Олег Емельянович Кутафин
Российская автономия
К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.
Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.
Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.
Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.
К. А. Архиппов подчеркивал, что так законодатель поступает и тогда, когда воля местного населения об образовании автономной единицы нашла ясное выражение, когда декрет есть лишь удовлетворение ясно выраженных пожеланий местного населения. Вместе с тем он отмечал, что иногда признание местной инициативы находит выражение и в актах об образовании автономных единиц, в которых законодатель отмечает, что он издает данное постановление «в согласии с постановлением» или «единодушно высказанными пожеланиями» местного съезда. В таких актах законодатель может вообще отказаться от властно-решительной терминологии и назвать постановление об образовании автономии «соглашением».
Например, «соглашением» назывался акт об образовании Башкирской советской республики. Опубликованный 23 марта 1919 г., он представил возникновение Башкирской Автономной республики как соглашение между представителями РСФСР и представителями «Башкирского правительства», которое устанавливало, что Башкирская Автономная Советская республика составляет «федеративную часть, входящую в состав РСФСР». Поскольку Башкирия в силу этого соглашения входит в состав РСФСР, исчезло равенство между ней и РСФСР. Это подчеркивалось тем фактом, что соглашение было утверждено только правительством Российской Федерации. В результате соглашение в конечном счете получило силу как акт правительства РСФСР.
К. А. Архиппов пришел к выводу: с точки зрения порядка возникновения и «самостоятельности», «непроизводности» принадлежащих им прав среди автономных республик «российской группы» следует различать два подвида: акты об образовании республики первого, наиболее многочисленного подвида подчеркивают начало октроированности их бытия как автономных единиц; акты об образовании республик другого подвида, сохраняя принцип октроированности, вместе с тем признают и значение местной инициативы. Ко второму подвиду он относил Башкирскую, Туркестанскую и отчасти Карельскую республики; к первому – все остальные.
По мнению ученого, начало октроированности сказывается и в том, что конституционное право знает не только случаи постепенного увеличения прав отдельной автономной республики, но и случаи умаления этих прав в порядке издания специальных актов центральной власти. «Так, если, с одной стороны, Карелия из области была превращена в республику, – писал он, – и территория Башреспублики от пределов «Малой Башкирии» была расширена до границ «Великой Башкирии», то, с другой стороны, Горская республика из политической организации, объединяющей семь национальных меньшинств, была превращена через выделение из нее, в порядке постановления ВЦИК, целого ряда автономных областей в политическую организацию лишь двух национальных меньшинств – ингушей и осетин»[276].
Ставя вопрос о том, обладает ли автономная республика как член Советской Федерации правом самоорганизации, т. е. правом различным образом варьировать свое государственное устройство, К. А. Архиппов давал на этот вопрос отрицательный ответ, считая, что нет ни одной входящей в состав Федерации советской социалистической республики, организация которой не предопределялась в той или иной степени не собственными законодательными актами, а той федерации, в состав которой она входит.
Обращаясь к вопросу организации автономных республик, К. А. Архиппов отмечал, что эту организацию наиболее точно определяют акты ВЦИК об их образовании, в которых, как правило, указывается общая схема органов автономной республики – Республиканский Съезд Советов, ЦИК, Совнарком и местные советы, избираемые на основе Конституции РСФСР.
Переходя к более детальному рассмотрению сущности постановлений об устройстве органов власти автономных республик, К. А. Архиппов останавливается прежде всего на вопросе о степени проявления автономно-федеративного начала во внутренней структуре автономных республик. Он считал, что поскольку начала автономии и федерации вообще неразрывно связаны со структурой советского режима, они оказываются и в структуре автономных республик. Однако, напоминал исследователь, с точки зрения национальной автономные республики не являются чем-то простым и однородным, не говоря уже о том, что наряду с национальными меньшинствами, для удовлетворения интересов которых создаются автономные республики, в состав населения входят, а иногда составляют значительный процент, представители «большинства», т. е. русские. Кроме того, он считал, что нельзя забывать, что в состав автономных республик зачастую входят несколько национальных меньшинств и что население автономных республик иногда объединяет не национальная, а более широкая общность – бытовая.
Он отмечал, что отсутствие национальной однородности сказывается и в названиях некоторых автономных республик (Горской, Дагестанской и некоторых др.).
К. А. Архиппов признавал, что автономным республикам свойственна, хотя и в несколько урезанном виде, вся система органов власти Советского государства, а это особенно сказывается в создании совнаркомов и наркоматов автономных республик. Однако присвоение должностными лицами автономных республик таких званий было отступлением от буквального запрещения ст. 48 Конституции, устанавливающей, что это звание «никаким иным (т. е. нечленам СНК РСФСР – О. К.) представителям Советской власти как в центре, так и на местах, присвоено быть не может». Поэтому в организации в составе органов власти автономных республик совнаркомов и наркоматов К. А. Архиппов усматривал особое желание законодателя подчеркнуть «государственный», а не «провинциальный» характер автономных республик.
Отмечая, что постановления ВЦИК о конструкции органов власти автономных республик достаточно всесторонне определяют структуру организации власти автономных республик, К. А. Архиппов подчеркивал, что эти постановления не препятствуют автономным республикам издавать в целях детализации постановлений об их образовании свои конституции. Он указывал, что принадлежащее автономным республикам право издавать нормы, определяющие структуру их органов власти, отнюдь не является «правом самоорганизации» и дает основание признать автономные республики обладающими более широкой автономией, чем автономные области, но не дает основания считать их членами федерации. «Очевидно, их федеративность, – писал он, – лежит в чем-то ином»[277].
В этой связи К. А. Архиппов отмечает, что профессор Н. И. Палиенко видел федеративное начало применимым к автономным республикам в том, что они участвуют в организации и деятельности высших органов власти РСФСР[278].
К. А. Архиппов не был согласен с теми, кто видел признаки федеративности автономных республик в предоставленной им компетенции, кто считал отличительным признаком члена федерации «презумпцию компетенции», т. е. признаки, что при разграничении компетенции общефедеральных и местных органов власти все не отнесенное к компетенции общефедеральных органов власти относится к компетенции местных органов власти, а именно органов власти членов федерации.
«Не говоря уже вообще о спорности «презумпции компетенции» как признака членов федерации, – писал он, – применение его к автономным советским республикам связано с особыми затруднениями и зачастую должно, на наш взгляд, повести к отрицанию у них свойств государств-членов.
Прежде всего следует отметить, что если структура органов власти автономных республик, как бы нарочито и, во всяком случае, достаточно ярко подчеркивает их автономный характер, то линия, определяющая границы между компетенцией общефедеральных органов власти и компетенцией органов власти автономных республик, довольно неясна и, во всяком случае, чрезвычайно извилиста…»[279]
Анализируя законодательство автономных республик, К. А. Архиппов приходит к выводу, что различные автономные республики склонны весьма различно толковать степень их подчиненности общефедеральным органам общего управления (т. е. съездам, ЦИК и СНК союзных республик).
Касаясь законодательства автономных республик, К. А. Архиппов ставил вопрос о том, обладают ли законодательные органы автономных республик правом субсидарного законодательства. «Иногда, – писал он, – отвечают на этот вопрос таким образом: «возможно здесь лишь одно ограничение, а именно, автономные республики не могут развивать дополнительного законодательства по вопросам, отнесенным, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, к исключительной компетенции Всероссийских Съездов и ВЦИК… Соображение, которому нельзя было бы отказать в остроумии, если бы оно было правильным. Но дело в том, что ст. 49 Конституции вовсе не имеет в виду «исключительную компетенцию» Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК…
Изложенное выше позволяет, думается нам, с полной уверенностью сказать, что по общему правилу ни о какой «презумпции компетенции» автономных республик РСФСР говорить нельзя. Постановления об образовании автономных республик по общему правилу стремятся установить пределы не общефедеральной компетенции, а, наоборот, компетенции автономных республик»[280].
Основные проблемы федеративного статуса автономных республик К. А. Архиппов видел не в их состоянии в составе той или иной союзной республики, а в их положении в составе СССР.
«Разумеется, – писал он, – никому и в голову не придет утверждать, что автономные республики являются полноправными членами СССР, достаточно прочесть Конституцию СССР, чтобы убедиться в этом. Но вместе с тем нельзя, кажется, отрицать их, хотя бы и второразрядного, членства в СССР»[281].
Основным доказательством того, что автономные республики следует признать членами Союза ССР, К. А. Архиппов считал их участие в установлении личного состава высших органов власти Союза ССР, а также и то, что они в силу ст. 9 и 10 Конституции Союза участвуют в избрании членов Всесоюзного Съезда Советов на совершенно тех же основаниях, что и в избрании съездов тех федераций, в составе которых они находятся. Он полагал, что только это участие со всеми вытекающими из него последствиями и дает основание считать РСФСР федерацией. Кроме того, он обращал внимание на то, что членство автономных республик в Союзе, во всяком случае, более подчеркнуто, чем их членство в тех федерациях, в состав которых они входят.
К. А. Архиппов указывал, что наиболее ярко членство автономных республик в Союзе ССР подчеркнуто ст. 15 Конституции СССР, в силу которой автономные республики обладают по общему правилу равноправным с союзными республиками участием в Совете Национальностей Союза ССР. Вместе с тем он полагал, что автономные республики являются членами Союза в меньшей степени, чем республики союзные, и в большей – чем автономные области. «Это, – писал он, – так сказать, члены Союза второго ранга»[282].
В. Н. Дурденевскому правовое положение автономных республик в составе советской федерации представлялось достаточно сложным, поскольку советская «национальная земля», т. е. автономная республика, является плоскостью соприкосновения трех правопорядков. Первым из этих правопорядков он считал союзный, вторым – правопорядок союзной республики, третьим – правопорядок самой национальной земли.
В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.
Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.
Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.
В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством»[283].
Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).
В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.
В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.
«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…
Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной»[284].
Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативы выхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи»[285].
Ученый подчеркивал, что представительство советских республик в Совете Национальностей имеет целью взаимопонимание, а не культировку всяческой обособленности и «неприкосновенности во что бы то ни стало».
В. Н. Дурденевский указывал, что Совет Национальностей является тем конституционным органом СССР, в котором автономные республики принимают активное, с решающим голосом, участие в законодательных и бюджетных делах Союза и обсуждают очередные вопросы его политической и экономической жизни.
Вместе с тем, отмечал он, сравнительная краткосрочность сессий ЦИК обозначила также и другие моменты, определяющие отношение автономных республик к системе союзного советского управления. Такими моментами он считал: совещательный голос по своим делам в Президиуме ЦИК; созданное практикой постоянство избрания нескольких «националов», обычно из автономных республик, в члены Президиума ЦИК; создание практикой же возможности воздействовать на работу наркоматов Союза и союзных республик через развивающий систематическую непрерывную деятельность Президиум Совета Национальностей и его комиссии.
В. Н. Дурденевский писал, что прямой связи с системой союзного управления в узком смысле, управления «наркоматского», автономные республики не имеют. Косвенная же связь – помимо высших органов Союза ССР – создается через так называемые объединенные народные комиссариаты автономной республики, которые, подчиняясь ЦИК и СНК автономий республик, находятся в то же время в (двойном) подчинении одноименным комиссариатам соответствующей союзной республики, обязанным, в свою очередь, проводить директивы и задачи одноименных комиссариатов Союза ССР.
Анализируя положение автономных республик в отношении судебного аппарата с точки зрения общесоюзного права, В. Н. Дурдеевский считал его чем-то средним между их суженной компетенцией в сфере ведомственной администрации и широким политическим представительством в Совете Национальностей.
«Основы судоустройства и основы уголовного судопроизводства Союза ССР, – писал он, – гарантируют автономным республикам наличие главных или высших судов (которым во всяком случае подлежат в первой инстанции дела о государственных преступлениях) и наличие народных Комиссариатов юстиции, трактуя эти суды и НКЮ в общем параллельно верховным судам и НКЮ союзных республик, с учетом разного масштаба деятельности и необходимую централизацию прокурорского надзора. Приговоры, решения, определения и т. д. судебных и судебно-следственных органов автономных республик приводятся в исполнение на всей территории Союза ССР всеми компетентными органами. Отношения судов и прокуратуры автономных республик к общесоюзным военным трибуналам должны определяться союзным законодательством, причем ЦИК и автономные республики (как и ЦИК'и союзные) могут постановлять о передаче военному трибуналу отдельные не военные преступления»[286].
В. Н. Дурденевский указывал, что в законодательстве подчеркивается необходимость употребления в судопроизводстве языка большинства местного населения с гарантиями для меньшинств, чем дается опора развития соответствующему законодательству автономных республик.
Он также отмечал, что по специальному настоянию Совета Национальностей решено, что указанная в основах судопроизводства система инстанций может быть изменена в автономных республиках лишь Президиумом ЦИК Союза ССР по представлениям ЦИК союзной республики. «Судебное бытие» автономной республики, считал он, таким образом забронировано от резких изменений в порядке законодательства союзной республики; а с другой стороны, наблюдавшееся развитие судебного аппарата автономных республик в сторону создания судебно-административных органов (земельных комиссий и т. д.) поставлено под контроль соответствующей союзной республики и обусловлено ее согласием.
В другой своей работе, рассматривая правовое положение автономной республики внутри союзной, В. Н. Дурденевский выражал свое несогласие с теорией октроированного, дарованного союзной республикой существования автономных республик, основанное на том, что автономная республика создается и упраздняется союзной и в своем бытии всецело от нее зависит: ее жизнь и организация октроированы, даны высшей властью.
«Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти, – писал один из сторонников этой теории С. А. Котляревский. – Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности»[287].
Считая, что подобный взгляд не верен ни с теоретической, ни с практической точки зрения, В. Н. Дурденевский указывал, что, во-первых, точка зрения, требующая «самоорганизации» для признания политической единицы не просто провинцией организующего ее государства, сейчас утрачивает былой кредит, а во-вторых, едва ли сейчас можно утверждать, что «волеизъявления населения» не меняют дела при формировании и эволюции автономий, тем более в советской системе, определенно провозглашающей принцип самоопределения национальностей, наличие волеизъявлений национального населения, дело меняет.
В. Н. Дурденевский рассуждал, что, если согласиться с С. А. Котляревским, неизбежно напрашивается вывод, что в советском автономно-федеративном строительстве перед нами простая административная децентрализация по национальному признаку. Между тем сам С. А. Котляревский признавал, что считать автономные республики просто местными административными делениями было бы неправильным, что их «автономия» как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она имеет в себе некоторый политический элемент… некоторый государственный элемент»[288].
В. Н. Дурденевский также считал, что автономная республика имеет такого рода элемент, причем имеет его именно в силу того, что за ней стоит «волеизъявление», стремление населения к национальному самоопределению, которое центральная власть союзной республики могла вводить в советское русло, но которое она не создавала и не упраздняет. «Оформление и подтверждение, иногда предостережение перед непосильный экономической и культурной задачей, – заключал он, – но отнюдь не создание или ликвидация как простые мероприятия – такова роль центральной власти советских союзных… республик в процессе возникновения национальных земель»[289].
В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.
Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290].
В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:
1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;
2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;
3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;
4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291].
В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».
Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292].
В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293].
