Коллектив авторов
Повышение эффективности бюджетных расходов
Таким образом, если уровень бюджетной обеспеченности поселения, полученный по данной формуле, больше единицы и составляет, к примеру, 1,3, то это значит, что оно обеспечено доходами выше, чем все поселения данного муниципального района, на 30 % и в связи с этим не получает дотацию за счет средств районного фонда финансовой поддержки поселений. Наоборот: в случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения меньше единицы и составляет, к примеру, 0,7, то это значит, что данное поселение обеспечено доходами в меньшей степени, чем поселения данного муниципального района, в среднем на 60 % среднего уровня.
Рассчитанные по формуле уровни бюджетной обеспеченности поселений служат основой для расчета распределения дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Одним из вариантов расчета дотации поселению может быть следующий:
ДОТi = (Увр – БОi) · (ΣНДпос / ΣЧпос) · Чi · К,
где ДОТi – дотация i-му поселению из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Корректирующий коэффициент расходных обязательств К используется для оценки различий между поселениями одного муниципального района в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.
Использование корректирующего коэффициента при распределении дотаций за счет средств бюджета муниципального района предпочтительно для тех муниципальных районов, поселения которых имеют существенные объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия, обусловливающие более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В случае если эти различия незначительны, применение корректирующего коэффициента излишне.
Таким образом, данный коэффициент должен показать, насколько больше или меньше бюджетных средств на душу населения, по сравнению со средним для всех поселений данного муниципального района уровнем, необходимо затратить в данном поселении для реализации закрепленных за ним ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых факторов.
Формула для расчета корректирующего коэффициента может быть следующая:
КРОi = Σ (Дj · Кij / Кj),
где КРОi – корректирующий коэффициент расходных обязательств i-го поселения;
Дj – доля влияния ценового фактора j в среднем по муниципальному району;
Кij – значение ценового фактора j в i-м поселении;
Кj – значение ценового фактора j в среднем по муниципальному району, при этом ΣДj = 1.
Доля влияния ценового фактора определяется по формуле:
КРОi = Кi / Кч,
где КРОi – корректирующий коэффициент для i-го поселения;
Кi – стоимость одинакового объема товаров (услуг) в i-м поселении;
Кч – стоимость одинакового объема товаров (услуг), сопоставимого по структуре в среднем по всем поселениям муниципального района.
В случае необходимости можно применять несколько корректирующих коэффициентов. При этом целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса, если соответствующие данным коэффициентам расходные обязательства имеют различный удельный вес в общем составе расходов.
Вместе с тем целесообразно руководствоваться правилом, аналогичным для регионального фонда финансовой поддержки муниципального района (городского округа): количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета, не должно приводить к чрезмерному усложнению расчетов. Применение коэффициентов, не оказывающих значительное влияние на итог, не только не приводит к объективной оценке дифференциации затрат по поселениям, но и снижает прозрачность и объективность распределения.
В качестве корректирующего коэффициента К, наиболее объективно отражающего различия между поселениями и легко рассчитываемого, берется коэффициент возрастного состава населения Кн.
В поселении, где доля населения в детском и пенсионном возрасте выше, чем в среднем по муниципальному району, требуется больше затрат на единицу бюджетных услуг.
Коэффициент возрастного состава населения рассчитывается по следующей формуле:
Кн = (Ндп + Нпп) / Чпос / (Ндр + Нпр) / Чрай,
где Ндп – численность населения в возрасте до 17 лет в поселении;
Нпп – численность населения в возрасте свыше 55 лет для женщин, 60 лет для мужчин в поселении;
Ндр – численность населения в возрасте до 17 лет в муниципальном районе;
Нпр – численность населения в возрасте свыше 55 лет для женщин, 60 лет для мужчин в муниципальном районе;
Чрай – численность населения муниципального района по состоянию на 1 января соответствующего года.
Расчетный объем районного фонда финансовой поддержки поселений составляет сумму средств регионального фонда компенсаций в связи с передачей полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предоставлению и расчету дотаций поселениям и сумму дотаций за счет собственных средств бюджета муниципального района.
Принятие решения о создании регионального фонда финансовой поддержки поселений относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Однако чем больше средств поселения получат из регионального фонда финансовой поддержки поселений (в случае относительно равных налоговых доходов), тем меньше средств получат бюджеты поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений, поскольку при определении объема фонда необходимо учитывать дотации поселений из регионального фонда финансовой поддержки поселений. Если регион поставит задачу выравнивания бюджетов поселений за счет регионального фонда финансовой поддержки поселений, то у муниципальных районов (за исключением высокообеспеченных) не окажется средств для создания своих фондов финансовой поддержки поселений. Кроме того, в этом уже не будет необходимости.
Ранее подчеркивалось отсутствие выравнивающей функции регионального фонда финансовой поддержки поселений в связи с выделением подушевых трансфертов.
Поскольку в большинстве регионов отмечается высокая степень дифференциации бюджетной обеспеченности поселения, наблюдается тенденция, когда регионы «бегут» от создания значительных объемов этого фонда, осуществляя лишь первичное выравнивание (т. е. гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов). При этом увеличивается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), за счет средств которого может быть обеспечено более точное выравнивание бюджетной обеспеченности, т. е. при расчете распределения дотаций уже могут быть детально учтены различия в расходных обязательствах муниципальных районов в части выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Особенности формирования районного фонда финансовой поддержки поселений в переходный период
В соответствии с положениями Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ при формировании и утверждении проектов бюджетов муниципальных районов на 2006–2008 гг. средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 декабря 2005 г. № 198-ФЗ:
1. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района, от федеральных, региональных и/или местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ или законом субъекта Федерации в бюджет муниципального района.
2. В случае замены дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, в бюджеты поселений, порядок их расчета и установления утверждается законом субъекта Федерации.
Дополнительные (дифференцированные) нормативы рассчитываются как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из районного фонда финансовой поддержки поселения к прогнозируемым в соответствии с единой методикой объемам соответствующих федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет муниципального района по территории соответствующего поселения.
Субсидии из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации
Законом субъекта Федерации может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта Федерации субсидий из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышают двукратный средний уровень соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации в расчете на одного жителя.
«Отрицательные трансферты» являются инструментом межбюджетного регулирования, который позволяет увеличить соотношение «единые нормативы отчислений – финансовая помощь» в сторону использования первых. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением излишков средств от них в менее обеспеченные местные бюджеты.
Следует подчеркнуть, что введение «отрицательных трансфертов» – право, а не обязанность субъекта Федерации. Однако это означает закрепление практики «отрицательных трансфертов» и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решения об изъятии части собственных доходов у муниципальных образований.
В высокодотационных регионах при наличии даже значительных разрывов в бюджетной обеспеченности муниципальных образований наблюдается невозможность муниципальных образований обеспечить финансовыми ресурсами расходные обязательства за счет местных и закрепленных налогов. В связи с этим, несмотря на то что некоторые муниципалитеты обеспечены налоговыми доходами в большей мере, объем этих доходов недостаточен для выполнения муниципалитетами собственных полномочий, что делает нецелесообразным введение механизма «отрицательного трансферта», поскольку такие муниципалитеты все равно нуждаются в финансовой помощи региона.
Порядок расчета и перечисления субсидий должен быть установлен законом субъекта Федерации.
«Отрицательные трансферты», выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки поселений и являются его источником.
В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений указанные субсидии из бюджетов поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, зачисляются в региональный фонд компенсаций для распределения между бюджетами муниципальных районов.
«Отрицательные трансферты» из бюджетов муниципальных районов и городских округов зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Федерации, рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов двукратного среднего уровня по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации в расчете на одного жителя в отчетном году.
Объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50 % разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в последнем отчетном году. Таким образом, стимулирующая роль налоговых нормативов остается у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта» от суммы превышения их доходов над двукратным средним уровнем, поскольку изымается лишь некоторая доля. Кроме того, законом субъекта Федерации может быть установлена доля изъятия не 50 %, а ниже.
Расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта Федерации, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.
Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Федерации, утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.
Органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования предусматривают в местном бюджете субсидию и обеспечивают ее перечисление в бюджет субъекта Федерации в соответствии с законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.
В случае невыполнения представительным органом муниципального образования указанных требований сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.
В соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 2005 г. № 198-ФЗ на 2006–2008 гг. изменен порог применения «отрицательного трансферта»: он не может быть установлен ниже среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации уровня, увеличенного в 1,3 раза.
С введением данной нормы у субъекта Федерации появляется возможность получения в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительного ресурса, который является одним из источников формирования регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
1.5. Финансовая помощь на софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления
В условиях повышения самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения существенно возрастает роль мероприятий (не административных, а стимулирующих), направленных на повышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования расходов (ФСР). Выбор приоритетных направлений определяется исходя из того, какие вопросы местного значения каждого из типов муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ) имеют, по оценке региональных властей, наибольшую значимость и в наибольшей степени нуждаются в едином решении в этих муниципальных образованиях.
Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Федерации.
Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законом субъекта Федерации.
Таким образом, основное назначение данного фонда – содействие и поддержка мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта Федерации с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.
При распределении средств ФСР рекомендуется учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий. Это особо актуально для тех субъектов Федерации, у которых после распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований уровни бюджетной обеспеченности муниципальных образований резко отличаются.
В самом общем виде формула распределения средств регионального ФСР (в части софинансирования одного определенного вида расходов) может выглядеть следующим образом:
ФСРi = ФСР · КРПi · (Пi / П),
где ФСРi – размер средств из ФСР i-му муниципальному образованию;
ФСР – общий размер ФСР;
КРПi – поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя, а также соответствие политики муниципального образования региональным приоритетам;
Пi – численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в i-м муниципальном образовании;
П – численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в муниципальных образованиях, получающих субсидии из ФСР.
Общий размер ФСР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов расходов. Для каждого из видов расходов, софинансируемых из данного фонда, этот уровень примерно равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению. Чем выше уровень софинансирования, тем выше заинтересованность органов местного самоуправления следовать приоритетам региональной бюджетной политики.
Поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает факторы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг одному потребителю этих услуг, и может рассчитываться по следующей формуле:
КРПi = (Нi · КСудi · КСi /БОi )/! (КСудi · КСi · Нi /БОi ),
где КРПi – поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;
КСудi – коэффициент удорожания стоимости предоставляемых бюджетных услуг i-го муниципального образования, рассчитываемый по формуле, аналогичной формуле расчета корректирующего коэффициента бюджетных расходов в методике распределения регионального фонда финансовой поддержки поселений;
КСi – коэффициент соответствия i-го муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики;
БОi – уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;
Нi – численность постоянного населения i-го муниципального образования.
Если степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований высока (либо объем фонда невелик), то при определении относительного уровня софинансирования расходов можно ограничиться только коэффициентом соответствия муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики или установить единый уровень софинансирования расходов для всех муниципальных образований.
Если, напротив, степень выравнивая бюджетной обеспеченности невелика (и/или объем фонда велик), то установление относительного уровня софинансирования в обратной зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволит обеспечить дополнительное выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения, отнесенных к приоритетным.
Коэффициент соответствия приоритетам бюджетной политики показывает, в какой степени бюджетная политика (или результаты ее проведения) муниципального образования соответствует рекомендуемым стандартам, установленным субъектом Федерации. В качестве таких стандартов могут быть приняты как объем финансирования определенных видов расходов, так и показатели, отражающие количество и качество предоставления соответствующих бюджетных услуг. Например, для софинансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство можно использовать показатель соблюдения региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг, для общего образования – охват соответствующих групп населения образовательными услугами. При этом большее соответствие приоритетам должно приводить к увеличению уровня софинансирования, т. е. к росту финансовой помощи, и наоборот.
В качестве потребителей бюджетных услуг может выступать как все население муниципального образования, так и отдельные категории населения (дети дошкольного и школьного возраста, люди старше трудоспособного возраста и т. д.).
В целях создания дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования по соответствующему приоритетному направлению можно ввести дополнительные условия предоставления средств из ФСР, а именно:
1) утверждение решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год определенного объема расходов местного бюджета на финансирование приоритетных направлений за счет собственных средств бюджета муниципального образования (с учетом установленных в законе субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации объемов субсидий из регионального ФСР и уровней софинансирования либо скорректированных с учетом коэффициентов бюджетной обеспеченности уровней софинансирования);
2) фактическое осуществление из местного бюджета в очередном финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления (с учетом установленных в законе субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации объемов субсидий из регионального ФСР и уровней софинансирования либо скорректированных с учетом коэффициентов бюджетной обеспеченности уровней софинансирования).
В соответствии с законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд софинансирования расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
Установление условий предоставления субсидий из регионального ФСР представляется более предпочтительным, чем введение в формулу расчета объема субсидий из регионального ФСР параметров плановых либо фактических объемов софинансирования расходов по приоритетным направлениям из местных бюджетов, поскольку, исходя из практики бюджетного процесса, решения представительных органов местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год принимаются после принятия закона субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.
Кроме того, из регионального ФСР могут предоставляться местным бюджетам субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального образования. Таким образом, с учетом внесенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 изменений региональный фонд муниципального развития интегрируется с региональным ФСР.
Инвестиционные субсидии, помогая муниципальному образованию решать задачи развития его социальной и инженерной инфраструктуры и выравнивания уровня его социально-экономического развития, одновременно содействуют формированию инвестиционного бюджета муниципальных образований в соответствии с инвестиционной стратегией субъекта Федерации.
Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установленном законами субъектов Федерации.
Рекомендуемым условием предоставления указанных субсидий является соблюдение муниципальными образованиями требований к организации инвестиционного процесса, включая наличие инвестиционного проекта (программы).