Олег Емельянович Кутафин
Российская автономия
«Однако, будучи создана по инициативе самих национальностей, – полагал он, – национально-территориальная автономия не может быть упразднена в административном порядке. Она в будущем отомрет, поскольку использование государственно-правовых перегородок между нациями есть предпосылка их полного и всестороннего сближения, без чего, в свою очередь, невозможны ни полное отмирание государства (следовательно, и областной автономии как одного из государственно-правовых институтов), ни полный коммунизм»[208].
Многие положения статьи П. Г. Семенова Д. Л. Златопольский находил ошибочными. Он писал, что автор неправ, полагая, что в Советском государстве осуществлены, по сути дела, два плана автономии – областной и национально-территориальный. В действительности, утверждал Д. Л. Златопольский, в СССР воплощен в жизнь единственный – ленинский план строительства советской автономии.
«В равной мере П. Г. Семенов неправ, – писал Д. Л. Златопольский, – утверждая, что национально-территориальная (т. е. советская) автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. В действительности же строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в таких областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью»[209].
А. И. Лепешкин полагал, что в статье П. Г. Семенова вопреки ленинским положениям и практике национально-государственного строительства в СССР утверждается, что автономия в Советском государстве не обязательно связана с национально-государственным строительством. «У нас нет и не было автономии, – писал А. И. Лепешкин, – которая строилась бы без учета национальных особенностей народа, самоопределившегося в той или иной ее форме, только исходя из хозяйственно-экономических соображений. Надо совершенно игнорировать практику советского национально-государственного строительства, чтобы утверждать, как это делает П. Семенов, что обычные административно-территориальные области, вроде Московской, Смоленской, Ленинградской и т. д., относятся к формам советской областной автономии»[210].
А. И. Лепешкин считал, что советская автономия, как и федерация, является воплощением суверенитета наций, населяющих нашу страну. Автономия в условиях социалистического государства, подчеркивал он, представляет собой одну из форм осуществления нацией своего права на самоопределение, выражает национальный, но не государственный суверенитет. Он указывал, что национальный суверенитет и государственный суверенитет не одно и то же. Национальный суверенитет представляет собой, считал он, одну из форм проявления суверенитета нации. Суверенитет нации – это ее право устраивать по своему усмотрению свою жизнь в любых формах национальной государственности, одной из которых является создание несуверенных автономных единиц. Каждая нация суверенна, но не каждая из них осуществляет эту суверенность посредством организации своего суверенного государства. В соответствии со своими интересами и с учетом объективно-исторических условий существования и развития многие нации нашей страны, отмечал он, самоопределились в той или иной форме советской автономии.
А. И. Лепешкин подчеркивал, что советская автономия означает такое самоуправление нации, пределы которого устанавливаются властью союзной республики, в составе которой она находится. Автономия, указывал он, не есть независимое государственное самоуправление народа, а такое самоуправление, содержание и пределы которого определяются конституцией и другими законами соответствующих союзных республик. Следовательно, автономия является лишь одной из форм воплощения национального суверенитета.
«…Советская автономия, – писал он, – есть одна из форм государственного устройства народов нашей страны, форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, причем содержание и пределы этого самоуправления определяются государственной властью союзной республики»[211].
А. И. Лепешкин считал, что советская автономия – это новый тип автономии; как по содержанию, так и по форме она является социалистической и характеризуется следующими основными чертами.
1. Советская автономия возникла на основе диктатуры пролетариата. Ее содержание и характер всецело определяются основными задачами социалистического государства. Она имеет своим назначением предоставлять самоуправление тем нациям и народностям, которые пожелали самоопределиться в той или иной форме автономии. Автономия в Советском государстве по своему характеру является национальной, предоставляется нациям, национальностям и народностям, имеющим свои бытовые, культурные и иные особенности и добровольно оставшимся в пределах исторически сложившихся государств. Автономия означает организацию местных органов власти, местных общественно-политических и просветительных учреждений, местной администрации, местного суда, местной школы с гарантией полных прав родного для трудовых масс языка во всех сферах общественно-политической жизни. Советская автономия строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. Вопрос о вхождении автономии в состав той или иной суверенной республики также решается волеизъявлением самого народа автономной единицы.
Материальной основой советской автономии служит социалистическая система хозяйства, социалистическая собственность на орудия и средства производства, а политической основой – Советы депутатов трудящихся. Советская форма автономии позволяет наиболее полно сочетать общие интересы всего советского народа с национально-специфическими интересами каждой нации в отдельности.
Социалистическая сущность и советская форма автономии обусловливают исключительную важность ее как государственно-правового средства обеспечения свободного социалистического развития для тех наций, которые самоопределились на этих началах.
2. Одной из важнейших особенностей советской автономии является ее неразрывная связь с федеративной формой государственного устройства. Автономия – это одна из форм федеративных связей, призванная объединять усилия всех народов при максимальном обеспечении национально-специфических интересов каждой нации.
3. Важной особенностью советской автономии является ее национально-территориальный характер. Она осуществляется на определенной территории, где живет население, имеющее свои бытовые, культурные и иные особенности. Само понятие автономии предполагает наличие населения, отличающегося национальным составом, имеющего свой быт, свои национально-специфические особенности, и определенной территории, на которой живет и развивается это население. Поэтому советская автономия означает не просто организацию самоуправления того или иного народа, но и определенную территорию, в пределах которой осуществляется такое самоуправление.
4. Советская автономия определяется на основе полного равноправия всех национальностей в системе единого социалистического государства. Она по своей сущности является глубоко интернациональной, призванной обеспечить нерушимый союз народов. Советская автономия является результатом свободного волеизъявления самих народов.
5. Организационной основой деятельности советских автономий служит принцип демократического централизма, обеспечивающий единство целей и действий всех субъектов федерации при максимальной их самостоятельности и творческой инициативе.
6. Советская автономия характеризуется разнообразием форм[212].
А. И. Лепешкин подчеркивал, что в Советском государстве автономия не только юридически провозглашается, но и гарантируется материальными и правовыми средствами как со стороны союзного государства, так и теми союзными республиками, в составе которых находятся те или иные виды советских автономных образований[213].
Р. С. Мулукаев рассматривал советскую автономию как орудие борьбы против попыток буржуазно-сепаратистских элементов в национальных районах оторвать эти районы от Советской страны и сохранить в них власть эксплуататоров. Он считал, что советская автономия являлась конкретной формой установления власти Советов в национальных районах и самой реальной формой объединения окраин с центром страны. Советская автономия означала, что все органы на территории автономного государственного образования (суд, администрация, органы управления хозяйством, культурой) функционируют на языке той национальности, которая составляет большинство в данном районе[214].
К. Д. Коркмасова характеризовала советскую автономию как одну из важнейших форм государственного разрешения национального вопроса в нашей стране. Она рассматривала создание автономии в качестве отправного момента в строительстве Советского многонационального государства. Она считала политической основой советской автономии ленинский принцип национальной политики: равенство и суверенитет народов, населяющих территории страны, и право народов на самоопределение.
Она подчеркивала, что в условиях многонационального Советского государства автономия является одним из юридических выражений принципа суверенитета и равноправия наций в государственном строительстве, т. е. права свободного выбора формы своей политической организации в рамках единого многонационального государства.
К. Д. Коркмасова указывала на неразрывную связь советской автономии с федерацией. Она считала, что если федерация представляет собой государственно-правовую форму строительства многонационального государства в целом, то автономия является формой государственного самоопределения небольших национальностей, выражающейся в создании своих автономных образований в рамках единого социалистического государства. Она отмечала, что автономия обеспечивает сочетание требований национального развития с требованиями хозяйственного и политического строительства суверенных союзных республик[215].
А. П. Власов и А. И. Ким отмечали, что преимущества автономии состоят в том, что она не разделяет национальности, а укрепляет узы их братства, позволяет сохранить рамки крупного государства, являющиеся важнейшим условием для развития производительных сил и укрепления всестороннего сотрудничества трудящихся национальностей, и обеспечить свободное развитие населяющих его народностей; она обеспечивает не только правовое, но и фактическое равенство наций и народностей, стоящих на различных ступенях общественно-политического и культурного развития, вовлекает всех их в активное участие в созидательном труде по строительству социализма и коммунизма.
Возражая тем, кто считает, что советская автономия представляет собой самостоятельное осуществление государственной власти ее субъектами, А. П. Власов и А. И. Ким полагали, что такая самостоятельность присуща лишь независимой, т. е. суверенной государственной власти. Они считали, что автономия ни в одной из известных ее форм даже при Советской власти не дает независимости, суверенитета государственной власти, ибо это противоречило бы не только общим интересам всех народов СССР, но и интересам тех национальностей, которые осуществляют советскую государственную власть на началах автономии. «Советская автономия, – отмечали они, – есть такой элемент государственного устройства, который предполагает суверенность, т. е. самостоятельность и независимость государственной власти той союзной республики, в составе которой и в пределах, определяемых ею, она осуществляется. Будучи государственно-правовой формой помощи и руководства со стороны более развитых национальностей по отношению к ранее отсталым нациям и народностям, советская автономия обеспечивает осуществление советской государственной власти на определенной территории союзной республики на началах самоуправления, т. е. с учетом национального состава населения, а равно местных национальных и иных особенностей. Благодаря этому советская автономия делает советскую государственную власть и по форме родной для всех народов, населяющих нашу страну, обеспечивает свободное и всестороннее их развитие для движения вперед к социализму и коммунизму рука об руку со всеми другими народами нашего многонационального государства. Советская автономия… успешно выполняет эту свою историческую роль, содействуя укреплению советского социалистического государственного строя»[216].
А. П. Власов и А. И. Ким считали, что советскую автономию не следовало бы рассматривать как самостоятельное осуществление ее субъектами государственной власти; по их мнению, под советской автономией нужно понимать самоуправление национальностей и народностей, проживающих на определенной территории союзной республики, выражающееся в осуществлении ими государственной власти в пределах, устанавливаемых законодательством Союза ССР и данной союзной республики с учетом национального состава местного населения, а также национальных и иных особенностей данной территории, и обеспечивающие их свободное и всестороннее развитие в целях привлечения всех народов СССР к активному участию в строительстве социализма и коммунизма.
А. В. Андреева считала, что в государствоведческой науке нет общепринятого понятия автономии и даже самое удачное из них, как вообще любое понятие, не может отразить всех сторон этого явления, а лишь условно отражает реальную жизнь.
А. В. Андреева отмечала, что исходной точкой в попытке вскрыть диалектику развития советской автономии служит господствующее в советской литературе утверждение, что областная автономия является планом, существующим исключительно для устройства тех национальностей, которые не пожелали выделиться из состава СССР и образовать самостоятельное суверенное государство. Автор указывает, что абсолютное большинство советских ученых в вопросе о советской автономии исходит из того, что она является формой государственной устройства малочисленных наций в составе единого многонационального государства, а за основу образования автономных единиц берется единственный признак – национально-территориальный, который означает, что каждая автономная единица строится лишь с учетом национального состава населения.
А. В. Андреева подчеркивала, что почти во всей советской литературе понятие областной автономии приравнивается к понятию национально-территориальной и оба эти понятия рассматриваются как тождественные друг другу.
Между тем, отмечала она, конституционное законодательство до 1936 г., а также работы видных государствоведов того периода в области государственного строительства рассматривали автономию не только как явление, исключительно связанное с наличием национальных меньшинств в составе СССР. «Исходная посылка исследований этих авторов, – писала она, – заключалась в том, что «стиль автономизма не есть уступка национальным тенденциям, а есть общий, «естественный стиль советского государства»[217].
А. В. Андреева считала, что идея двоякого значения принципа автономии была несправедливо забыта и поддерживается лишь незначительным числом государствоведов. Она подчеркивала, что термин «автономия» следует понимать в широком смысле в тех случаях, когда речь идет о самостоятельности каких-либо частей государства (в территориальном смысле) или определенных частей его политической организации в существовании тех или иных функций государственной власти в широких пределах, устанавливаемых государством. «Вот почему, – писала она, – В. И. Ленин исходил из классовых целей деятельности автономных образований, выдвигал план областной автономии как план всеобщий, универсальный, имеющий важное значение для устройства всего демократического государства, а не только его определенных частей, отличающихся особым национальным составом населения»[218].
А. В. Андреева указывала, что план областной автономии предусматривал разделение территории всего государства на автономные единицы (области, края, районы и т. д.) в первую очередь с учетом экономических, хозяйственных и бытовых условий.
А. В. Андреева полагала, что суть вопроса заключается в количественном понимании автономии, считая, что понятие «автономия» – это понятие со степенью. «Мы можем, – писала она, – говорить о большей или меньшей степени автономности именно в количественном, а не в качественном смысле. Например, АССР обладает большей степенью автономности, чем автономная область, а автономная область обладает большей степенью автономности по сравнению с национальным округом»[219].
Она отмечала, что многие авторы не отрицают самостоятельности административно-территориальных единиц, но ограничивают эту самостоятельность более узким предметом. Отсюда следовал вывод, что здесь речь может идти только о количественной стороне дела, а автономия как раз и есть не что иное, как самостоятельность отдельных частей государства в решении ими вопросов местного значения.
По мнению А. В. Андреевой, первоначальной формой проявления автономности является выборность органов государственной власти местным населением даже в условиях полной централизации. Другую форму проявления автономии она видела в наличии самостоятельности у этих органов от центральной власти (возможно, в условиях и деконцентрации). Она полагала, что степень их самостоятельности – автономности – может быть различной, а следовательно, формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными.
Между тем в советской науке, указывает она, понятие автономии связывают лишь с особой степенью самостоятельности. «Но именно такое одностороннее понимание автономии, – писала она, – не является, по нашему мнению, достижением. Поскольку количественная сторона самостоятельности органов власти может быть самой различной, постольку мы можем говорить и о самых различных формах автономии, а не только о тех, которые имеют показателями своей степени максимальное число»[220].
А. В. Андреева отмечала, что одной из сторон автономии является самостоятельность определенных территориальных единиц в лице соответствующих органов власти в решении ими вопросов местной жизни. Сочетание этой самостоятельности, указывала она, с управлением местными делами самим населением через своих свободно избираемых представителей и есть самоуправление, которое по сути дела является не чем иным, как проявлением автономии. «Однако автономия и местное самоуправление, – писала она, – понятия не идентичные. Автономия по отношению к местному самоуправлению понятие более широкое. Но автономия и самоуправление тесно связаны друг с другом, последнее есть необходимый элемент первого»[221].
А. В. Андреева считала, что местное самоуправление и есть проявление автономии административно-территориальных единиц (областей, краев, районов, городов, сельсоветов). По ее мнению, пределы их автономии определяются конституциями республик в соответствии с общегосударственными и местными интересами. Она полагала, что право на законодательство в сочетании с самоуправлением дает автономию в узком, т. е. в юридическом смысле, в таком смысле, который вкладывается в нее в настоящее время. Это и есть, полагала она, второй ленинский план автономии – национально-территориальной автономии, который по отношению к плану областной автономии, т. е. автономии в широком смысле, в принципе иной план.
А. В. Андреева считала необходимым учесть, что автономия в юридическом смысле есть количественное понятие, которое включает в себя право издавать всевозможные правовые акты, за исключением таких, которые определяли бы данную часть государства как самостоятельную, от него не зависящую. В этом смысле, указывала она, федерация есть высшая форма проявления автономии.
«Очень важно отметить, – писала она, – что автономия (имеется в виду национально-территориальная) обладает своим юридическим статусом до тех пор и в таких пределах, пока она признается высшими органами государства. Юридически автономия может быть ограничена. Поскольку автономия в теории советского государственного строительства связана с государственным устройством народов или страны и является одной из форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, содержание и пределы которого определяются государственной властью союзной республики, то, очевидно, необходимы гарантии этой автономии. В данном случае речь идет о национальных меньшинствах, об их равноправии, о предоставлении им возможности свободного развития в рамках многонационального государства, об уничтожении всех и всяческих привилегий или ограничений по национальному признаку. Эти гарантии являются прямым следствием интернационализма советской федерации, они закреплены в конституционном законодательстве СССР и союзных республик»[222].
К числу упомянутых гарантий она относит представительство автономных единиц, образованных по национальному принципу, в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, целостность территории автономных образований, изменение которой не может проходить без согласия высшего органа власти автономного образования. Она считала, что именно наличием этих гарантий национально-территориальная автономия отличается от областной.
А. В. Андреева полагала, что административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по плану областной автономии, не нуждаются в гарантиях своей автономии, т. е. в праве самостоятельно решать все вопросы местного значения. По ее мнению, эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств.
Ставя вопрос, существуют ли в советской организации общества элементы автономизма помимо форм национального самоопределения или, наоборот, все, что есть в этом устройстве от автономии, неразрывно связано с национальным самоопределением, и, стало быть, все, что связано с общим построением нашего государства, не имеет в себе элементов автономии, она отвечает на этот вопрос отрицательно.
Подводя итог своего исследования, А. В. Андреева приходит к выводу, что термин «автономия» может быть применен к характеристике и местных органов власти, и административно-территориальных единиц. Она полагала, что каждая из них в необходимых пределах автономна, что пределы их автономии зависят от политических интересов и потребностей социалистического государства, соответствующих определенным историческим условиям.
По мнению А. В. Андреевой, в науке советского государственного права понятие автономии следует рассматривать в двух планах: областной автономии и национально-территориальной автономии.
Областную автономию она рассматривала как общедемократический принцип устройства советского государства, т. е. самостоятельность органов власти по отношению к центральным органам государства в решении ими на основе общегосударственного законодательства вопросов, имеющих чисто местное значение. План областной автономии имеет своим содержанием автономию в широком (политическом) смысле слова, которая может быть применена как к характеристике административно-территориальных единиц, так и к соответствующим им органам власти. Автономия в широком смысле слова может проявляться во всевозможных пределах, и различие показателей ее степени зависит от пределов местного самоуправления, которое является одной из необходимых форм проявления автономии.
План национально-территориальной автономии она рассматривала как совсем иной план. «Национально-территориальная автономия, – пишет она, – это автономия в собственном (юридическом) смысле слова. В отличие от первой она образуется по национальному признаку, что и вызывает необходимость установления гарантий автономизма национальных образований. Нации, населяющие автономные образования, в соответствии с принципом свободного самоопределения имеют право сами устанавливать и форму своего самоопределения, т. е. правовой статус своего автономного образования. И поэтому административно-территориальные единицы обладают несомненно меньшей степенью автономности, чем национально-территориальные образования»[223].
Она считала, что в принципе правильно говорить об автономии административно-территориальных единиц. Но говорить об автономно-правовом статусе, например, местных Советов района, города, области и т. д. (в узком, юридическом понимании автономии) вряд ли было бы оправданно, поскольку автономия в правовом смысле связана именно с той особой степенью самостоятельности, которая заключается в праве издавать законы или другие правовые акты, определяющие в соответствии с волеизъявлением народа и на основе общегосударственного законодательства правовое положение данного автономного образования.
С. И. Русинова рассматривала автономию в качестве неотъемлемой части национально-территориальной организации Советского государства. «Автономия, – считала она, – это юридически признанное центральной властью самоуправление населения определенной территории в рамках одного государства. Она всегда носит ярко выраженный классовый характер и обладает многими особенностями в различных государствах»[224].
С. И. Русинова различала автономию территориально-национальную, автономию местных органов, не отличающихся национальными особенностями, автономию городов, областей и др. Она считала, что социалистическая национально-территориальная автономия – это юридически закрепленное самоуправление народа, отличающееся особенностями быта и национального состава, компактно проживающего на определенной территории, в рамках единого суверенного социалистического государства.
По мнению С. И. Русиновой, В. И. Ленин понимал автономию очень широко, как самоуправление автономных областей, отличающихся не только особым национальным составом, но и особыми хозяйственными и бытовыми условиями, хотя наибольшее распространение в нашей стране получила национально-территориальная автономия.
Она выделяет следующие новые черты, присущие советской социалистической национально-территориальной автономии.
1. Социалистический характер советской автономии, обусловленный тем, что она возникает на основе диктатуры пролетариата и служит целям построения социализма и коммунизма.
2. Она создается в связи с необходимостью разрешить национальный вопрос для отдельных народов и национальностей, проживающих компактно на определенной территории, в рамках единого социалистического государства как унитарного, так и федеративного, и строится по национально-территориальному признаку.
3. Автономия отдельных народов возникает не путем предоставления им этого права сверху, а путем реализации права наций и народностей на самоопределение.
4. Она обеспечивает широкое самоуправление, самостоятельное осуществление государственной власти народом, который самоопределился в автономию в соответствии со статусом, предусмотренным конституцией государства.
5. Советская автономия учитывает особенности хозяйственного развития, быта и национального состава народов, самоопределившихся на началах автономии на определенной территории. Суд, администрация, органы хозяйства, органы власти, пресса, школа, культурно-просветительные учреждения действуют на родном языке, обеспечивается подготовка и выдвижение местных кадров.
6. Социалистическая автономия построена на началах демократического централизма.
7. Социалистическая автономия отличается большим многообразием форм. Правовое положение национальной автономии со всеми ее характерными чертами закреплено в конституции государства, а также в положениях и иных актах, конкретизирующих права автономий в целом и отдельных ее органов.
8. Национальная автономия является неразрывной органической частью социалистического государства, она не предполагает государственную независимость самоопределившихся в форме автономии народов.
Н. И. Хороший характеризовал автономию как конкретно-историческое проявление Советской власти различных наций и народностей, наряду с союзной республикой. Он указывал, что на первом этапе развития Советского государства автономия обеспечивала учет разнообразия быта, культуры и экономического развития национальностей, стоявших на разных ступенях развития, приобщение их к социализму. В последующем автономия, наряду с союзными республиками и федерацией, продолжала оставаться государственно-правовой формой организации многонационального Советского государства для решения его народом задач коммунистического строительства.
Н. И. Хороший подчеркивал, что советская автономия представляет собой государственно-правовую форму выражения суверенитета социалистических наций и народностей или их частей, организующихся в составе союзных республик в свободно избранных, отвечающих уровню их развития и национальным потребностям, формах национальной государственности в целях консолидации и интернационального объединения для решения задач социалистического и коммунистического строительства[225].
Ф. А. Муртаза-Оглы считал важной проблемой, возникающей при исследовании советской автономии, проблему юридических фактов и правоотношений в сфере образования советской автономии. Он отмечал, что в литературе по советскому государственному праву наряду с ненормативными актами в качестве юридических фактов признаются и некоторые законы. Отмечая, что признаками нормативных актов, отличающими их от индивидуальных предписаний, являются неперсонифицированность, неконкретность, возможность их неоднократного применения, постоянство действия независимо от их исполнения, он указывал, что акты, закрепляющие, например, конкретные формы советской автономии, наоборот, как и индивидуальные акты, характеризуются конкретностью адресатов и однократностью их применения.
«Отсутствие у акта об образовании автономии, – писал он, – признака многократного применения обусловлено тем, что подобные предписания относятся к одному (или нескольким) конкретному случаю и не распространяются на другие случаи того же рода. Кроме того, эти конкретные случаи (образование, например, Татарской АССР) в будущем не исчезают и вновь не возникают. Постоянство действия предписания независимо от его исполнения обусловливает, что акт об образовании советской автономии служит постоянно действующей правовой основой осуществления автономии. Однако ссылка на этот признак не в полной мере объясняет юридическую природу этих предписаний, ибо встречаются индивидуальные акты, которые также служат постоянно действующим основанием для существования конкретного длящегося правоотношения»[226].
