Вадим Витальевич Чеха
Чеховки: записки образовательного юриста
Почему директор школы может стать мэром города?
В настоящее время должности мэров городов в России остаются выборными. Соответственно многие граждане, обладающие правом быть избранными, могут предлагать свою кандидатуру на выборах на пост мэра города. Не являются исключением и работники сферы образования.
Мэр российского губернского города, равно как и глава муниципального района – занятие не из легких, предполагает постоянные стрессы, огромное напряжение сил. Крайне важным является наличие управленческого опыта, управленческой квалификации, включая знание экономики, законодательства, социальной сферы, городского хозяйства.
Глава любого российского города вынужден выстраивать коммуникации с региональными и федеральными органами государственной власти в условиях отсутствия строгих иерархических отношений, обусловленных конституционно – закрепленных положением о самостоятельности органов местного самоуправления. Зачастую глава крупного губернского российского города вынужден проявлять чудеса коммуникации и изобретательности в критических ситуациях, связанных, например, с пополнением местного бюджета, организацией коммунального хозяйства, строек.
Важная часть работы главы города – выстраивание в интересах населения нормальных отношений с хозяйствующими субъектами, которые также формально юридически не подчинены органам местного самоуправления, но работают на территории, подконтрольной городской власти. Далеко не всем мэрам удается организовать такого рода взаимодействие. Важно обеспечивать постоянную поддержку механизмов обратной связи с населением территории и оперативное решение проблем муниципального образования.
Какая здесь связь со школой? Самая прямая. По сути, школа представляет собой мини-город. В управлении школой возможно в уменьшенном варианте обнаружить общие черты с процессом управления огромным механизмом, которым является город.
Важная функция директора – обеспечение функционирования школьного хозяйства, включая отопление, туалеты, полы, ремонт, покраску и другое. Условная команда директора школы в миниатюре воспроизводит управленческий слой в органах местного самоуправления, а обучающиеся, конечно, весьма условно, но могут напоминать жителей города.
Для успешной деятельности директору школы необходимы навыки и умения, которые также будут востребованы и на посту главы города. Среди этих навыков и умений возможно отметить следующие:
– способность выстраивать коммуникации с организациями, поставляющими школе различные услуги;
– управленческие компетенции, включая навыки формирования слаженной команды учителей, способность использовать современные управленческие технологии;
– знание основ менеджмента, российского законодательства и умение его применять в сложных условиях;
– основы экономики, социологии; способы организации финансово-хозяйственной деятельности и другие.
Важно отметить то, что школа, будучи подведомственным органам местного самоуправления учреждением, является частью именно бюджетной системы муниципального образования. Вследствие этого директор школы вынужден коммуницировать с управляющими органами местного самоуправления по вопросам использования имущества школы, например сдачи в аренду помещений, формирования и представления муниципального задания, представления отчетности, оформления документов, связанных с трудовыми отношениями директора.
Таким образом, в отличие от руководителей коммерческих организаций, директор школы уже по факту своего положения максимально полно включен в систему управления городом и обладает соответствующими навыками работы в этой системе. Кроме того, директор школы руководит бюджетным учреждением, созданным органом местного самоуправления, что также создает общность, позволяющую говорить о преимуществе директора школы как потенциального кандидата в мэры.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что любой директор школы при правильном подходе к использованию своего опыта и квалификации способен быть эффективным мэром города, на территории которого расположена школа.
К сожалению, ситуацию, когда директор школы становится мэром города, в России можно встретить нечасто. Это обстоятельство отчасти возможно объяснить тем, что сфера образования преимущественно «женская». В то же время любая власть в России исторически формировалась как сфера мужского преобладания.
Тем не менее в настоящее время представление о власти в России существенно меняется, что находит отражение в росте удельного количества женщин во властных эшелонах и достаточно высокой эффективности их деятельности. С другой стороны, усиливается приток мужчин в сферу образования.
С учетом изложенного важно отметить свежую тенденцию прихода в сферу общего муниципального управления представителей управленческого слоя образовательных организаций. Данная тенденция имеет положительный для сферы образования характер и требует поддержки.
Положение о Министерстве просвещения Российской Федерации: комментарий юриста
Какие полномочия появились у Министерства просвещения Российской Федерации и чем его функции управления образованием отличаются от положений существовавшего до него ведомства?
Административная реформа в части управления образованием привела к созданию двух федеральных органов управления образованием – Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства просвещения РФ.
В связи с этим было разработано и принято положение о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 884 (далее – Положение).
Общие положения
Согласно постановлению правительства:
Министерству просвещения Российской Федерации разрешено иметь до шести заместителей министра.
В их числе – один первый заместитель министра и один статс-секретарь – заместитель министра, назначаемые на должность и освобождаемые от должности правительством Российской Федерации.
В министерстве может существовать до 13 департаментов по основным направлениям его деятельности.
Департаменты, как и другие органы управления, традиционно подразделяются на отделы.
Размещаться Министерство просвещения Российской Федерации будет в г. Москве, ул. Каретный Ряд, д. 2; Средний Каретный пер., д. 3 и 5; Малый Каретный пер., д. 4.
Сфера компетенции Министерства просвещения Российской Федерации
Исходя из п. 1 Положения, к ведению Министерства просвещения отнесено осуществление функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в следующих сегментах системы образования:
общее образование;
среднее профессиональное образование и соответствующее дополнительное профессиональное образование;
профессиональное обучение;
дополнительное образование детей и взрослых;
воспитание, опека и попечительство в отношении несовершеннолетних граждан;
социальная поддержка и социальная защита обучающихся.
А также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере:
общего образования;
среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования;
профессионального обучения;
дополнительного образования детей и взрослых;
воспитания.
Вопреки первоначальным прогнозам, имевшим место при разделении Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерство просвещения Российской Федерации, согласно пункту 3, подпункту 4.3.2. Положения, наделено полномочием иметь подведомственные организации.
Логично, что осуществлять возложенные на созданное министерство функции без подведомственных научных, методических и образовательных организаций просто невозможно. История прародителей – советских и российских министерств, комитетов и прочих, осуществлявших центральное управление системой образования, – тому пример.
В связи с этим отметим:
Несмотря на создание Министерства науки и высшего образования, Министерство просвещения имеет собственные полномочия в сфере научной деятельности.
Так, согласно подпункту 4.3.12, к ведению Министерства просвещения относится информационное обеспечение научной и научно-технической деятельности подведомственных организаций.
Полномочия Министерства просвещения Российской Федерации
К числу полномочий Министерства просвещения РФ также относится принятие обширного перечня нормативных правовых актов по вышеуказанным вопросам. Среди такого рода актов отметим следующие:
– порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания в установленной сфере ведения;
– порядок проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность в установленной сфере ведения (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);
– порядок приема на обучение по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования (в том числе порядок приема иностранных граждан и лиц без гражданства);
– перечень вступительных испытаний при приеме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования каждого уровня;
– особенности организации образовательной деятельности для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации) в установленной сфере ведения;
– формы и порядок проведения государственной итоговой аттестации по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования в любых формах, в том числе для лиц с ограниченными возможностями;
– образец, описание медали «За особые успехи в учении» и порядок ее выдачи;
– образцы документов об образовании, документов об образовании и о квалификации (за исключением образцов дипломов бакалавров, специалистов, магистров, дипломов об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки) и приложения к ним, описание указанных документов и приложений, порядок заполнения, учета и выдачи указанных документов и их дубликатов;
– федеральные государственные образовательные стандарты общего образования и среднего профессионального образования;
– порядок формирования сборных команд Российской Федерации для участия в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам;
– порядок и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты ее проведения, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников;
– порядок осуществления деятельности школьных спортивных клубов (в том числе в виде общественных объединений), не являющихся юридическими лицами;
– порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации, подведомственной министерству;
– о продолжительности рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников, а также порядок определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре, основания ее изменения и случаи установления верхнего предела указанной учебной нагрузки в установленной сфере ведения;
– нормы и порядок обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
– порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи в установленной сфере деятельности (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);
– требования к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства, необходимым для исполнения ими должностных обязанностей (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);
– примерные положения об организациях отдыха детей и их оздоровления.
Проблемы в реализации отдельных полномочий Министерства просвещения Российской Федерации
Вышеназванные наименования нормативных правовых актов имеют «традиционный характер» – полномочия на принятие такого рода актов включались в Положение о ликвидированном Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Однако есть также и новые наименования нормативных правовых актов, как например:
«примерная форма договора об организации отдыха и оздоровления ребенка»,
«показатели, характеризующие общие критерии оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования, основным программам профессионального обучения, дополнительным общеобразовательным программам».
Наименование последнего нормативного правового акта вызывает вопросы с точки зрения разделения компетенции между Министерством просвещения и Рособрнадзором в новом статусе подведомственного правительству органа государственной власти.
Аналогичная проблема, связанная с разделением компетенции между Рособрнадзором и Министерством просвещения, скорее всего, возникнет при реализации полномочия, предусмотренного в п. 4.12 Положения:
«Создание условий для организации проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность в установленной сфере ведения».
По всем указанным, а также не указанным правотворческим направлениям ведется и предстоит в еще большем масштабе интенсивная работа по приведению в соответствие с новой реальностью имеющихся нормативных правовых актов и принятие новых.
Как показывает практика, такого рода переформатирование приказов органов управления образованием позволяет учесть какие-либо недостатки, выявленные при их применении, и таким образом улучшить правоприменительную практику посредством внесения нужных норм. Следовательно:
При благоприятном варианте нормотворчество вновь созданного министерства не ограничится только лишь переменой наименования государственного органа в приказах.
Среди полномочий министерства отметим такую важную позицию, как «координация деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов в установленной сфере ведения», закрепленную в подпункте 4.3.11.
Аналогичная позиция есть и в положении о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением правительства РФ от 15.06.2018 № 682.
Однако для Министерства просвещения эта позиция имеет гораздо более важное значение в силу того, что основная сфера компетенции этого министерства относится к сфере общего и среднего профессионального образования, а образовательные организации, реализующие такого рода образовательные программы, подведомственны органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Вследствие этого в деятельности Министерства просвещения, в отличие от Министерства науки и высшего образования, несравнимо больше будут востребованы способы управления, основанные на координации, согласовании, нежели чем на прямом, директивном управлении.
Новые полномочия Рособрнадзора
Правительство приняло постановление, которым утверждено новое положение о Рособрнадзоре. Оно вызвано изменением функций и статуса Рособрнадзора, который в настоящее время подчиняется непосредственно правительству РФ.
Согласно постановлению № 885, принятому правительством РФ 28 июля 2018 года, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзору) разрешено иметь до трех заместителей руководителя службы, а также в структуре центрального аппарата до семи управлений по основным направлениям деятельности. В этом смысле не произошло никакого расширения, несмотря на изменение статуса и увеличение общего объема функций.
Правотворческая функция
В соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти Рособрнадзор в настоящее время обладает новой правотворческой функцией, которая на нормативном языке звучит так: «нормативно-правовое регулирование в сфере государственной регламентации образовательной деятельности».
Согласно пункту 5.1 Положения, Рособрнадзор вносит в правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации.
Также Рособрнадзор может предлагать рассмотреть другие документы, по которым требуется решение правительства РФ касательно вопросов деятельности службы.
Помимо них Рособрнадзору разрешено предлагать проект плана работы и составлять прогнозные показатели деятельности службы.
На Рособрнадзор возложена разработка и принятие множества нормативных правовых актов.
В частности, это такие акты, которые устанавливают сроки проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования и продолжительность проведения экзаменов по каждому учебному предмету.
При этом все это не должно выходить за рамки государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (совместно с Министерством просвещения Российской Федерации). Имеются в виду акты, устанавливающие форму лицензии на осуществление образовательной деятельности, форму приложения к лицензии и технические требования к указанным документам, и другие.
Ограничение прав и свобод
Отдельно установлено, что при осуществлении нормативно-правового регулирования служба не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан и прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.
Исключение составляют ситуации, когда такого рода ограничения не предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации. Это ограничения на осуществление прав и свобод граждан и прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.
Учитывая возможность широкого толкования категории «права и свободы», можно предположить, что такого рода пункт позволяет оспаривать правотворческую деятельность Рособрнадзора по мотивам наличия ограничений прав и свобод.
Особенно это касается правотворчества в сфере контрольно-надзорной деятельности.
Фактически Рособрнадзор осуществлял часть правотворческих полномочий и ранее. Так, например, проекты нормативных правовых актов в сфере компетенции Рособрнадзора и ранее фактически разрабатывались и «проталкивались» рособрнадзоровцами, хотя и с участием Минобрнауки России и как бы от его имени. Теперь участие министерств в этом вопросе сведется к простому согласованию.
«Квазиправовые» полномочия
У Рособрнадзора существовали ранее и существуют сейчас «квазиправовые» полномочия, например, такие как издание обязательных для исполнения методических рекомендаций и инструктивных материалов. Такого рода «квазиправовые» полномочия есть у многих органов власти, что обусловлено особенностями российской системы управления.
Функции исполнителя и заказчика программ
Также изменения коснулись вопросов, связанных со статусом Роосбрнадзора.
Рособрнадзор будет уполномочен осуществлять функции ответственного исполнителя, участника и исполнителя государственных программ РФ и функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов в установленной сфере ведения.
Реализация данных полномочий может существенно расширить финансовые возможности Рособрнадзора в сфере ресурсного обеспечения его деятельности.
Федеральные полномочия
Важнейшее усиление полномочий реализовано в сфере взаимодействия Рособрнадзора с регионами в части так называемых переданных регионам федеральных полномочий.
Рособрнадзор, как и прежде, обязан согласовывать структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия РФ в сфере образования и полномочия РФ по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях.
С принятием этого постановления Рособрнадзор получил:
право согласовывать назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в сфере образования;
полномочие Российской Федерации по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правда, реализация этого полномочия будет осуществляться по согласованию с Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации.
Каким образом три самостоятельных ведомства будут осуществлять это полномочие – вопрос будущего взаимодействия.
Наложение санкций
Теперь Рособрнадзор фактически может накладывать санкции на органы управления образованием субъектов РФ, то есть вносить в правительство РФ предложения об изъятии переданных им полномочий.
Такого рода санкция фактически может реализовываться также по согласованию между двумя министерствами и Рособрнадзором, что требует очень высокого уровня координации между самостоятельными ведомствами, при возможности наличия противоположных интересов.
Другие полномочия
В связи с принятием нового положения возможно отметить и некоторые другие полномочия и функции Рособрнадзора, которые отсутствовали ранее. В качестве примера укажем на такого рода полномочие, как «учреждать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, ведомственный знак отличия, дающий право на присвоение звания “Ветеран труда”».
Новый статус Роосбрнадзора в целом потребует большей интенсивности работы и более гибких подходов к реализации полномочий.
