Олег Емельянович Кутафин
Российская автономия

Полная версия

Из сказанного Ф. А. Муртаза-Оглы сделал вывод, что подобные акты содержат индивидуальные предписания. Однако они, по его мнению, имеют двуединую природу: по форме (внешним признакам) они являются индивидуальными актами, а по содержанию – нормативными предписаниями.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что двуединая природа этих актов обусловливает выполнение ими двух тесно связанных между собой функций: они, воплощая в себе признаки индивидуальных предписаний, выполняет функцию юридических фактов и закрепляют решение правотворческого органа об установлении правовых норм. Поэтому они являются источниками советского государственного права.

Признание в литературе по советскому государственному праву подобных актов в качестве юридических фактов он считал вполне обоснованным. Вместе с тем он подчеркивал, что для возникновения отношений в рассматриваемых случаях недостаточно факта принятия закона или другого законодательного акта. Для этого необходим еще и факт непосредственного выражения народом (нацией) в различных формах своей суверенной воли. В противном случае не может быть и другого юридического факта – издания акта, например, об образовании (преобразовании) автономных единиц, о принятии в состав СССР союзной республики и др. «Следовательно, – замечал он, – волеизъявление народа следует признать главным, определяющим элементом фактического состава. Не случайно законодатель в таких актах, как правило, указывает на волеизъявление того или иного народа»^[227].

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что отношения в сфере образования советской автономии возникают не из правовой нормы и не при отсутствии юридического факта. Возникновение их обусловлено наличием фактического состава.

Отмечая, что национально-государственное устройство в РСФСР представляет собой сочетание элементов как унитаризма, так и федерализма, отношения, возникающие в процессе образования автономии, он считал унитарными, поскольку субъектами федеративных связей могут быть государства и национально-государственные образования, а субъектом отношений, возникающих в процессе образования автономии, выступает непосредственно нация. Вместе с тем он считал, что акты об образовании советской автономии влекут возникновение правоотношений как унитарного, так и федеративного характера.

В другой работе Ф. А. Муртаза-Оглы, характеризуя советскую автономию как государственно-правовую форму разрешения национального вопроса, подчеркивал, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу и что ее суть составляет сочетание национального и интернационального^[228].

Одним из оснований советской автономии он рассматривал национальную компактность, под которой понимал самую высокую в сравнении с другими местностями степень расселения людей коренной национальности в данной республике (области) независимо от удельного веса ее в общем населении территории национальной государственности. Он считал национальную компактность обстоятельством, обусловливающим наличие у субъекта той или иной автономии суверенного права на свою национальную территорию.

Муртаза-Оглы отмечал, что согласно национально-территориальному принципу строительства советской автономии этническая территория ее субъектов должна обладать известной экономической целостностью. Вместе с тем иногда к этой территории могут экономически тяготеть и местности с инонациональным составом населения. В подобных случаях, считал он, необходимо, не абсолютизируя в этом принципе национального момента, включать такие местности в состав данного автономного образования, поскольку это отвечает интернациональным интересам всех трудящихся.

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что для советской автономии характерна коренизация ее государственного аппарата. Она складывается из двух взаимосвязанных сторон: формирование органов государственной власти и государственного управления с широким представительством коренного населения; ведение делопроизводства на языке местного населения.

Как говорил исследователь, коренизация государственного аппарата советской автономии ни в коей мере не означает игнорирование прав и интересов инонационального населения, проживающего на ее территории. Каждое автономное образование создается нацией совместно с этим населением на равных началах, и в равной мере оно обеспечивает их интересы. Этим определяется одна из сторон интернациональной природы той или иной автономии. Советская автономия, таким образом, выступает как выразитель воли и интересов всех проживающих на ее территории национальных групп, обеспечивает их фактическое равенство во всех сферах общественно-политической жизни.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что советская автономия обладает следующей характерной чертой: субъектами ее являются народы, которые к моменту победы социалистической революции находились на различных ступенях экономического и культурного развития. Нации и народности как субъекты советской автономии преодолели экономическую и культурную отсталость с помощью не только своих внутренних возможностей, но и того, что автономные образования, будучи субъектами советской федерации, выполняют здесь еще одну важную роль двоякого значения: они являются той государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, которая дала возможность передовым нациям объединить вокруг себя все окраинные народы и оказать им всестороннюю братскую помощь в деле их социального и национального развития.

Е. И. Козлова отмечала, что советская автономия является такой формой национального самоопределения, которая позволяет с максимальной гибкостью обеспечить свободное развитие всех народностей, компактно проживающих на территориях союзных республик, как унитарных, так и федеративной (РСФСР).

Касаясь идеи областной автономии, выдвинутой большевиками, она подчеркивает, что автономия рассматривалась как государственно-правовая форма решения национального вопроса, как форма самоопределения наций, пожелавших оставаться в рамках другого государства. Областной автономией должны были обладать территории, области с особым национальным составом населения, которым обеспечивались бы самоуправление во всех сферах жизнедеятельности данной нации.

В Советском государстве, отмечала Е. И. Козлова, автономия являлась одной из важных форм разрешения национального вопроса, вовлечения всех наций, независимо от того уровня развития, на котором они находились к моменту Октябрьской революции, в социалистическое и коммунистическое строительство.

Е. И. Козлова указывала, что, несмотря на различия в правовом положении различных видов автономных образований, всем им присущи общие черты, вытекающие из их автономного статуса. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением прав самоуправления, самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования.

«Автономия, – писала Е. И. Козлова, – означает такой уровень самостоятельности в осуществлении государственной власти, который не идентичен суверенному статусу государства. Автономия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако она не означает государственного суверенитета, не означает независимости государства. Вместе с тем автономные начала в осуществлении государственной власти получают свое выражение в специфическом правовом статусе автономных образований по сравнению с иными, обычными, не автономными административно-территориальными единицами. Это проявляется в том, что их права определяются в особом правовом акте, который не свойственен другим частям государства…»^[229]

Е. И. Козлова отмечала, что в определении пределов самоуправления в той или иной форме участвуют сами автономные образования, что в осуществлении государственной власти в пределах автономных образований обеспечивается максимальный учет национальных и местных особенностей, функционирование государственных органов на языке данной национальности и действие других факторов, гарантирующих свободное развитие национальностей.

Как полагала Е. И. Козлова, основной чертой советской автономии, предопределяющей содержание всех иных ее особенностей, является построение ее на базе Советской власти.

Другую характерную черту советской автономии она видела в национально-территориальном принципе ее построения, который означает, что она предоставляется не каким-либо обычным территориальным частям государства, а лишь определенным территориям, областям, отличающимся особым национальным составом.

Е. И. Козлова указывала, что советская автономия выступает как одна из важных форм разрешения национального вопроса, обеспечения свободного развития национальностей, служит важной формой обеспечения демократического централизма, поскольку она позволяет обеспечить гармоничное сочетание общегосударственных и местных интересов, прежде всего тех, которые основаны на национальных особенностях.

Е. И. Козлова подчеркивала, что в советской автономии воплощается равноправие национальностей, проявляющееся в том, что всем компактно проживающим национальностям и народностям обеспечивается равное право самоопределения, свободного развития, консолидации и создания автономного национально-государственного формирования. Она отмечала, что советская автономия явилась одной из форм реализации права наций на самоопределение, а создание национальных автономных государственных образований осуществлялось по воле самих народов. При оформлении автономии учитывались интересы каждой народности и возможность наиболее эффективного использования ею своих автономных прав^[230].

В другой работе Е. И. Козлова дала следующее определение автономии: «В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением права на самоуправление или самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования»^[231].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что в союзных республиках СССР имеется немало автономий, образованных не нациями и народностями, а их частями, т. е. национальным меньшинством, под которым они понимали такую часть нации, которая проживает в отрыве от нее, среди инонационального населения, но не потеряла еще национального самосознания, общности языка и культуры с исходной этнической общностью, и этнографической группой, которой они считали часть нации, проживающей внутри данной нации, но имеющей специфические для нее в языковом, культурном и хозяйственном отношении локальные особенности.

Они указывали, что национальные меньшинства и этнографические группы, наряду с нациями и народностями, являются правосубъектами и в отношениях, связанных с образованием автономий как формы государственного устройства.

По мнению А. И. Кима и Ф. А. Муртазы-Оглы, создание этнографическими группами и национальными меньшинствами своих автономных образований не означает, что правом на автономию могут обладать все части наций. В то же время все компактно проживающие нации и народности страны самоопределились в различные формы национальной государственности. Из этого исследователи делали вывод, что носителем права на самоопределение, в том числе на автономию, является, как правило, нация, а не ее части. Они рассматривали это обстоятельство как прогрессивное, поскольку признание такого права за всеми частями наций неизбежно привело бы к увековечению их раздробленности по многочисленным мелким национально-государственным образованиям.

Как считали авторы, при решении вопроса о праве части нации на автономию решающим является комплекс факторов внутреннего порядка. Они указывали, что автономия призвана обеспечить в возможно короткие сроки преодоление экономической, политической и культурной отсталости национальных меньшинств и этнографических групп, объединение разрозненных частей в единые нации, их консолидацию, обеспечение безусловного уважения национальных обычаев, нравов и традиций.

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может быть подразделена на три разновидности: на автономию наций, национальных меньшинств и этнографических групп. Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении инонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу. «Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы, – писали они. – Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий… Автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях автономии нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы работают на языке той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями, правами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью»^[232].

М. А. Митюков определял советскую автономию как динамически развивающуюся в соответствии с конкретно-историческими условиями социалистического и коммунистического строительства национально-политическую и правовую систему, выражающую решение национального вопроса в отношении народов, не имевших ранее своей государственности и автономии, на основе права наций на самоопределение и путем осуществления совокупности социально-политических, экономических и социально-культурных мероприятий, проводимых посредством многообразных форм и видов национальной государственности, действующих на началах политического самоуправления, пределы которого устанавливаются в соответствии с волеизъявлением наций (народностей) высшими органами власти Союза ССР и союзных республик.

Он рассматривал автономию как социально-правовую систему, поскольку она представляет чрезвычайно сложную и многогранную общественно-политическую и юридическую категорию. Вместе с тем он подчеркивал, что юридический момент составляет лишь одну из сторон этого явления, в котором выражается единство политического, социального в широком смысле и юридического момента, что лишь в целом дает адекватное представление о советской автономии.

М. А. Митюков полагал, что советская автономия не может рассматриваться лишь как юридическая категория, хотя и правовой, а еще более государственно-правовой момент играет решающую роль в осуществлении ее назначения и функций. По его мнению, советская автономия представляет собой социально-правовую систему, поскольку она во всех аспектах своего проявления, в своих внутренних взаимосвязях представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих и функционирующих в связи с таким социальным явлением, как национальный вопрос. «Правовой характер этой системы, – писал он, – обусловлен тем, что она не может существовать и действовать вне правовых форм вообще, государственно-правовых – в особенности»^[233].

М. А. Митюков отмечал, что назначение советской автономии как объективной необходимости для решения национального вопроса в соответствии с интересами социалистической революции обусловливает многообразный характер ее функций. В качестве государственно-правовой функции автономии он рассматривал развитие и закрепление советской государственности в формах, соответствующих национально-бытовым условиям народов, создание действующих на родном языке органов власти, управления и суда. Изменение политических основ общества, создание национальных отрядов рабочего класса и народной интеллигенции, обеспечение руководящего участия трудящихся в осуществлении государственной власти он считал социально-политической функцией автономии, а создание и развитие общественно-политических организаций пролетарского типа, школы, просвещения в целом, печати и других средств духовного развития отсталых народов на родном языке на основе идей научного коммунизма – социально-культурной функцией автономии. Наконец, основной и решающий функцией автономии М. А. Митюков считал хозяйственно-организаторскую функцию, суть которой он видел в обеспечении экономического и социально-культурного равенства народов на основе подъема и непрерывного развития их экономики.

Исследователь подчеркивал, что наличие у советской автономии специфических функций не означает противопоставления их функциям Советского государства. Он полагал, что задачи советской автономии на любом этапе развития государства осуществляются посредством ее специфических функций, являющихся, в свою очередь, одним из частных проявлений функций государства.

М. А. Митюков утверждал: советская автономия, как и любая социально-правовая категория, имеет свое содержание, выражающее ее сущность. Главными компонентами этого содержания он считал назначение советской автономии (разрешение национального вопроса на основе права наций на самоопределение) и ее специфические функции. Именно в них он видел суть советской автономии как социального явления. Такие компоненты советской автономии, как ее государственные установления, многообразные формы и виды, их динамизм и федеративные связи он рассматривал в качестве государственно-правовой формы выражения ее содержания.

В другой своей работе, посвященной истории советской автономии, М. А. Митюков отмечал, что имеющая важное теоретическое значение проблема соотношения права наций на самоопределение и автономию в нашей стране характеризуется двумя этапами: дооктябрьским и октябрьским. В первом из них право наций на самоопределение и автономия выступают как самостоятельные государственно-правовые способы разрешения национального вопроса. «В условиях Советской власти, – писал он, – автономия стала трактоваться не как самостоятельный государственно-правовой способ разрешения национального вопроса, а как одна из форм реализации права наций на самоопределение»^[234].

Анализируя все эти соображения, можно сказать, что в советском государствоведении доминирующее положение занимала мысль о том, что советская автономия является государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, формой самоопределения наций и народностей.

Вместе с тем в науке советского государственного права общепринятое определение понятия «советская автономия» выработано не было. Большинство авторов, рассматривая советскую автономию как сложное социальное и правовое явление, связывали ее либо с государственным устройством, либо с национальной государственностью или осуществлением национального суверенитета, либо с самоуправлением или особой степенью самостоятельности, а чаще всего с несколькими из этих государственно-правовых категорий.

Однако, учитывая, что любая дефиниция не может охватывать все стороны явления, советские исследователи автономии прежде всего стремились показать ее суть путем перечисления основных признаков содержания понятия «советская автономия».

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов, считая, что советская автономия – это политический и правовой институт, не имеющий аналогов в мировой истории, писали: «Если автономия, взятая как формальное государственно-правовое понятие, означает всего лишь самоуправление части в рамках целого, то советская автономия неизмеримо богаче по содержанию. Она включает в себя ряд важных политическо-правовых особенностей, главными из которых являются: национальный состав населения, наличие территории, функционирование на основе советской политической и экономической систем, самоуправление государственно-властного характера, свободная реализация национального суверенитета. Следовательно, советская автономия может быть охарактеризована как самоуправление государственно-властного характера, осуществляемое нацией или народностью на определенной территории в рамках автономной республики или национально-государственного образования (автономная область, автономный округ), входящего в состав суверенной союзной республики, которое при непосредственном участии этого автономного государства или образования определяет его правовое положение, пределы самоуправления и компетенции»^[235].

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов указывали, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции суверенного государства, она предоставляется нациям и народностям, более или менее компактно проживающим на определенной территории, отличающимся особым бытом и известной экономической целостностью. Они подчеркивали, что советская автономия характеризуется, с одной стороны, определенной самостоятельностью в осуществлении государственной власти под руководством и контролем союзной республики, а с другой – возможностью получать от нее помощь для развития экономики, культуры, государственности.

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов отмечали, что советская автономия обладает рядом конституционных признаков, отличающих ее как от института административно-территориального устройства, так и от суверенной советской государственности. В отличие от административно-территориальных единиц органы советских автономных государств и национально-государственных образований имеют особые полномочия, позволяющие с необходимой полнотой учитывать специфику прогрессивных национально-бытовых особенностей коренных народов, обеспечивая дальнейшее развитие их национальной культуры, подготовку и преимущественное использование кадров, хорошо знающих язык, быт и обычаи местного населения. При этом автономные единицы выступают как формы государственности всего их населения.