Назим Данилович Эмиров
Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
Социальная сфера России за последние годы претерпевает значительные изменения, связанные с внедрением принципиально новых для нашей страны услуг (например, риэлтерских услуг), новых организационных форм деятельности (например, государственно-частное партнерство), новых принципов экономических отношений (например, нормативно-подушевое финансирование) и т. п. Не являются в данном случае исключением и органы управления социальной сферой, где, как мы увидим в дальнейшем, идет интенсивное внедрение новых технологий управления.
Сложнейшие проблемы развития социального комплекса, затрагивающие жизненные интересы десятков миллионов граждан, обнаруживаются практически во всех его отраслях. В здравоохранении – низкий уровень управления, недостаточное финансирование, дефицит медицинских кадров и т. п.; в образовании и науке – деградация образовательных стандартов, потеря престижа научной деятельности и выезд научных кадров в страны Запада и т. п.; в жилищно-коммунальном хозяйстве – ситуация, обозначаемая специалистами термином «коммунальная катастрофа», и т. д. Перечисленные выше проблемы действуют на фоне демографического кризиса, когда рождаемость только в последние годы стала незначительно превышать смертность населения. Одновременно с этим, многие преобразования в социальной сфере происходят в обстановке серьезных социальных конфликтов (монетизация льгот, введение ЕГЭ, реформирование ЖКХ и т. п.), создающих излишнюю социальную напряженность в обществе. В связи с этим возникает целый пласт научных и практических проблем, объединяемых одной концепцией: Россия должна добиться, чтобы при тех относительно скромных ресурсах, которые она может выделить на развитие социальной сферы, был получен как можно больший результат в плане повышения качества жизни граждан. Такая задача неразрешима при технологиях, устоявшихся с советских времен, и в силу этого инновационный вектор развития для социальной сферы важен не менее, чем для отраслей материального производства. При этом инновации необходимы не только в рамках самого производства услуг (инновационные программы образования, высокотехнологичная медицинская помощь, клининг в ЖКХ и т. п.), но и, прежде всего, в сфере управления социальным комплексом, что может дать значительно больший социально-экономический эффект (электронное правительство, процессные технологии, бюджетирование, ориентированное на результат, и т. п.). Однако в указанном направлении существует определенный дефицит научных разработок: если частные направления инновационного развития управленческих технологий в социальной сфере уже рассматривались в отдельных публикациях, то в литературе практически еще не было попыток комплексного рассмотрения инновационного процесса в управлении социальной сферой. Между тем данное направление инновационной деятельности, будучи непосредственно направленным на повышение качества жизни граждан, обладает своей спецификой, существенно отличной от таковой, например, для сферы материального производства. Инновационные технологии управления и организационно-экономические механизмы их продвижения в социальном комплексе, взятые в системном рассмотрении, образуют собой единый и обособленный «поток» инновационной деятельности, нуждающийся в едином методологическом подходе к своему анализу. В этом аспекте ощущается серьезный разрыв между теорией и практикой по причине недостаточной исследованности многих важнейших вопросов, начиная от формулировок ключевых понятий и заканчивая спецификой продвижения инноваций в социальном комплексе страны. Перечисленные выше обстоятельства убедительно демонстрируют актуальность темы данного исследования.
Основная цель настоящего исследования заключается в разработке и обосновании концепции единой системы инновационных технологий управления в социальной сфере России.
В соответствии с поставленной целью был сформулирован ряд логически взаимосвязанных задач, последовательно раскрывающих тему данной работы:
1) провести теоретико-методологический анализ современных проблем развития социальной сферы, выявить новейшие тенденции в развитии социального комплекса России;
2) показать специфику системы управления в социальной сфере и выявить особенности инновационной деятельности в социальном комплексе;
3) выявить специфику группы «базисных» инновационных технологий в управлении социальной сферой (программно-целевых подходов, приоритетных национальных проектов, технологии форсайтов, социальных стандартов);
4) показать особенности группы «функциональных» инновационных технологий (бюджетирования, ориентированного на результат, электронного правительства, процессного подхода, аутсорсинга, социальных нормативов);
5) выявить системные связи в совокупности инновационных технологий управления и показать наличие синергетических эффектов при их использовании;
6) выявить систему организационно-экономических механизмов продвижения инноваций в управлении социальной сферой;
7) исследовать систему обратных связей в управлении социальным комплексом и сформулировать предложения по ее инновационному развитию;
8) разработать практические рекомендации по совершенствованию инновационной деятельности в органах управления социальной сферой.
Объектом исследования выступает система управления социальной сферой России. Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в рамках инновационной деятельности в системе управления социальным комплексом страны.
Информационная база исследования состоит из нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, данных Федеральной службы государственной статистики, научных публикаций, ресурсов Интернета, публикаций СМИ, материалов социологических опросов.
Глава I
Базисные инновационные технологии управления социальной сферой
1.1. Программные методы в управлении социальной сферой
1.1.1. Приоритетные национальные проекты
Приоритетные национальные проекты (ПНП) в социальной сфере – одно из центральных направлений в деятельности российской власти в течение целого ряда лет. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1926-р «Об утверждении плана подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов» [39] в течение четырех месяцев приняты более двух десятков постановлений Правительства Российской Федерации, определяющих деятельность органов власти по претворению в жизнь основных установок ПНП.
В чем заключались задачи социальной модернизации в рамках ПНП?
Во-первых, было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого, прежде всего, следует, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом.
Во-вторых, чтобы не допустить утраты российским образованием своих преимуществ, результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда.
В-третьих, в жилищной сфере необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья.
К указанным трем направлениям в дальнейшем был добавлен проект по развитию агропромышленного комплекса, и в результате в России стали осуществляться четыре ПНП:
– «Здоровье»,
– «Образование»,
– «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»,
– «Развитие агропромышленного комплекса».
Нельзя не отметить, что вопросы реализации ПНП практически сразу же стали предметом детальных научных исследований, в качестве примера можно указать на содержательные монографии М. К. Горшкова [116], А. Г. Леонтьева [169], Е. В. Фахрутдиновой [247] и др., а также на ряд коллективных монографий по рассматриваемой проблеме [163], [216].
В качестве примера приведем некоторые данные о результатах приоритетных национальных проектов [138].
Приоритетный национальный проект «Здоровье». В рамках проекта удалось реализовать целый комплекс мероприятий по развитию первичной медико-санитарной помощи, совершенствованию системы профилактики заболеваний, повышению доступности и качества специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи, совершенствованию медицинской помощи матерям и детям, формированию здорового образа жизни наших граждан [58].
Наиболее наглядно об эффективности проведенных мероприятий в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» свидетельствует позитивная динамика демографических показателей. Так, по оценке Росстата, численность постоянного населения Российской Федерации на 1 января 2015 г. без учета Крымского федерального округа составила 144,0 млн. чел. и за год увеличилась на 305,5 тыс. чел., или на 0,2 % [118].
Рост численности населения в России обусловлен как миграционным приростом, так и естественным приростом населения. С 2006 г. отмечена благоприятная динамика основных демографических показателей в Российской Федерации, например, за 12 месяцев 2014 г. зафиксирован естественный прирост – 33,7 тыс. чел. (в 2013 г. – 19,1 тыс. чел.).
В 2013 г. общероссийский уровень рождаемости впервые с начала 1990-х гг. превысил уровень смертности. В 2014 г. указанная тенденция продолжилась, рождаемость за 12 месяцев 2014 г. составила 13,3 на 1000 населения. Число родившихся за 12 месяцев 2014 г. выросло по сравнению с 2013 г. на 17,6 тыс. (1947,3 тыс. детей и 1929,7 тыс. детей соответственно) [118].
Одним из важнейших результатов выполнения приоритетного национального проекта «Здоровье» явилось бурное развитие национальной системы оказания высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП). Так, в 2014 г. ВМП оказана 715 616 пациентам, что составляет 141,7 % к уровню 2013 г. В 2015 г. в рамках федеральной адресной инвестиционной программы на 2015–2017 гг. реализуются 17 инвестиционных проектов по реконструкции и строительству федеральных государственных учреждений, оказывающих ВМП [208].
Приоритетный национальный проект «Здоровье» в настоящее время получил свое развитие в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 294 [34]. В 2014 г. Минздравом России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук разработан и внесен на утверждение в Правительство РФ проект Стратегии развития здравоохранения Российской Федерации на долгосрочный период [34].
Приоритетный национальный проект «Образование» представляет собой программу по повышению качества образования в рамках реализации четырех приоритетных национальных проектов в России. Основные направления проекта [204]:
– стимулирование инноваций в образовательной сфере (государственную поддержку получили 3 тыс. инновационных школ по 1 млн. руб. и 10 тыс. учителей по 100 тыс. руб.);
– подключение школ к Интернету (подключено свыше 18 000 школ);
– организация начального профессионального образования для военнослужащих;
– организация сети национальных университетов и бизнес-школ (созданы 7 федеральных университетов, на конкурсной основе отобраны 29 национальных исследовательских университетов. Первые бизнес-школы были созданы на базе Московского и Санкт-Петербургского университетов);
– поставка школьных автобусов в сельскую местность (поставлено 1769 автобусов);
– укомплектование школ дотационных регионов учебным оборудованием (в школы направлено 5113 комплектов учебного оборудования);
– дополнительные выплаты за классное руководство (более 800 тыс. учителей ежемесячно получали дополнительные денежные выплаты в размере 1000 руб. за классное руководство, ежегодно с 2006 по 2009 г. 10 000 лучших учителей получали по 100 тыс. руб., а с 2010 г. 1 тыс. лучших учителей – по 200 тыс. руб.) и т. п. [204].
Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». В 2014 г. организациями всех форм собственности построено 1080,3 тыс. квартир общей площадью 81,0 млн. кв. м, что на 14,9 % больше соответствующего периода предыдущего года [248]. Значительную поддержку жилищному строительству оказал Фонд содействия реформированию ЖКХ. Средства фонда направлялись в виде субсидий субъектам Российской Федерации на завершение строительства домов с высокой степенью готовности. Ликвидированы ветхие и аварийные жилые дома общей площадью более полумиллиона квадратных метров, из них переселено около 36 тыс. семей.
В рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» за время реализации нацпроекта улучшили жилищные условия более 145 тыс. молодых семей. Более 104 тыс. семей, перед которыми государство имеет обязательства, улучшили свои жилищные условия с использованием механизма государственных жилищных сертификатов [138].
Таким образом, приоритетные национальные проекты выступили как одна из перспективных инновационных технологий управления в социальной сфере. Инновационность ПНП выражается в том, что:
– впервые был создан специальный межотраслевой орган, который координировал деятельность по развитию трех важнейших социальных отраслей на всех уровнях – Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике;
– органами власти впервые были выделены в единый «пакет» наиболее востребованные на сегодня направления в повышении качества жизни граждан;
– реализация важнейших проектов, затрагивающих коренные жизненные интересы всего населения, осуществлялась в обстановке прозрачности и детального информирования о ходе реализации ПНП, например был открыт специальный сайт по приоритетным национальным проектам [258].
Вместе с тем нельзя не отметить основные недостатки технологии ПНП, проявившиеся в ходе их реализации.
Во-первых, статус ПНП не был регламентирован в нормативных правовых актах, более того, в правовом поле России не была зафиксирована сама дефиниция для понятия «приоритетный национальный проект».
Во-вторых, в рамках реализации ПНП не были обозначены целевые показатели по каждому из них с привязкой к контрольным датам.
В-третьих, не был предусмотрен механизм единого финансирования с единой системой мониторинга достигнутых результатов.
Перечисленные недостатки, разумеется, не могли не сказаться на качестве управления социальной сферой на основе технологии ПНП. В частности, не принимались во внимание многочисленные предложения по диффузии технологии ПНП на другие отрасли социального комплекса (коммунальное хозяйство, наука, культура и т. д.).
1.1.2. Целевые программы развития социальной сферы
Приоритетные национальные проекты, являясь инструментом управления федерального уровня, охватывают в комплексе три важнейших направления в развитии социальной сферы России. Однако на федеральном и региональном уровнях широко применяются также инновационные технологии с несколько более узкой направленностью. Речь в данном случае идет, прежде всего, об использовании целевых (федеральных, региональных, отраслевых, муниципальных) программ в регулировании социальной сферы страны.
Новизна и малая изученность проблем программно-целевого управления привели к интенсивной разработке прикладных аспектов использования данной технологии. В данном случае следует отметить содержательные труды И. В. Барановой [90], Н. М. Ермаковой [134], А. В. Ильичева [147], С. С. Ковалевского [161], М. П. Силича [225], О. Макашиной [170], О. М. Роя [215] и др., опубликованные коллективные монографии и методические рекомендации для всех уровней управления [114], [175], [177], [245]. Издания по указанной проблематике постоянно выходят за рубежом [281], [289], [290].
Правовые основы, регулирующие применение инновационной технологии программно-целевого управления в Российской Федерации, были сформированы в относительно короткий промежуток времени от середины 1994 до середины 1995 г. Так, в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [2] были установлены основные требования к порядку разработки целевых программ в России, в частности, ст. 2 закона предписывала, что при разработке федеральных целевых программ необходимо предусматривать:
– решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;
– согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;
– комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;
– согласованность решения федеральных и региональных задач;
– достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.
Официальное определение понятию «федеральная целевая программа» впервые в нашей стране было дано в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» [25]. Согласно постановлению, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ, а также инновационное развитие экономики.
В середине 1995 г. был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3], завершивший, в основном, формирование концептуальной базы для использования такого нового для нашей страны инструмента управления, как целевые программы1. Статья 1 указанного закона устанавливала, что:
– Концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;
– Программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров [3].
В качестве конкретного примера концепций социально-экономического развития можно привести Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (широко известная Концепция-2020) [42]. Примером регионального уровня может служить Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 г. (утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 марта 2012 г. № 275) [48].
Практические потребности социально-экономического развития России обусловили в начальный период реформ не только формирование правового поля, но и, параллельно ему, интенсивное внедрение программно-целевых методов в деятельность органов управления социальной сферы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном, отраслевом и т. д. В качестве примера на рис. 1.1 представлены результаты наших расчетов по интенсивности внедрения целевых программ в период 2010–2014 гг.
Обратим внимание на «многовекторность» принятых в последнем десятилетии федеральных целевых программ (см. табл. 1.1), которые соотносились со следующими объектами социальной политики:
– группы населения (дети, инвалиды и т. д.);
– территории (Юг России, Сибирь и Дальний Восток и т. п., Крым);
– проблемные направления социального развития (развитие села, неравенство регионов и т. п.);
– отдельные отрасли социальной сферы (здравоохранение, физкультура и спорт, образование и т. д.).
По нашим подсчетам, на начало 2015 г. в Российской Федерации действовали свыше 15 целевых федеральных программ, направленных на решение тех или иных проблем социальной сферы страны.
Рис. 1.1. Численность принятых целевых программ по развитию социальной сферы в 2010–2014 гг.
Таблица 1.1
Основные федеральные целевые программы в социальной сфере за 2010–2015 гг.
При этом нельзя не обратить внимания на то, что все эти программы функционируют на основе соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, что резко отличает их от региональных социальных программ, сформированных, главным образом, на основании законов субъектов Федерации. Наглядным примером здесь могут быть целевые программы развития социальной сферы в Санкт-Петербурге, принятые за последние годы и представленные в табл. 1.2.
Таблица 1.2
Основные целевые программы развития социальной сферы Санкт-Петербурга, принятые после 2005 г.
