Назим Данилович Эмиров
Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография
Исходя из сказанного, наиболее актуальными на сегодня проблемами в разработке и применении базисных инновационных технологий управления в социальной сфере следует признать:
– совершенствование законодательной базы, регулирующей все аспекты инновационной деятельности в развитии технологий управления;
– разработка теоретико-методологических проблем в области социальной стандартизации и форсайт-технологий, подготовка соответствующих методических разработок;
– развитие институциональной инфраструктуры в области инновационных технологий управления;
– обучение управленческих кадров основам разработки и применения новейших технологий управления в социальной сфере.
Глава II
Функциональные инновационные технологии управления в социальном комплексе
2.1. Технология бюджетирования, ориентированного на результат
2.1.1. Общие принципы бюжетирования, ориентированного на результат
При традиционной системе бюджетного процесса планирование бюджета будущего года происходит «от достигнутого»: бюджетные ассигнования по i-той статье в k+1 году (Бi, k+1) получаются, когда к соответствующему показателю предыдущего k-того года (Бi, k) прибавляются (изымаются) дополнительные суммы (∆Бi, k), для определения которых, однако, практически не существует обоснованных процедур:
.(2.1)
Ожидаемые результаты бюджетных расходов при данной технологии не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Понятно, что при такой системе планирования не могут не возникать существенные трудности, поскольку, например, не ставится задача оценить приоритетность и эффективность тех или иных направлений расходования бюджетных средств.
Принципиальная невозможность построения эффективного «сметного» бюджета обусловила интенсивный поиск инновационных решений с целью реформирования бюджетного процесса. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Ядром новой организации бюджетного процесса была принята широко распространяющаяся в мире концепция (модель)«бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (БОР) [28], [43], [57]. В самом общем виде технологию БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью. Иными словами, использование БОР предполагает наличие:
1) натуральных показателей результата деятельности бюджетополучателя на конец отчетного периода (например, число пролеченных больных, объемы общей площади построенного жилья, численность подготовленных рабочих и т. п.);
2) объема финансовых затрат на единицу результата деятельности бюджетополучателя (нормативный, расчетно-нормативный уровень затрат).
В этом случае принципиальная схема расчета требующихся бюджетных ассигнований на оказание i-того вида услуг (Бi) наглядно видна из следующей экономико-математической модели (формула 2.2):
, (2.2)
где Рi – показатель результата деятельности по i-тому виду услуг, Нi – расчетно-нормативный уровень финансовых затрат на единицу полезного результата, Б0i – сумма постоянных затрат, не связанных напрямую с объемом предоставленных услуг (например, расходы на содержание имущества бюджетного учреждения). Таким образом, в технологии БОР:
– бюджетирование по статьям затрат заменяется на планирование социально-экономических результатов, т. е. осуществляется переход от финансирования учреждений к финансированию результатов;
– бюджетные средства распределяются по стратегическим целям, тактическим задачам и программам;
– стратегические цели, тактические задачи и программы формулируются исходя из общих направлений государственной политики в данной сфере [166, с. 9–14].
По сравнению с моделью постатейного бюджетирования применение БОР несет в себе ряд преимуществ. Сравнительный анализ затратной модели и технологии БОР можно представить в табличной форме (см. табл. 2.1).
Таблица 2.1
Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР
Нельзя не обратить внимание на то, что в настоящее время технологии БОР широко применяются в странах с развитой рыночной экономикой (США, Великобритания и др.) [102, c. 5]. Так, например, развитие технологии БОР началось в США еще в 1949 г., а в настоящее время ее применение базируется на федеральном законе «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятом в 1993 г. [102, c. 8].
Технология БОР, применяемая в бюджетном процессе многих стран, для России является инновационным направлением, поскольку ее внедрение в отечественную практику наметилось только в 2004–2005 гг. Технология БОР в последние годы привлекает пристальное внимание российских исследователей, в результате чего опубликованы труды А. М. Лаврова [166], О. В. Митрохина [181], А. В. Николаева [187], И. В. Стародубровской [236], С. Г. Хабаева [252] и др., а также ряд коллективных монографий по данному вопросу [102], [103], [104], [195]. Рост интереса к проблеме БОР наглядно виден по динамике численности публикаций (по материалам каталогов Российской национальной библиотеки) по вопросам бюджетирования (см. рис. 2.1).
Рис. 2.1. Динамика численности публикаций по вопросам бюджетирования (монографий, брошюр, учебников и т. п.) в каталогах РНБ
В рамках внедрения инновационной технологии БОР нас интересуют, прежде всего, достижения и перспективы использования БОР в социальной сфере России.
2.1.2. Важнейшие результаты внедрения технологии БОР в социальной сфере России
Интенсивная нормотворческая активность органов управления по внедрению инновационной технологии БОР в социальной сфере в настоящее время начинает давать первые плоды. Анализ показывает, что инновационная деятельность по расширению использования БОР на практике протекает в двух основных направлениях:
1) отраслевой уровень управления (здравоохранение, образование и т. д.);
2) уровень субъектов Федерации (региональный уровень).
Рассмотрим процессы внедрения БОР в обоих указанных направлениях на конкретных примерах из практики деятельности организаций социальной сферы.
Технология БОР на отраслевом уровне. Результаты деятельности отраслей социальной сферы во внедрении БОР наиболее весомыми представляются в управлении здравоохранением России. Именно на примере данной отрасли наиболее отчетливо видна роль двух главных составляющих технологии БОР – формирование показателей результата в виде государственных заданий и использование финансовых нормативов для оценки объема их финансирования [262], [269]. Покажем это на примере такого важного документа, как программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 г. [36].
Программа устанавливает перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, и категорий граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно. В частности, базовая программа обязательного медицинского страхования включает:
– нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на 1 застрахованное лицо;
– нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи (в том числе по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи);
– нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на 1 застрахованное лицо.
Средние нормативы объема медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой. В качестве примера приведем несколько нормативных показателей, которые составляют:
– для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, на 2015–2017 гг. в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо;
– для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями, на 2015 г. – 2,9 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 2,3 посещения на 1 застрахованное лицо;
– для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2015 г. – 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо;
– для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,193 случая госпитализации на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,172 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо;
– для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,092 койко-дня на 1 жителя.
Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2015 г. составляют:
– на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1710,1 руб.;
– на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 577,6 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 1306,9 руб.;
– на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов – 1708,2 руб.
Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:
– за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2015 г. – 3338,4 руб.;
– за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) в 2015 г. – 8260,7 руб. [36].
Технология БОР на уровне субъекта Федерации. Почти сразу вслед за принятием постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [28] элементы БОР стали внедряться в регионах (Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Республика Карелия, Кировская область, Ленинградская область и др.), что достаточно подробно освещалось в публикациях того времени [103], [104]. Внедрение технологии БОР, однако, осуществлялось крайне неравномерно, например, в нормативных документах органов власти Санкт-Петербурга практически нет целостной системы норм, регламентирующих включение данной технологии в бюджетный процесс города. В противоположность данной ситуации, например, в Ленинградской области целенаправленно формировалось правовое поле, являющееся основой для инноваций в бюджетировании региона. Внедрение технологии БОР в регионе началось с принятия Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области, принятой по результатам конкурса, проведенного Министерством финансов Российской Федерации в конце 2004 г. [104, с. 5] и направленного на содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса в субъектах Федерации, стимулирование экономических реформ и применение высокоэффективных механизмов распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Отметим, что только за период 2004–2010 гг. и только на уровне Правительства Ленинградской области было принято 13 нормативных правовых актов, призванных содействовать внедрению технологии БОР в бюджетный процесс области. Нельзя не обратить внимание на то, что, например, в постановлении Правительства Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 205 «О бюджетных услугах, стандартах результативности предоставления бюджетных услуг, методах их использования для планирования, исполнения и оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования» указано, что здравоохранение, образование и социальная защита населения являются пилотными сферами применения методов бюджетирования, ориентированного на результат (выделено нами. – Авт.) [55].
Результаты проделанной работы стали видны на примере Закона Ленинградской области от 18 декабря 2009 г. № 106-ОЗ «Об областном бюджете Ленинградской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»: практически все целевые программы, финансирование которых должно было вестись посредством БОР, находятся в рамках социальной сферы [18]. Иными словами, в рассматриваемом законе утверждены два основных элемента БОР: результативные показатели (через целевые программы) и удельные расходы бюджета на единицу оказываемых услуг [18].
Несмотря на очевидные достоинства технологии БОР нельзя не обратить внимание на ряд проблем, связанных с ее внедрением в практику.
Во-первых, государственное (муниципальное) задание должно адекватно выражать конечный, социально значимый результат деятельности соответствующей структуры в социальном комплексе. Принципиальным ограничением в данном случае выступает невозможность выразить в виде измеримых показателей конечные итоги деятельности в ряде сегментов социальной сферы (например, результаты деятельности СМИ, нравственный климат в обществе и т. п.).
Во-вторых, необходимо создание системы контроля качества государственных (муниципальных) услуг, что потребует дополнительных затрат.
В-третьих, достаточно сложным и затратным процессом является сама разработка и поддержка в актуальном состоянии нормативного хозяйства бюджетного финансирования [92, c. 17–22].
Наличие тех или иных отрицательных моментов в методологии БОР, тем не менее, не меняет оценки перспективности ее использования в бюджетном процессе в социальной сфере Российской Федерации. Несомненные преимущества инновационных подходов БОР с точки зрения повышения финансовой дисциплины и экономии бюджетных расходов обеспечивают им гарантированные преимущества в разработке и исполнении бюджетов на всех уровнях управления в Российской Федерации.
2.2. Электронное правительство – инновационная технология управления в социальной сфере
2.2.1. Проблемы формирования электронного правительства в России
По мере продвижения России по пути становления инновационного социально-ориентированного общества все более очевидной становится необходимость повышения качества государственного (муниципального) управления, что достижимо только на основе внедрения современных технологий в управленческую деятельность на всех уровнях. Особенно важным становится данное направление в социальной сфере страны, управление которой является одним из самых проблемных участков в деятельности по удовлетворению потребностей населения. В данном случае достаточно сослаться, например, на неразбериху в реформах ЖКХ, перманентные и не всегда продуманные преобразования в здравоохранении и образовательной сфере, монетизацию льгот, сменяющие одна другую реформы пенсионной системы и т. п. В современных условиях традиционные иерархические, бюрократические организационные структуры в органах власти уже не способны гибко и эффективно осуществлять управленческие процессы. Так, например, объем временных ресурсов, которые граждане ежегодно тратили еще недавно на получение государственных услуг, по имеющимся оценкам, составлял около 25 млн. часов рабочего времени. Более 10 % произведенных товаров и услуг организаций малого бизнеса составляют издержки, связанные с дополнительными административными барьерами.
Важнейшая задача органов власти заключается в том, чтобы обеспечить повсеместный переход от бюрократической модели управления к обучающейся организационной модели органов управления [275, c. 26–27].
В наиболее всеобъемлющей форме обучающаяся модель организации применительно к системе государственного управления находит свое отражение в идее «электронного правительства».
Под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [44].
Проблемам создания и деятельности электронного правительства в России (в том числе в социальной сфере) посвящено большое число нормативных правовых актов (см. ниже), параллельно им в последние годы вышли научные публикации Н. В. Браккер [98], И. А. Бронникова [100], М. Ю. Карышева [159], Н. Р. Масловой [173], А. А. Мирошниченко [180], А. Н. Юртаева [274, 275], а также ряд коллективных работ [250], [264], [265]. Большое внимание проблемам внедрения данной технологии уделяется и в зарубежных публикациях, [280], [283], [284], [285], [286], [287], [291], [293], [294], [295], [296]. Анализ имеющихся источников является основой для систематизации основных теоретико-методологических вопросов в разработке и использовании инновационной технологии управления – электронного правительства.
Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства (ЭП) являются:
– повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
– повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
– повышение качества административно-управленческих процессов;
– совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании [44], [250, c. 34–36].
При изучении сформулированных целей создания ЭП неизбежно возникает вопрос о том, что принесет реализация этой технологии управления гражданам России в социальном плане, т. е. с точки зрения качества их жизни? При широком внедрении технологии ЭП любому гражданину, например, для того, чтобы:
– получить государственную услугу, достаточно будет 1 раз дистанционно заполнить форму запроса, а через определенное время получить необходимый документ в свой почтовый ящик или проверить наличие изменений в соответствующей базе данных;
– собрать ученика в школу, достаточно будет скачать комплект учебников и сопутствующих материалов и сохранить их в электронной книге;
– получить консультацию врача, достаточно будет оставить свои документы на портале и в назначенное время выйти на связь с профильным врачом;
– подобрать литературу по интересующей тематике, достаточно будет воспользоваться электронным каталогом любой библиотеки на всей территории страны;
– купить билет на поезд, достаточно будет дистанционно выбрать и оплатить нужный билет, а при посадке назвать контролеру свою фамилию и т. п. [44].
Формирование ЭП в Российской Федерации стало возможным, в первую очередь, благодаря быстро расширяющемуся распространению информационно-коммуникационных технологий в социально-экономической сфере и органах управления страны, что хорошо видно при анализе соответствующих данных Росстата (см. табл. 2.2 и табл. 2.3). Так, доля государственных и муниципальных органов управления, использующих Интернет в своей работе, к 2014 г. приблизилась к 95 %, при этом наибольшей «популярностью» пользуются такие технологии ЭП, как электронная почта (более 93 %), электронная цифровая подпись (почти 87 %), при этом доля электронного документооборота приближается к 50 % от объема межведомственного перемещения документации. Не случайно, что почти 1/3 от общего числа граждан, обращающихся за получением государственных и муниципальных услуг, предпочитают делать это через Интернет. Такая ситуация могла возникнуть только при достаточно высокой степени обеспеченности граждан необходимой техникой. Так, из табл. 2.3 видно, что доступ к Интернету (на конец 2014 г.) имели почти 70 % обследованных домохозяйств в России, причем 64 % имели в своем распоряжении широкополосный доступ. Характерной чертой ситуации в России является также существенное опережение распространения Интернета в городских поселениях по сравнению с сельскими (в 1,3–1,5 раза).
Таблица 2.2
Основные показатели использования информационных и коммуникационных технологий в органах власти РФ [248]
Примечание: ОГВ – органы государственной власти, ОМУ – муниципальные органы управления.
Таблица 2.3
Использование информационных технологий в домашних хозяйствах РФ (2014 г.) [248]
Приведенные выше особенности развития технологий ЭП целиком могут быть отнесены и к организациям социальной сферы (см. табл. 2.3). Так, специальные обследования Росстата показали, что учреждения образования и здравоохранения по степени использования Интернета заметно превосходят средний уровень по стране: в 2013 г. почти 98 % учреждений высшего профессионального образования и свыше 96 % учреждений здравоохранения были подключены к Интернету, при этом имели собственные сайты 82,4 % и 50,6 % учреждений, соответственно. Обращает также на себя внимание недостаточный уровень решения задач по распространению технологий ЭП в учреждениях отдыха, культуры и спорта, где показатели использования Интернета заметно ниже, чем, например, в образовании и здравоохранении (примерно в 1,3 раза).
Таблица 2.4
Удельный вес организаций социальной сферы, использовавших Интернет (в % от общего числа обследованных организаций соответствующего вида экономической деятельности) [248]
В настоящее время в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и телекоммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. На федеральном и региональном уровнях подготовлено значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому нельзя не оценить положительно тот факт, что большинство качественных показателей использования информационных технологий приближаются в России к своему пределу (как правило, 100 %).
2.2.2. Технологии электронного правительства как объект регулирования: федеральный уровень
Российская законодательная база, связанная с информатизацией, электронными госуслугами и межведомственным взаимодействием, начала активно развиваться и совершенствоваться с 1995 г. Одним из первых в этом ряду стоит Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», на смену которому пришел Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В частности, ст. 2 последнего документа определяет информационные технологии как процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. По нашим подсчетам, на конец 2014 г. в России было принято более 230 нормативных актов, регулирующих предоставление государственных слуг в электронном виде. Детальное изучение указанной совокупности документов позволяет систематизировать некоторые наиболее важные акты с точки зрения задач социальной политики в Российской Федерации (см. табл. 2.5):
Таблица 2.5
Важнейшие федеральные нормативные правовые акты, регулирующие внедрение технологии ЭП в органах власти
Представленные в табл. 2.5 нормативные правовые акты решают целый комплекс проблем в развитии ЭП в Российской Федерации. Попытаемся дать краткий анализ реальных результатов важнейших инновационных наработок в данном направлении, ограничиваясь вопросами, касающимися управления социальной сферой.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» [27]. Данная программа сыграла большую роль в развитии технологий ЭП в России, поэтому целесообразно хотя бы вкратце рассмотреть основные ее результаты. Основная цель Программы в 2009–2010 гг. – формирование в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства. В рамках указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
1. Проектирование инфраструктуры ЭП. К 2009 г. была разработана Концепция формирования в Российской Федерации ЭП до 2010 г., содержащая основные положения реализации типовых функций ЭП, обеспечивающих предоставление государственных услуг населению и организациям.
2. Создание технологической платформы инфраструктуры ЭП. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» был создан общероссийский государственный информационный центр [30].
3. Создание функциональных элементов инфраструктуры ЭП. К 2009 г. была создана опытная инфраструктура общественного доступа через сеть Интернет к государственным информационным ресурсам на базе муниципальных библиотек и почтовых отделений, установлены пункты коллективного доступа в отдельных субъектах Российской Федерации.
4. Развитие внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия. В 2002–2008 гг. была создана система обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112». Кроме того, в период до 2009 г. созданы автоматизированная информационная система оказания государственных кадастровых услуг в электронном виде; создана в сети Интернет специализированная информационная система «Информационный портал малого предпринимательства».