Михаил Богословский
Исследования по истории местного управления при Петре Великом
Итак, насколько можно судить по приведенным данным, указ о выборе воеводских товарищей местными уездными дворянскими обществами на практике не получил широкого осуществления. Товарищи были избраны далеко не везде, и самая их компетенция была сужена. Через несколько лет выборы служилым обществом были заменены назначением, которое предоставлено было делать самому воеводе из местного служилого общества. Назначение воеводой, в свою очередь, уступало на практике место непосредственному назначению из приказа. Таким образом, указ 1702 года не воскресил разрушающихся уездных дворянских миров, и если оживил их, то очень немного. В смысле привлечения местного общества к делу местного управления его можно считать неудачным.
Так же мало успеха имела и другая сторона указов 1702 и 1705 годов, а именно: введение коллегиального порядка в областное управление. Правда, этот порядок был теперь сделан общим и обязательным для всех областных единиц России. Но самое начало коллегиальности не было более развито или точнее определено, чем как оно было известно в XVII веке. Принцип решения большинством голосов не был еще введен, и весь ход дела предоставлялся единодушию коллегии, уживчивости воеводы с товарищами и умению их ладить друг с другом. Вот почему между воеводами и их выбранными товарищами стали разыгрываться совершенно такие же сцены, какие известны нам из истории воеводского управления XVII века. В товарищи к великолуцкому воеводе Афанасию Тимирязеву были в 1703 году избраны двое великолуцких дворян: Федор Обрютин и Сила Назимов. «И они де, Федор и Сила, – писал на них в приказ воевода, – пришед в приказную избу, подьячим и приставом говорят и всячески устращивают», заставляя их ходить ежедневно по несколько раз к себе на дом в подгородную деревню. Дела челобитчиковы они слушают, и челобитные подписывают без него, воеводы. «И от таких их, Федоровых и Силиных, налог и утеснения, – заключает воевода свой донос, – великого государя всяким делам чинится остановка и замедление». В свою очередь, эти товарищи принесли жалобу на воеводу: он отстраняет их от самого производства дел, допуская только к решению. «Только де вам вершить дела со мною, – сказал им воевода, прочтя государеву грамоту об участии товарищей с ним в управлении, – а до вершенья дел и дела де вам нет». Значит, воевода истолковал указ о товарищах так, что последние должны вступать в производство дела только в момент его решения, а до всех предварительных стадий им не должно было касаться. Далее товарищи писали, что воевода запер дела в шкафах за своею печатью, в приказную избу мало ходит, всякие дела делает один, а им без себя в приказную избу ходить не велит, подьячим запретил их слушаться, так что те отказывают им с невежеством[9]. Путивльский воеводский товарищ жаловался в приказ, что у них с воеводой во всем несогласие и ссора, от чего во всяких делах чинится «мотчанье». Товарищ написал было по одному делу отписку в приказ, воевода «изодрал» эту отписку и запретил подьячим писать какие-либо бумаги по требованию товарища[10].
Эта коллегиальная система областного управления просуществовала, по-видимому, недолго. По указам 1702 и 1705 годов не устанавливалось определенного срока должности воеводских товарищей, и можно думать, что эта должность имела такой же бессрочный характер, как, например, должность губного старосты. Когда были выбраны местным дворянством товарищи к великолуцкому воеводе, в грамоте из Судного приказа, санкционировавшей эти выборы, повелевалось быть с этими товарищами «у татиных и разбойных, и убивственных дел, и у истцовых всяких исков» настоящему великолуцкому воеводе Афанасью Тимирязеву «и впредь будущим воеводам»[11]. Значит, должность воеводского товарища рассматривалась как постоянная относительно переменной должности воевод, которые назначались обыкновенно на два года. Итак, нельзя предполагать, чтобы должность товарищей исчезла потому, что товарищам, выбранным в 1702-м или получившим назначение в 1705 году окончился какой-либо срок, а новых выборов и назначений не происходило. Полномочия товарищей 1702 и не прекращались. Но юридически не прекращенный и не отмененный институт заглох на практике, не привившись к жизни. В понижении деятельности уездных дворянских обществ, под влиянием удара, нанесенного им учреждением регулярной армии, заменившей прежние уездные дворянские полки, в отсутствии из уезда служилых людей, отвлеченных войной, проходившей в те годы свою наиболее тяжелую фазу, наконец, в непривычке к коллегиальному порядку воевод, насколько возможно старавшихся стеснить и отстранить товарищей от разделения с ними власти и связанных с нею выгод, – вот условия, в которых надо искать причин неудачи и кратковременности института.
В следующие за 1705-м годы, еще до переименования воевод в коменданты, деятельности товарищей в областном управлении почти не заметно.
II. Коменданты и обер-коменданты
Иностранный термин «комендант» заимствован из администрации Прибалтийского края; его первое появление в русском административном языке совпадает именно со временем завоевания этого края. В 1703 году воеводам городов, приписанных к олонецкой верфи (Пошехонье, Белоозеро, Каргополь), было велено быть во всем послушными указам губернатора новозавоеванной области кн. Меншикова, которые должны были передаваться им через олонецкого коменданта[12]. В 1706 году Яков Римский-Корсаков, занимавший еще в 1703 году должность копорского воеводы, называется копорским комендантом[13]. Название «воевода» постепенно заменяется новым, сначала в отдельных случаях; а затем с 1711 года название «комендант» делается общим для всей тогдашней России. В 1709 и 1710 годах Галичем управлял стольник и воевода А. Я. Новосильцев; но уже с января 1711 года он титулуется стольником и комендантом[14].
Какое значение имела эта перемена? Заключалось ли в этом случае все нововведение только в перемене административной номенклатуры? Сравнение прежнего воеводы с комендантом как будто подтверждает эту мысль, и нельзя даже сказать, чтобы новое название упрочилось и чтобы старое заменилось им окончательно. И после 1711 года термины эти постоянно смешиваются, и один появляется на месте другого даже в официальных актах. Так, например, калужский комендант Петр Зыбин в 1712 году называется то комендантом, то воеводой в одном и том же документе[15].
Комендантов мы встречаем в тех городах, в которые обыкновенно назначались воеводы, и, как показывают приведенные выше примеры, прежний воевода переименовывался в коменданта. И обязанности, возложенные на комендантов, были совершенно те же, какие возлагались и на воевод. Какой-нибудь общей регламентации комендантской должности издано не было, как ее не существовало и для воевод XVII века, получавших каждый свой особый наказ. Когда знакомый уже нам Я. Римский-Корсаков был переименован из воевод в коменданты, ему дана была инструкция, из которой можно видеть, в чем заключались обязанности коменданта. Ему предписывалось вообще всякие дела управлять, «применяяся к наказам прежних воевод»; а затем инструкция ближе определяет его функции. Как и у воевод, они были главным образом двоякого рода: финансовые и судебные. Инструкция предписывает ему произвести перепись тяглого населения подведомственной ему территории, далее возлагает на него заботу о производстве всяких сборов, прямых и косвенных, с тем чтобы он выбрал всю накопившуюся прежнюю недоимку и отнюдь не допускал образования новой. Наконец, ему поручается также и судебное ведомство в его округе[16].
С тою же физиономией финансового агента и судьи, напоминающей воеводу XVII столетия, выступает комендант и при наблюдении его деятельности в действительной жизни, как ее обрисовывают сохранившиеся до нас документы комендантского управления. Он наблюдает за целостью казенного имущества[17]. Он понуждает все классы населения отбывать лежащее на каждом из них тягло, выставлять военный и рабочий контингент и исполнять прочие повинности, натуральные и денежные. Комендант исполняет также и экстраординарные казенные поручения: например, сдает в подряд поставку корабельного леса, производит закупку лошадей, заготовляет сено для проходящих по его уезду воинских команд, отправляет дальше к Петербургу пришедший по реке корабельный лес и т. п.[18]
Сохранилось также много памятников и судебной деятельности комендантов. Комендант производит судебные разбирательства по делам гражданским и уголовным. С другой стороны, и в судебной области он также действует как исполнительный агент высшего правительства, осуществляя судебные приговоры высших инстанций. Так, например, он производил «отказы» имений по приговорам Поместного приказа[19].
Так же мало, как у воеводы, в руках коменданта была развита полицейская функция, и едва ли во многих случаях она переступала за пределы полиции безопасности. Военною властью комендант обладал не всегда, а лишь в тех случаях, когда в его городе находился гарнизон. Гарнизоны и состояли обыкновенно под командою комендантов[20]. Но вообще вопреки своему военному названию, должность эта имела более гражданский, чем военный, характер, точно так же, как и должность воеводы в XVII веке. На ее гражданский характер указывает, между прочим, обязанность коменданта выставлять «вместо своей персоны» в ряды войска «даточного» – знак, что, служа комендантом, он не считался на действительной военной службе[21].
Итак, по тем функциям, которые комендант должен был исполнять, он ничем не разнится от воеводы середины XVII века; а по тем отношениям, в каких стоял комендант к посадскому населению, он гораздо более напоминает воеводу именно середины, чем конца этого века, когда из финансовой и судебной власти воевод было изъято посадское население. Коменданту население посадов оказывается подведомственно в обоих этих отношениях, совершенно вопреки целому ряду указов, изданных в эпоху учреждения Ратуши. Никакого особого указа о подчинении посадских людей комендантам не сохранилось, и вернее объяснять дело так, что посадское население оказалось в ведомстве коменданта не вследствие издания какого-нибудь нового указа, а потому, что изданные не были в силах отменить порядки, сложившиеся долгим временем, и, с одной стороны, отучить прежнего воеводу налагать свою руку на город, а с другой – отучить горожан обращаться к воеводе. Уцелевшее делопроизводство «приказных изб», т. е. комендантских, и «земских изб», т. е. бурмистерских канцелярий, показывает их взаимные отношения. Комендант понуждает посадское население к отправлению казенных повинностей так же, как и всякое другое. Так, например, бежецкий комендант постоянно беспокоит бежецких земских бурмистров присылкою к ним указов: то о выборе добрых посадских к приему провианта и фуража, то о выборе кузнецов, плотников и других работников для отсылки их в Петербург, то об изготовлении подвод «под шествие царского величества» или «светлейшего князя»[22].
Но комендант же и судит посадских людей. В иных случаях он представляет из себя апелляционную инстанцию, куда восходят дела по жалобам недовольных на решения бурмистров. Вдова бежецкого посадского человека Самойлова по делу о наследстве покойного мужа била челом бежецким земским бурмистрам на завладевшего этим наследством деверя. Но когда ей показалось, что те решили дело несправедливо, «дружа и норовя» ответчику, она перенесла его к бежецкому коменданту, который и вытребовал к себе все производство по этой тяжбе из бежецкой земской избы[23]. Комендант производит суд между посадскими людьми также и в качестве первой инстанции по делам как уголовным, так и гражданским. Притом уголовные дела, поступающие к коменданту, – иногда самого неважного свойства, разобрать которые могли бы беспрепятственно и в земской избе. Так, в 1712 году двое бежецких посадских судились у коменданта в нанесении одному другим побоев. Тот же комендант разбирал процесс между посадскими людьми братьями Кузнецовыми, из которых один обвинял другого в назывании его вором. Посадские люди ведут перед комендантом тяжбы о приданом, о спорной дворовой земле, о займе и т. п.[24] Наконец, посадские люди обращаются к коменданту с жалобами на неправильные действия своих выборных властей и по делам городского управления. Разумеется, по большей части речь в этих жалобах идет о несправедливой раскладке или неправильном сборе податей, что и было главным предметом деятельности выборной городской администрации. Так, например, бежецкие кузнецы жаловались на земских бурмистров и земских старост в том, что эти бурмистры и старосты несправедливо отягощают их повинностями и «бьют на правеже смертно». Другой пример: в 1714 году к тому же бежецкому коменданту поступило коллективное челобитье всего бежецкого посада на своих же окладчиков, выбираемых для раскладки податей, падавших на посад. В этом челобитье посадские люди просили коменданта взять окладчиков в приказную избу и допросить их о неправильной раскладке податей. Таким образом, сами же посадские люди втягивали коменданта в сферу своего самоуправления, и комендант вмешивался в него не менее прежнего классического воеводы[25]. Врезаясь клином в область городских интересов, комендантская власть только увеличивала еще антагонизм между различными экономическими слоями посадского населения, в особенности если комендант позволял себе различные злоупотребления. Так «малоплателыцики» города Калуги жаловались в Сенат на своего коменданта, что он неравно относится к интересам состоятельных и маломочных классов посада: болыпеплатежным дружит и норовит, а им, малоплателыцикам, чинит великую налогу, сковав, держит их в приказной избе за решеткою и бьет на правеже босых перед приказом более десяти недель[26]. Недаром жители города Ростова, освобожденные от некоторых сборов, хлопотали перед Сенатом об отправке из Сената указа вновь назначенному коменданту с известием о такой льготе для того, «чтоб им впредь от того коменданта в какой изневоле не быть»[27]. При таком отношении коменданта к посаду известный указ 1714 года о порядке судебных инстанций, которым повелевалось «всяких чинов людям» (без всякого исключения для посадских) о всяких делах подавать свои челобитные комендантам, не вводил ничего нового сравнительно с практикой; он только игнорировал совершенно прежние указы об изъятии посадского населения из судебного ведомства воевод, не осуществленные жизнью[28].
Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: «взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана… да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица… в деловую пору на их мирских подводах» и т. д.[29] Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, – введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.
По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд[30].
Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.
Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, «приписывать» несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, – были окружены целыми плеядами таких пригородов[31]. Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.
