательства[50]. Думается, что такое отождествление принижает главенствующую роль закона, не давая ничего взамен, нарушает строгую иерархию источников права посредством их нивелирования, стирает грани между законами – актами законодательства и совокупностью иных нормативных актов, делает бессмысленным выделение категории подзаконных актов.
Множественность источников конституционного права определяет необходимость их классификации. В юридической литературе предпринимались неоднократные попытки классифицировать источники конституционного (государственного) права.
Так, А.И. Лепешкин выделял следующие виды источников советского государственного права: Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; акты, принимаемые Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик; акты Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; акты Совета Министров Союза ССР, Советов Министров союзных и автономных республик; акты местных органов государственной власти[51].
B.C. Основин включал в систему источников советского государственного права: советские конституции – Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик; законы и постановления Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; иные источники советского государственного права, к числу которых он относил отдельные постановления Совета Министров СССР и Советов Министров союзных и автономных республик, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, акты местных Советов[52].
И.Е. Фарбер называл следующие виды источников норм советского конституционного права: конституции; законы; указы; постановления правительства; решения местных Советов; нормативные договоры; правовые обычаи[53].
Я.Н. Уманский различал следующие виды источников советского государственного права: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик; законы Союза СССР, союзных и автономных республик; нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; постановления Совета Министров Союза СССР, Советов Министров союзных и автономных республик; акты местных Советов[54].
Б.В. Щетинин рассматривал в качестве источников советского государственного права: конституции; законы и постановления Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик; Декларации, Обращения и Заявления Верховного Совета СССР; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; различные положения, постановления Совета Министров СССР, Советов
Министров союзных и автономных республик; решения и распоряжения местных Советов; акты органов военного управления; договоры и соглашения[55].
B.О. Лучин в систему источников советского государственного права включал такие их виды, как Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; законы и постановления высших представительных органов, а также акты, утверждаемые законами или постановлениями; указы и постановления Президиумов Верховных Советов, а также акты, утверждаемые указами или постановлениями Президиумов; акты местных Советов[56].
C.С. Кравчук относил к источникам советского государственного права Конституцию СССР; конституции союзных и автономных республик; законы СССР; нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР; законы союзных и автономных республик; указы Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; отдельные нормативные акты местных органов государственной власти и управления. В прошлом, по его мнению, источниками советского государственного права выступали также договоры[57].
В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев включают в систему источников российского конституционного права Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов Федерации; законы РФ; указы Президента Российской Федерации; акты палат Федерального Собрания; постановления, распоряжения и заключения Правительства РФ; законы, указы, постановления правительств и исполнительных органов в субъектах Федерации; международно-правовые акты; акты, издаваемые чрезвычайными государственными органами[58].
По мнению М.И. Кукушкина, все источники конституционного права подразделяются на следующие виды: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления палат Федерального Собрания; указы Президента РФ; декларации; некоторые международно-правовые акты; конституции и уставы субъектов Федерации; законы субъектов Федерации; акты глав республик, глав администраций других субъектов Федерации; акты органов местного самоуправления; договоры, заключенные внутри Российской Федерации[59].
Е.В. Колесников включает в систему источников конституционного права Конституцию РФ и конституционные законы как основу правовой системы; акты Федерального Собрания; иные виды источников конституционного права (указы Президента РФ; акты Правительства РФ, акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления), а также нетрадиционные источники конституционного права (внутригосударственный договор и обычай в конституционном праве).
М.В. Баглай рассматривает в качестве источников конституционного права естественное право; конституции; законы; договоры и соглашения; декларации; регламенты палат Федерального Собрания; указы и распоряжения Президента РФ; постановления Правительства РФ; судебные решения; правовые акты СССР и РСФСР; акты органов местного самоуправления[60].
В.Ф. Коток полагал, что среди источников конституционного права должны быть названы не только известные действующие правовые акты, но и исторические памятники конституционного права. К их числу он относил «Декреты Октября», первую Конституцию РСФСР 1918 г. и первые конституции других советских республик, постановления и декреты Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и СНК и Совета труда и обороны РСФСР, постановления ВСНХ, наркомата по делам национальностей и другие акты первых народных комиссариатов РСФСР; декреты и постановления органов советской власти других независимых республик, Договоры между РСФСР и советскими республиками в период до образования Союза ССР; первую Конституцию СССР и конституции союзных республик, принятые на основе союзной Конституции; постановления Всесоюзных съездов Советов, ЦИК, СНК и СТО Союза ССР, нормативные акты наркоматов и центральных ведомств СССР, постановления съездов Советов и их исполнительных комитетов, постановления городских Советов. «Хотя перечисленные акты, – отмечал В.Ф. Коток, – как правило утратили юридическую силу, они сохраняют свое определенное значение и теперь, поскольку содержащиеся в них нормы в своем обобщенном выражении воплотились в основных принципах советского конституционного права. В этих актах выражены наиболее общие закономерности развития социалистических государств, и в этом состоит их большое познавательное значение. Изучение этих актов позволяет сделать вывод о том, что существует определенная преемственность между советскими конституциями. Принятие новой конституции не означает, что прежняя полностью утратила свое значение. Например, содержащиеся в Конституции СССР 1924 г. «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и «Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и после принятия Конституции СССР 1936 г. не перестали быть одним из источников советского конституционного права»[61].
Нет особой необходимости анализировать эту, как и ряд других своеобразных точек зрения на состав источников конституционного права. Следует лишь подчеркнуть, что подавляющее большинство авторов классифицируют источники конституционного права по видам правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы. Между тем имеются и другие подходы к классификации этих источников.
Так, Е.И. Козлова полагает, что при классификации источников конституционного права следует в первую очередь выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования. К числу актов первого вида она относит Конституцию РФ; федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также федеральные законы о поправках к Конституции РФ; указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства РФ; декларации и договоры. Акты второго вида включают конституции и уставы субъектов Федерации; законы, постановления и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации; правовые акты представительных органов местного самоуправления.
К числу источников конституционного права Е.И. Козлова относит и некоторые законы бывшего Союза ССР, действующие в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ и другим ее законам[62].
Думается, что в условиях федеративного государства, а равно учитывая иерархию нормативных актов – источников конституционного права, классификация этих источников по их территориальному признаку, т. е. распространению действия на территорию того государства, государственно-территориального образования и т. д., органами которых издан соответствующий нормативный акт, представляется наиболее удачной.
С этой точки зрения все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные.
Следует подчеркнуть, что различные формы выражения норм права не в одинаковой степени служат источниками конституционного права. Некоторые из них в полном объеме являются источниками этой отрасли права (например, конституции, уставы, законы о выборах и т. д.), тогда как другие содержат лишь отдельные нормы, устанавливающие дополнительные гарантии существования конституционных принципов, реализации других основополагающих норм конституционного права. Поэтому только эти нормы, а не акты в целом, относятся к числу источников конституционного права[63].
Правда, это не исключает включения отдельных норм, содержащихся в актах и являющихся в полном объеме источниками конституционного права, в состав источников других отраслей права. Например, любой закон о выборах содержит норму об уголовной, административной или иной ответственности, которая в соответствии с федеральным законодательством предусмотрена в отношении лиц, препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными[64].
