Вадим Витальевич Чеха
Чеховки: записки образовательного юриста
Школа без оценок – брешь учителей
В одном из субъектов Российской Федерации прокуратура обратилась в суд с заявлением о привлечении к административной ответственности педагогических работников по причине отсутствия выставления ими текущих оценок обучающимся.
Необходимость наложения административной ответственности мотивируется законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащим такого рода состав, как: «Нарушение порядка предоставления муниципальной услуги, повлекшее непредоставление услуги заявителю либо предоставление ее заявителю с нарушением установленных сроков предоставления государственной или муниципальной услуги».
При рассмотрении данного вопроса основой для принятия решений должно выступать федеральное законодательство, однако большое значение имеют также нормативные правовые акты органов местного самоуправления и локальные акты образовательной организации.
Текущая аттестация учащихся
Ключевой вопрос в данном случае – является ли выставление оценок обязательным элементом процесса, который в сообщении СМИ назван «текущей аттестацией обучающихся»?
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит понятия «текущая аттестация» в применении к обучающимся.
Статья 28 указанного закона относит к компетенции образовательной организации «осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения». Таким образом, в данном случае речь идет даже не о промежуточной аттестации, урегулированной статьей 58 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Согласно части 1 данной статьи, освоение образовательной программы (за исключением образовательной программы дошкольного образования), в том числе отдельной части или всего объема учебного предмета, курса, дисциплины (модуля) образовательной программы, сопровождается промежуточной аттестацией обучающихся, проводимой в формах, определенных учебным планом, и в порядке, установленном образовательной организацией.
Текущий контроль успеваемости
Для характеристики нашей ситуации необходимо использовать понятие «текущий контроль успеваемости обучающихся».
Часть 1 статьи 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие периодичность и порядок текущего контроля успеваемости обучающихся.
Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам – образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 30.08.2013 № 1015, в пункте 19 предусматривает норму о том, что освоение общеобразовательной программы, в том числе отдельной части или всего объема учебного предмета, курса, дисциплины (модуля) общеобразовательной программы, сопровождается текущим контролем успеваемости и промежуточной аттестацией учащихся. Формы, периодичность и порядок проведения текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации учащихся определяются образовательной организацией самостоятельно.
Выводы:
Вышеизложенное свидетельствует о следующем:
– текущий контроль успеваемости является необходимым элементом образовательного процесса, а, следовательно, отсутствие текущего контроля успеваемости при реализации образовательной программы может свидетельствовать о нарушении порядка предоставления соответствующей муниципальной услуги;
– формы и периодичность текущего контроля успеваемости определяются самой образовательной организацией и закрепляются в локальном акте школы. При этом текущий контроль успеваемости совершенно необязательно должен предполагать выставление отметок по пятибалльной системе. Может быть предусмотрена, например, фиксация удовлетворительной либо неудовлетворительной оценки результатов освоения образовательных программ.
Претензии к школе
Таким образом, отсутствуют основания для предъявления школе претензий по причине отсутствия оценок в ходе текущего контроля успеваемости.
Однако, как следует из сообщений СМИ, претензии прокуратуры основываются на том, что школа приняла локальный акт, в котором как раз предусмотрена обязанность учителя выставлять оценки в ходе текущего контроля успеваемости.
Если все написанное верно, то школа реализовала свое право на установление форм и периодичности текущего контроля успеваемости таким способом, который предполагает необходимость ежедневного выставления оценок учителем.
Подчеркну, что школа и учитель имеют на это право. Хотя речь в законе идет именно о правомочии самой образовательной организации, а не о навязанной органом местного самоуправления – учредителем методике.
Наказание учителя
Тем не менее считаем, что в данной ситуации не вполне правильно ставить вопрос об административном наказании именно учителя. Если принимать во внимание сообщения в СМИ, учитель нарушил локальный акт школы, регламентирующий порядок текущего контроля успеваемости.
Однако муниципальную услугу предоставляет не конкретный учитель, а школа.
Именно между школой и обучающимся возникает образовательное отношение по поводу предоставления услуги. Учитель выступает на стороне школы в этом образовательном отношении.
В применении к учителю целесообразно ставить вопрос о возможной дисциплинарной ответственности за нарушение локального акта школы, а не об ответственности за неполное предоставление муниципальной услуги, за которую отвечает школа в целом.
Учитывая изложенное, считаю, что судья должен отказать прокуратуре в удовлетворении требования о применении мер административной ответственности по отношению именно к учителю.
Инновации на личном опыте
Наши изобретатели генерируют массу идей. У них золотые руки. Только одного не знают или не могут: как вывести продукт на рынок. Особенно если он образовательный. Шустрые зарубежные инвесторы перехватывают проекты. Как быть?
14 апреля 2018 года в Высшей школе экономики (ВШЭ) состоялось очередное представление проектов для конкурса инноваций в образовании – «Ясли КИвО».
Мое появление там было связано с тем, что в составе команды молодых программистов – Сулейманова Руслана и Куприянова Романа – я принимал участие в конкурсе инноваций в образовании в 2014 году. При этом сам я имею крайне слабое отношение к программированию (в определенном смысле «чайник» в этой сфере), но тогда я обладал статусом проректора МПГУ, а указанные перспективные молодые люди работали в сфере ИКТ в данном вузе. Выражаю им признательность, если они меня читают, за их терпение к моим компетенциям в сфере ИКТ и совместную работу.
Наш тогдашний проект совмещал в себе элементы, относящиеся к ИКТ и юриспруденции, и именовался как «Конструктор образовательных программ и локальных нормативных актов», представляя собой облачный веб-сервис для легкого и быстрого создания юридически грамотных документов. Команда проекта впоследствии распалась, однако сама по себе представленная нами технология имеет перспективы спроса.
Безусловно, по сравнению с 2014 годом, сегодня чувствуется размах. Организаторам – по сути, команде из «Вышки» – удалось создать атмосферу творчества, привлекающую, прежде всего, молодых людей в процесс. Были представлены интересные идеи. В частности, я как эксперт отдал предпочтение проекту, предусматривающему особые технологии обучения русскому языку среди иностранных граждан.
Продажные вопросы
Для рынка инноваций в образовании характерно наличие нескольких крупных проблем.
Во-первых, к ним относятся проблемы, связанные с отсутствием у инноваторов компетенций в области презентации, оформления и предъявления инноваций (эти требования я отношу и к себе).
Предлагаемые продукты сами по себе, как правило, качественные и могли бы найти рыночный спрос, как в России, так и за рубежом.
Основной упор делается на самом продукте, а не на его потенциальных потребительских свойствах. Это традиционная болезнь многих отечественных Кулибиных.
То, из-за чего российские открытия (например, видеомагнитофон, мобильный телефон, вертолет) реализуются не в России, а на Западе.
Важно также отметить неразвитость навыков самопрезентации и правильного представления продукта для потенциальных инвесторов, в качестве которых зачастую выступают лица, не имеющие отношения к образованию.
Во-вторых, следует отметить проблемы, связанные с общей экономической ситуацией.
При разработке и представлении инноваций в сфере образования в эпоху глобализации необходимо учитывать такой компонент, как спрос.
Рынок для внедрения инноваций в России объективно намного меньше, чем в Китае, США, ЕЭС, поэтому затраты потенциально трудно окупить только лишь за свой счет. Это обстоятельство создает опасность втягивания российского рынка инноваций в орбиту более сильного и перспективного игрока.
Важно, чтобы такого рода взаимодействие с мировыми игроками не породило колониальную смычку, когда российский рынок инноваций становится поставщиком необработанного сырья – идей, проектов, открытий в сфере образования, которые будут оформляться, использоваться и продаваться уже не российскими, а зарубежными обладателями интеллектуальных прав на инновации в сфере образования.
Если уж процесс взаимодействия неизбежен, то российская составляющая должна генерировать повышенную добавленную стоимость, обеспечивать получение разработчиком интеллектуальной ренты от последующей продажи продукта за рубежом.
Основная часть образовательных организаций в России – это бюджетные и казенные учреждения, финансирование которых осуществляется бюджетами различных уровней. Соответственно, любое расходование бюджетных средств подчиняется установленным требованиям в части организации конкурсов на закупку, отчетности, проверок и прочего. В таких условиях крайне трудно выступать в роли «свободного агента» на рынке инноваций в образовании.
В сухом остатке:
Самым эффективным и проверенным веками способом повышения экономической активности и экономического роста любого рынка является институционализация.
В настоящее время достаточно много сделано для построения институтов, оказывающих содействие инновациям в образовании. Разработаны формы грантовой поддержки образовательных организаций. Осуществляются поставки передового учебного оборудования. Это инновационные площадки и инновационная инфраструктура в целом, президентские и иные крупные денежные премии и другие меры.
Государственная система поддержки инновационной инфраструктуры, замкнутая на Минобрнауки России, ориентирована на поддержку образовательных организаций, а не коллективов и индивидуальных инноваторов, и достаточно забюрокрачена. Хотя, несмотря на недостатки, она все-таки как-то работает.
Качество государственного регулирования рынка всегда может вызвать нарекания в применении к любому его сегменту – начиная от продажи апельсинов и заканчивая коммерческими запусками спутников.
Тем не менее никто не говорит о том, что государственное регулирование не нужно рынку вообще. То же касается и рынка инноваций в образовании.
Хорошо, что есть отдельные энтузиасты в «Вышке» и других образовательных организациях. Однако дальнейшее развитие рынка инноваций в образовании предполагает необходимость организации системной работы по формированию институтов поддержки. К направлениям деятельности указанных институтов поддержки может относиться:
– защита авторских прав педагогических работников;
– снижение затрат и неоправданных барьеров на патентование перспективных изобретений в сфере образования;
– поощрение потенциального спроса на инновации через снижение налогов;
– целевые кредиты на покупку инновационных продуктов;
– льготное кредитование для инновационных предпринимателей-педагогов;
– формирование малозатратных экспертных систем для оценки потенциала того или иного инновационного продукта;
– поддержка экспорта «высокотехнологичных» образовательных услуг.
Кто прав, кто виноват
В последнее время все чаще и чаще можно услышать о распространении государственно-частного партнерства в сфере образования. Обычно государственно-частное партнерство ассоциируется со строительством заводов, электростанций, других технически сложных объектов. Тем не менее в сфере образования также возникает потребность в такого рода инструменте.
Особое значение государственно-частное партнерство имеет, как ни странно, для дошкольного образования в свете нехватки мест в дошкольных образовательных организациях и возникающей в связи с этим необходимости привлечения частных образовательных организаций и других негосударственных организаций для решения указанной проблемы.
Что говорит закон
В настоящее время в России действует Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно статье 3 указанного закона государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны.
Такое сотрудничество осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве.
Происходит это в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Суть партнерства
В свою очередь соглашение о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве представляет собой гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года.
Подчеркнем еще раз, что государственно-частное партнерство (в рассматриваемом случае – муниципально-частное партнерство) – это в первую очередь гражданско-правовой договор.
Ключевым признаком любого гражданско-правового по своей правовой природе договора является юридическое равенство сторон.
Это правомерно, даже если одной из сторон выступает администрация крупного города со сверхмощным служилым аппаратом, включающим разнообразное начальство, юристов и орговиков, а другой стороной скромный индивидуальный предприниматель.
Отсюда вытекают следующие выводы:
государственно-частное партнерство и (или) муниципально-частное партнерство может осуществляться строго в рамках заключенного договора, и обязательства, которые могут налагаться на стороны, должны быть предусмотрены договором;
детский сад, выступающий объектом муниципально-частного партнерства, – это не подведомственное администрации города учреждение, и муниципальное образование не выступает в роли его учредителя;
частного партнера возможно просить об исполнении каких-либо действий для «общественного блага» вне рамок договора, но требовать от него выполнения этих действий по меньшей мере неправомерно.
Специфика муниципалитетов
Учитывая изложенное, следует отметить, что сохраняющаяся с советского времени кое-где привычка органов управления образованием налагать на подведомственные учреждения какие-либо дополнительные обременения по проведению «нужных» мероприятий, временному устройству дополнительных воспитанников и обучающихся, не предусмотренному использованию помещений, организации приема «нужных» людей в случае муниципально-частного партнерства абсолютно не работает.
По-хорошему, такого рода привычка и по отношению к муниципальным учреждениям не должна работать. Однако:
Здесь нужно учитывать специфику деятельности муниципалитетов с их постоянными запрограммированными авралами, невозможностью запланировать необходимый объем ресурсов, обилием непрогнозируемых событий и прочее.
Решает суд
Частный партнер как равная сторона договора, законно руководствующаяся своими собственными интересами, вправе расторгнуть этот договор в судебном порядке, невзирая на декларируемые «публичным партнером» общественные интересы.
При этом вряд ли судом будет воспринят аргумент о том, что «расторжение договора противоречит политике по ликвидации очереди в детские сады».
Ситуация также является обоюдоострой для частного партнера.
Публичный партнер вправе в судебном порядке расторгнуть, изменить договор и, если суд признает правоту публичного партнера, частный партнер обязан подчиниться судебному решению.
С какого возраста можно работать подростку?
В настоящее время все более актуальной является проблема, связанная с работой школьников. Собственные, заработанные деньги для подростка являются ни с чем не сравнимым ощущением, ощутимо приближающим томно манящую взрослую жизнь.
Работа и получение зарплаты для несовершеннолетних может выступать не менее важным, чем собственно учеба, механизмом социализации, обеспечивающим приобретение важных компетенций.
Невольно вспоминаю свой опыт такого рода социализации. В 1986 году я был учеником 6-го класса средней школы поселка Партизанск Мотыгинского района Красноярского края.
В окрестностях поселка золотодобытчиков, приравненного к районам Крайнего Севера, в изобилии рос густой лес, включавший сосны. Молодые шишки сосны использовались для получения семенного материала и принимались на приемном пункте на вес представителем лесной службы.
Естественно, что для многих окрестных мальчишек собирательство шишек и сдача их на приемном пункте выступала приемлемым способом заработка.
Первый мой заработок на шишках составил полноценный советский 1 рубль и 62 копейки.
Это, конечно, не было работой в полном смысле этого слова. Никто не спрашивал ни паспорта, ни возраста.
Однако в нашей очередной «чеховке» речь идет именно о работе в полном смысле этого слова, со всеми ее признаками, включающими необходимое документальное оформление. Такая работа в настоящее время регламентируется ТК РФ.
Согласно статье 63 ТК РФ, заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими 16 лет, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Этой же статьей предусмотрено два исключения, касающиеся пятнадцатилетних:
Несовершеннолетние, получившие общее образование и достигшие возраста пятнадцати лет, могут работать в режиме легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью;
Несовершеннолетние, достигшие возраста пятнадцати лет и оставившие общеобразовательную организацию до получения основного общего образования или отчисленные из указанной организации и продолжающие получать общее образование в иной форме обучения, могут работать в режиме легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью и без ущерба для освоения образовательной программы.
Также возможно заключение трудового договора с несовершеннолетним, достигшим 14 лет, при одновременном соблюдении следующих условий:
а) работа не должна приносить ущерб освоению образовательной программы;
б) предлагаемая несовершеннолетнему работа должна относиться к категории легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью;
в) на заключение трудового договора должно быть получено письменное согласие одного из родителей (попечителя) и органа опеки и попечительства.
Проблемой является то, что российское законодательство не содержит определения понятия «легкий труд», что вызывает определенные сложности на практике.
Безусловно, несовершеннолетние не могут работать ночью.
Нельзя допускать работу несовершеннолетних на местах с неблагоприятными производственными факторами – такого рода работы включены в соответствующие перечни тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда.
Необходимо проверить, позволяет ли подростку здоровье выполнять обязанности, входящие в содержание трудовой функции.
Запрещено отправлять несовершеннолетних в служебную командировку.
Важно, чтобы работа не мешала обучению несовершеннолетнего в образовательной организации.
Кроме того, в организациях кинематографии, театрах, театральных и концертных организациях, цирках допускается работа лиц, не достигших возраста четырнадцати лет, для участия в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений без ущерба здоровью и нравственному развитию.
Такого рода заключение допускается с согласия одного из родителей (опекуна), который подписывает трудовой договор от имени ребенка и при наличии разрешения органа опеки и попечительства.
В договоре указываются максимально допустимая продолжительность ежедневной работы и другие условия, в которых может выполняться работа.
Работодателям несовершеннолетних надо иметь в виду возможность наступления административной ответственности при допущении каких-либо нарушений в ходе оформления организации работы.
В частности, согласно статье 5.27.КоАП РФ, нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (самое простое без квалифицирующих признаков) влечет предупреждение или наложение административного штрафа:
на должностных лиц – в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей;
на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от одной тысячи до пяти тысяч рублей;
на юридических лиц – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
