Олег Емельянович Кутафин
Российская автономия
Оценивая конечный результат столетнего развития положения Финляндии, В. фон-дер-Остен-Сакен писал: «…Финляндия осталась автономно управляющейся областью Российской Империи. Соответственно этому, правовое положение ныне следующее: Великое Княжество Финляндское состоит в суверенном обладании Российской Империи, интегральной частью которой оно является. Обладание достоинством Великого Князя Финляндского является не личным правом русского Императора; это обладание и связанные с ним права соединены с Его положением, в качестве Верховной власти в Империи Император воплощает и в Финляндии русскую государственную власть. Финляндское Великокняжеское достоинство неотделимо от русского Императорского достоинства»[123].
В. фон-дер-Остен-Сакен подчеркивал, что в пределах принадлежности Финляндии к Империи она обладала автономией, особым законодательством и особым управлением. Она представляет собой область, подчиненную особым финляндским законам, и именно поэтому особую территорию, а также твердо определенный круг действий особых юридических норм, действующих только в Финляндии.
Эти территории, указывал он, хотя и подчинены собственным законам, но не исключительно, поскольку они входили в круг действия и общего русского законодательства.
В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что Финляндия имеет собственное гражданство, которое приобреталось рождением, легитимацией, браком и перечислением. Русские граждане не имели финляндского гражданства. Они рассматривались финляндскими учреждениями в качестве как бы иностранцев. Их привилегии по сравнению с иностранцами сводились к следующему: приобрести финляндское гражданство без предварительного проживания в крае. Однако они должны были уплатить сумму в 4000 марок, если хотели получить право на производство промышленности. Кроме того, после состоявшегося перечисления они были обязаны поселиться в крае. Аналогичным правом пользовались русские мещане и крестьяне.
От дворян и должностных лиц для приобретения гражданства требовалось только свидетельство о совершеннолетии и неопороченности.
Все русские освобождались от требуемой от иностранцев присяги при вступлении в финляндское гражданство.
Всем русским уроженцам предоставлялось право приобретения недвижимости.
Однако уроженцы России не имели права на государственную службу, а также не пользовались ни активным, ни пассивным избирательным правом на общинных, муниципальных и сеймовых выборах.
Имея свое гражданство, финляндские граждане одновременно являлись русскими подданными и пользовались всеми предоставляемыми остальным подданным правами.
В. фон-дер-Остен-Сакен указывал, что управление Финляндией осуществлялось императором отдельно от остальной России при помощи генерал-губернатора и особых финляндских органов. Высшим правительственным органом Финляндии, созданным для содействия императору в ее управлении, был Сенат – отчасти совещательное, отчасти решающее высшее учреждение Финляндии, круг действий которого охватывает законосовещательные, правительственные и судебные функции.
Финляндия имела свою собственную судебную организацию, свое частное право, торговое, гражданское процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное и церковное право.
До 1905 г. Финляндия имела свои войска.
Ставя вопрос о том, является ли Финляндия государством, В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что для существования государства необходимо, чтобы организация общественного союза покоилась на собственных его волевых актах и чтобы этот союз обладал правом господства, неотъемлемо ему принадлежащим по собственному праву. Деятельность государства по исключительному самоопределению и властвованию выражается в существовании юридической власти[124].
«В Финляндии, – писал он, – мы находим три функции государства: собственное законодательство, собственное управление, собственное правосудие. Финляндия имеет собственную территорию и собственных граждан, эти два необходимых для существования государства элемента. Однако собственную территорию и собственных граждан имеют и другие публично-правовые союзы – общины, коммуны. Решающими для вопроса о наличности государства является существование господствующей власти. Но ее-то в Финляндии и нет.
Правда, в силу особого строя Финляндии, в ней возможно создание собственных волевых актов. Но существенное значение имеет то, что этот строй (хотя он сохраняется непрерывно в течение 100 лет) не является постоянным в том смысле, чтобы его существование зависело только от выражаемой в решениях компетентных областных органов воли страны. Русская Империя, в силу своей суверенной власти, имеет право управлять Финляндией в своих интересах. Существование финляндской конституции основано на воле русской государственной власти. Ее конституция есть интегральная составная часть общеимперской конституции. Обособленное существование финляндского края состоит в распоряжении России. И так как русскому государству принадлежит принципиальное право вторжения во внутреннее устройство Финляндии, то последней недостает существенного элемента государства: собственной неотъемлемой власти господства, государственной власти. Поэтому Финляндия не может быть государством.
Господствующая в Финляндии власть не может быть особою финляндскою государственной властью, ибо она не есть первоначальная, неотъемлемая господствующая власть, независимая от какой бы то ни было высшей власти (в пределах своей компетенции). Каждая территория, однако, подчинена какой-нибудь государственной власти, и если в Финляндии собственной господствующей власти не существует, то в ней может господствовать власть высшего союза.
Осуществляемая в Финляндии Монархом власть есть русская государственная власть, выступающая здесь особым образом»[125].
Иную позицию в этом вопросе занимал Н. И. Лазаревский. «Положение Финляндии к 1910 г. могло быть определено следующим образом, – писал он, – Финляндия была государством, входившим в состав Российской Империи и составлявшим ее нераздельную часть. Это государство имело монарха, Великого князя Финляндского, по закону слитого в одном лице с Русским Императором, но юридически отличавшегося от него объемом своих прав и порядком их осуществления. Во внутренних своих делах Финляндия управлялась «особыми управлениями на основании особого законодательства» (ст. 2 Осн. Зак. 1906 г.). Под понятием «внутренних дел» следует разуметь все дела управления и суда, поскольку они касались территории Финляндии и не затрагивали международных сношений: и в дипломатических, и в военных сношениях Финляндия вполне поглощалась Россиею. Разграничение законов и административных актов русских и финляндских происходило на чисто территориальном начале: те законы, которые должны были действовать в России, издавались в русском порядке; те законы, которые должны были действовать в Финляндии, издавались в финляндском порядке; административные органы русские действовали только в России, административные органы Финляндии – только в Финляндии.
С формально-юридической точки зрения получившееся положение вещей не может быть конструируемо как установление какого-либо ограничения власти Российского Государства в Финляндии. Власть Государства Российского действовала и в пределах России, и в пределах Финляндии, и там и тут она была неограничена. Но в России она действовала в порядке, установленном одними законами, и через одни учреждения, а в Финляндии в порядке, установленном другими законами (рецепированными шведскими или изданными согласно им местными законами), и при посредстве других учреждений»[126].
14 марта 1910 г. Манифестом Николая II было поручено внести на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета одобренный Советом Министров законопроект «о порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения» и предварительно представить финляндскому Сейму этот законопроект для того, чтобы он высказал свое заключение по его содержанию.
Сейм отказался дать свое заключение по существу этого законопроекта и ограничился указаниями на принципиальную неправомерность предложенного порядка.
17 июня 1910 г. законопроект, рассмотренный Государственной Думой и Государственным Советом, получил силу закона.
Закон 17 июня 1910 г. создал возможность принятия законов общегосударственного значения, в том числе по предметам ведения Сейма, который при этом мог участвовать только в качестве совещательного органа. До принятия этого Закона издания подобных законодательных актов было возможно лишь при согласии императора и Сейма.
Согласно Закону 17 июня 1910 г. (ст. 1) законы и постановления, действие которых распространялось на Финляндию, могли издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не только к внутренним делам Финляндии, а также в порядке, установленном особым законодательством, если они относились только к внутренним делам Финляндии. Таким образом, теперь в особом порядке могли издаваться только тех законы, которые касались исключительно финских внутренних дел.
Закон 17 июня 1910 г. осуществил разграничение общегосударственного и особого финляндского законодательства. В нем были перечислены те вопросы, которые отныне подлежали регулированию в порядке, установленном общим законодательством. В их число входили следующие.
1. Участие Финляндии в государственных расходах и установление для этого взносов, сборов и налогов.
До принятия закона Финляндия в течение всего времени своего нахождения в составе Российской империи имела свое финансовое устройство, не связанное с финансами России и от них независимое. Определение государственных расходов, налогов, утверждение годового бюджета совершалось на основании основных законов Финляндии. Новый Закон положил конец этой независимости.
2. Отбывание населением Финляндии воинской повинности, а также других повинностей, служащих для военных надобностей.
По основным законам Финляндии закон о главных основаниях воинской службы и организации войск мог быть издан лишь совместным решением императора и Сейма. Принятым Сеймом Законом 27 декабря 1878 г. в Финляндии была введена всеобщая воинская повинность. В 1901 г. была предпринята попытка издать новый закон о воинской повинности для жителей Финляндии в порядке, противоречащем основным законам страны, которая потерпела неудачу. Манифестом 24 сентября 1909 г. было объявлено, что вопрос о воинской повинности финляндских граждан будет окончательно решен в порядке общегосударственного законодательства. Это намерение и было реализовано п. 2 ст. 2 Закона 17 июня 1910 г.
3. Права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских подданных.
Закон имел целью уничтожить все правовые различия между русскими подданными, пребывающими из России в Финляндию, и природными или натурализованными финляндскими гражданами. Поскольку финляндцы в России имеют одинаковые права с русскими, принцип взаимности требовал такого же уравнения в правах русских в Финляндии с гражданами этой страны.
4. Употребление в Финляндии государственного языка.
Прежде постановления, связанные с употреблением русского языка в административных учреждениях Финляндии, издавались в порядке, установленном для Финляндии. Согласно положению 1734 г. судьи и учреждения должны были употреблять финский или шведский язык в зависимости от большинства населения данной местности. Употребление русского языка в качестве официального было ограничено. Русские власти в своих отношениях с финскими имели возможность пользоваться русским языком в качестве и отправителей, и получателей различных документов. Русские пользовались правом писать на русском языке прошения, подаваемые в суды и административные учреждения.
20 апреля 1906 г. было принято новое постановление об использовании русского языка.
Закон 17 июня 1910 г. объявлял русский язык государственным языком не только в России, но и в Финляндии, обязательным во всех государственных учреждениях.
5. Основные начала управления Финляндией особым установлением на основании особого законодательства.
Прежде монарх должен был управлять Финляндией на основании ее законов. Он управлял Финляндией при содействии финляндских властей и должностных лиц. Новый Закон отменил этот порядок.
6. Права, обязанности и порядок действия в Финляндии имперских учреждений и властей.
До принятия нового закона русские власти в Финляндии не занимались финляндскими делами. Эти власти и учреждения представляли части имперского правительственного механизма. Они руководствовались русскими законами и постановлениями и не вмешивались в дела финляндской администрации.
Новый Закон распространил действие русских законов на территорию Финляндии.
7. Исполнение в Финляндии приговоров, решений и постановлений судебных органов и требований властей других частей Империи, а также совершенных в них договоров и актов.
Вопрос об исполнении в Финляндии приговоров русских судов был решен еще 19 февраля 1898 г. принятым Сеймом законом. Новый Закон расширил круг актов судебных органов, которые подлежали исполнению в Финляндии.
8. Установление в государственных интересах изъятий из финляндских уголовных и судопроизводственных законов.
До принятия нового закона такие изъятия независимо от степени серьезности государственных интересов, которые требовали этих изъятий, могли быть совершены не иначе как в порядке, установленном законом Финляндии, т. е. с одобрения Сейма. Новый закон исключал необходимость такого одобрения.
9. Обеспечение государственных интересов в деле установления программ преподавания и надзора за ними.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. предполагалось, что всякие учебные дела являются внутренним делом Финляндии. Новый закон в целях обеспечения государственных интересов допустил вмешательство России в такого рода вопросы в целях ограждения России от того враждебного отношения, которое длительное время поддерживалось в Финляндии народными школами и другими учебными заведениями.
10. Правила о публичных собраниях, обществах и союзах.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. вопросы о свободе слова, собраний и союзов рассматривались в качестве внутренних законов, имеющих отношение только к Финляндии.
В Финляндии действовал Закон о свободе слова, собраний и союзов, утвержденный императором 7 августа 1906 г. 7 февраля 1907 г. был издан Закон о публичных собраниях, содержащий правила пользования правом собраний.
Новый закон признавал правила о публичных собраниях, обществах и союзах имеющим значение для всего государства. Поэтому такого рода правила должны устанавливаться в порядке общегосударственного законодательства.
11. Права и условия деятельности в Финляндии обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей.
До принятия нового закона в Финляндии действовало много различных предприятий, русских и иностранных. Порядок их деятельности определялся только финляндскими законами. Некоторые из этих предприятий, в зависимости от характера их деятельности, могли принадлежать только финляндским компаниям. Например, концессии на постройку железных дорог по законам Финляндии могли выдаваться лишь финляндцам или финляндским акционерным обществам.
По новому закону деятельность обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей, должна регулироваться общегосударственными законами, которые лишают финляндские общества и компаниями всяких преимуществ по сравнению с русскими или иностранными.
12. Законодательство о печати в Финляндии и привоз в нее произведенной печати из-за границы.
Согласно Закону 20 августа 1906 г. финляндские граждане пользовались свободой слова и правом издавать в печати «письменные изложения или изображения и предварительно не должны быть чинимы сему препятствия».
Однако в финляндском законодательстве отсутствовали нормы, регулирующие обязанности властей, связанные с поддержанием свободы печати и предупреждением злоупотреблений этим правом.
Закон 17 июня 1910 г. устранил этот пробел.
13. Таможенная часть и таможенные тарифы в Финляндии.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. постановления по всем вопросам, относящимся к таможенному делу, регулировались финляндскими административными актами. Новый закон предусматривал издание таможенного законодательства во всей его совокупности, подготовку таможенных тарифов, а также организацию таможенного ведомства и всю систему нормативных актов, относящихся к импортерам, экспортерам, капитанам судов и др.
Все эти вопросы были изъяты из ведома Финляндии и переданы в ведение императора, Государственного Совета и Государственной Думы.
14. Охрана в Финляндии торговых и промышленных знаков и привилегий, а также прав литературной и художественной собственности.
Охрана промышленных знаков была установлена в Финляндии Законом 11 февраля 1889 г. Эта охрана распространялась как на русские, так и на иностранные знаки. Авторское право регулировалось финляндским постановлением от 15 марта 1880 г.
Новый Закон 17 июня 1910 г. предусматривал решение этих вопросов не финляндским, а русским, т. е. общеимперским, законодательством.
15. Денежная система в Финляндии.
Манифестом 17 декабря 1809 г. о монетной системе Финляндии предусматривалось, что главной и основной монетой Финляндии является русский серебряный рубль. Тем самым в Финляндии устанавливалась денежная система хотя и соответствующая имперской, но не являющаяся единой с нею.
Определенная разница в этих системах возникла в 1860 г., когда денежная единица Финляндии была понижена до четвертой части рубля и получила название марки.
Законом 9 августа 1877 г. в Финляндии была введена золотая монета в качестве единственной меновой ценности. Одновременно для облегчения денежных сделок с русскими в Финляндии был установлен обязательный прием при расчетах русской серебряной монеты достоинством в 1 рубль, 50 и 25 копеек.
14 августа 1890 г. в Финляндии было издано постановление об обязательном приеме к платежу казенными железными дорогами и другими казенными учреждениями Финляндии, а также при уплате налогов русских кредитных билетов и разменной монеты по курсу, устанавливаемому и объявленному на определенный срок на основании особых правил.
Законом 17 июня 1910 г. финляндская денежная система была включена в сферу постоянного действия русского законодательства.
16. Почта, телефоны, воздухоплавание и тому подобные способы сношений в Финляндии.
Закон 17 июня 1910 г. установил, что отныне вопросы почты, телефона, воздухоплавания и тому подобных способов сношений в Финляндии должны решаться не финляндскими законами, а исключительно общеимперскими. Надо сказать, что Законом охватывались не только такие сферы, как телефонная связь, которая в тот период получила достаточно широкое развитие в Финляндии, но и, например, вопросы воздухоплавания, которое в то время в Финляндии еще не использовалось.
17. Железные дороги и иные пути сообщения в Финляндии в их отношении к обороне государства, а также к сообщениям между Финляндией и прочими частями Империи и их сообщениями между ними: железнодорожный телеграф.
Имперское правительство еще 30 сентября 1909 г. своим постановлением предоставило министру путей сообщения России право надзора за беспрепятственным движением по финляндским железным дорогам имперского подвижного состава. Этим постановлением надзору министра путей сообщения были подчинены также частные железные дороги Финляндии.
Новым Законом право издавать законы относительно управления, содержания и дальнейшего расширения этих дорог в Финляндии относилось к ведению России. Правда, в Законе речь шла не о всем железнодорожном законодательстве, а только о мерах, необходимых для защиты интересов государственной обороны и установлении прямого сообщения между финляндскими и русскими железными дорогами.
Что касается железнодорожного телеграфа, то в Законе речь идет о превращении этого вопроса из внутрифинляндского в общероссийский, регулируемый законами Империи.
18. Мореплавание, лоцманская и маячная части в Финляндии.
Новым законом торговое мореплавание было изъято из ведения Финляндии и передано в общегосударственное ведение. Поскольку с торговым мореплаванием тесно связаны лоцманская и маячные службы в Финляндии, эти вопросы также было решено передать в общероссийское ведение.
19. Права в Финляндии иностранцев.
Права иностранцев в Финляндии регулировались рядом международных договоров, которые не могли быть изменены русским законодательством. Следовательно, в новом Законе речь шла не обо всех правах иностранцев в Финляндии, а только о тех, которые регулировались финляндским промысловым законодательством и которые отныне должны были решаться общероссийским законодательством.
Рассмотренным 19 пунктам, содержащимся в ст. 2 нового Закона, предшествовала вступительная часть, в которой указывалось, что независимо от Основных государственных законов, а также других, изданных в общем порядке законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию до издания Закона 17 июня 1910 г., равно как узаконений, изменяющих или дополняющих их, к числу упоминавшихся в ст. 1 этого Закона законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию, должны были издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не к одним только внутренним делам Финляндии по вопросам, указанным в упомянутых 19 пунктах.
В ст. 3 нового Закона указывается, что изменения и дополнения, упоминаемые в перечне законов и постановлений, содержащемся в ст. 2, производятся в общем законодательном порядке исключительно по инициативе императора. Это означало, что любой вопрос законодательства, выходящий за рамки перечисленных в ст. 2 19 категорий, мог быть изъят из канцелярии финляндских законодателей и отнесен к ведению законодательных органов Империи для издания их в порядке, предусмотренном Законом от 17 июня 1910 г.
Статьей 4 Закона 17 июня 1910 г. было установлено, что по предметам законодательства, указанным в пп. 1—19 ст. 2, инициатива принадлежала исключительно императору.
Таким образом, проекты законов, предназначенных для действия в Финляндии, каких бы вопросов они ни касались, были приравнены в отношении процедуры к законодательным предположениям, касающимся основных законов (ст. 8 Основных Законов).
В Законе также указывалось (ст. 5), что законодательные предположения по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 и в ст. 3, разработанные министрами и главноуправляющими отдельных учреждений, передаются до их внесения соответствующим министрам или главноуправляющим в Совет Министров через финляндского генерал-губернатора, на заключение императорского финляндского Сената. Передача на заключение финляндского Сената предложений министров и главноуправляющих по другим указанным в ст. 2, касающихся Финляндии вопросам зависит от Совета Министров и производится в таком же порядке.
Министрам и главноуправляющим предоставлялось право при передаче дела на заключение императорского финляндского Сената указать для сообщения заключения определенный срок, по истечении которого дело получало дальнейшее движение без такого заключения, если оно не было представлено к сроку.
Утвержденные императорским финляндским Сенатом заключения передавались финляндским генерал-губернатором соответствующему министру или главноуправляющему.
В ст. 6 Закона устанавливалось, что предложения по вопросам законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию и которые издавались в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не к одним только внутренним делам Финляндии, выработанные финляндским генерал-губернатором или императорским финляндским Сенатом, вносились генерал-губернатором в Совет Министров.
В ст. 7 говорилось, что законопроекты по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 ив ст. 3 Закона, касающиеся ведения финляндского Сейма или прошедшие через Сейм местные финляндские законы, передаются Советом Министров, до внесения их в Государственную Думу, на заключение финляндского Сейма. Передача на заключение Сейма законопроектов по другим указанным в ст. 2 и 3 Закона, касающихся Финляндии вопросам, зависит от Совета Министров и производится до внесения этих законопроектов в Государственную Думу.
Касающиеся Финляндии законопроекты (ст. 2 и 3), по которым заключение финляндского Сейма не запрашивалось Советом Министров, могли быть переданы на заключение Сейма по постановлению Государственной Думы, причем такая передача могла последовать лишь до принятия этого законопроекта общим собранием Государственной Думы.
Законопроекты, которые подлежали передаче на заключение сейма согласно постановлениям Совета Министров или Государственной Думы, передавались Сейму председателем Совета Министров через финляндского генерал-губернатора. Заключения Сейма по переданным ему законопроектам принимались в течение очередной или его чрезвычайной сессии, на рассмотрение которой они поступили, если передача законопроекта состоялась не позже чем за два месяца до закрытия сессии; в противном случае заключение принималось на ближайшей, очередной или чрезвычайной сессии. Эти заключения передавались на русском языке через финляндского генерал-губернатора председателю Совета Министров для дальнейшего их направления по принадлежности. Если заключения Сейма не будет в течение указанного ранее срока, то законопроект получает дальнейшее движение без такого заключения.
В Законе (ст. 8) указывалось, что обнародование законов и постановлений, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, в общеустановленном порядке Правительствующим Сенатом рассматривалось как их обнародование и в Финляндии.
На финляндского генерал-губернатора возлагалось принятие мер по переводу этих законов и постановлений на финский и шведский языки и ознакомлению с их содержанием местного населения.
Высший надзор за исполнением указанных ранее законов и постановлений, их разъяснение и подтверждение, а также разрешение возникающих по ним споров и сомнений Закон (ст. 9) возлагал на Правительствующий Сенат. Финляндский генерал-губернатор, со своей стороны, был обязан принимать необходимые меры для их исполнения в Финляндии.
Относительно нового порядка издания законов, установленного Законом 17 июня 1910 г., в объяснительной записке к законопроекту председателя Совета Министров указывалось:
«Важным условием успешного проведения в жизнь финляндского края общегосударственных узаконений является правильный выбор органа, коему будет вверено их пояснение и подтверждение в случаях возникающих по ним сомнений. Такие права и обязанности не могут быть присвоены органам местного управления Финляндии и, в частности, Императорскому Финляндскому Сенату, так как: 1) он к сему вообще не призван, ибо вся сфера его деятельности ограничена внутренними делами края; 2) он не обладает необходимым для сего знанием в области общего законодательства Империи; 3) право пояснения и подтверждения законов не принадлежит Финляндскому Сенату также в отношении внутреннего законодательства Финляндии».
Статья 10 нового Закона устанавливала, что изданные в общем порядке законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, отменяют противоречащие им правила финляндских законов и постановлений, изданных в особом порядке, и применяются независимо от противоречащих им любых правил, установленных местными постановлениями.
В разделе 2 Закона устанавливалось, что в состав Государственного Совета и Государственной Думы включаются члены от населения Финляндии, избираемые на основании Учреждения Государственного Совета и Положения о выборах в Государственную Думу.
В соответствии с новым законом Финляндский Сейм избирал двух членов Государственного Совета сроком на три года и четырех членов Государственной Думы. Установление подробных правил о порядке проведения этих выборов возлагались на Сейм.
Мотивируя эту часть Закона, Совет Министров исходил из того, что установление такого представительства будет полезно для лучшего освещения в Совете и Думе дел, касающихся Финляндии. Оно представлялось желательным, также как выражение государственного единства и равноправия населения Финляндии с населением других частей Империи. Кроме того, оно полезно для защиты местных интересов Финляндии и выяснению ее нужд.
В объяснительной записке Совета Министров к этой части законопроекта указывалось, что финляндские представители должны быть не делегатами от Сейма, а скорее представителями от населения, так как это «более соответствует принципам государственного единства и народного представительства»[127].
Комментируя Закон 17 июня 1910 г., Н. И. Лазаревский считал, что он имел две основных особенности. Первая из них состояла в том, что, предоставляя те или иные вопросы ведению центральной, а не местной законодательной власти, Закон существенно отличался от аналогичных законов Запада. Там повсеместно признавалось, что пока центральная власть не воспользовалась своим правом издания закона по данному вопросу, местная власть сохраняет возможность издавать по такому вопросу свои постановления, которые теряют силу, как только по этому вопросу выскажется центральная власть. Однако согласно Закону 17 июня 1910 г. получалось, что по целому ряду вопросов могут быть изданы только общеимперские законы. Следовательно, пока общеимперское законодательство не принято, такой вопрос никакими иными законами или другими актами урегулирован быть не может. Таким образом, существовавшие на момент принятия Закона 17 июня 1910 г. финляндские Законы, изданные по вопросам ведения общеимперского законодательства, новым Законом не отменялись и сохраняли свою силу до принятия по соответствующему вопросу общеимперского закона.
Другую особенность Закона 17 июня 1910 г. Н. И. Лазаревский видел в том, что в то время, как на Западе разграничение полномочий центральной и местной власти производилось по содержанию дел (гражданское право – центральная власть, школьное дело – местная власть), в России это разграничение производится по двум признакам: и по содержанию, и по наличию в данном конкретном деле государственного интереса. Второй признак Н. И. Лазаревский считал крайне субъективным и поэтому полагал, что в основу разграничения компетенции государственных учреждений его класть нельзя.
